礦山地質環境保證金性質綜述

徐英倩

(中央民族大學法學院，北京 100081)

《礦山地質環境保護規定》(中華人民共和國國土資源部第44號)第十八條規定“采礦權人應當依照國家有關規定，繳存礦山地質環境治理恢復保證金。”據此，礦山地質環境治理恢復保證金制度第一次在全國范圍內明確確立。十七大報告提出“堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設資源節約型、環境友好型社會，實現速度和結構質量效益相統一、經濟發展與人口資源環境相協調，使人民在良好生態環境中生產生活，實現經濟社會持續發展。”伴隨著改革開放的深入發展，資源消耗和環境污染問題逐漸凸現。礦山勘探及開采等人為活動，不僅會給具體礦山生態環境帶來影響，在一些條件下甚至會影響到跨區域范圍乃至整個環境系統。于是，以實踐為先導，一項旨在更有效敦促相關企業履行環保職責的保證金制度應運而生。

1 礦山地質環境保證金概念及發展階段

1.1 概念

礦山地質環境恢復保證金(簡稱礦山保證金)是指規范保證金的收繳權利人和繳納義務人，在礦產資源開采、環境治理和驗收、資金管理與返還等相關生態保護方面的一系列權利和義務的總稱。

1.2 發展階段

根據《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》(國發2005〔28〕號)、《礦山地質環境保護規定》(國務院44號令)，礦山保證金的名稱在演變上大致經歷以下三個階段：第一階段是各項針對性文件出臺前的探索階段，以浙江省人民政府2001年頒布的《關于礦山自然生態環境治理備用金收取管理辦法的通知》為典型代表，保證金以“備用金”名稱出現。所謂備用金，是指采礦權人在開采礦產資源過程中及其在閉坑、停辦、關閉礦山后，保持礦山自然生態環境，防治地質災害和水土流失、恢復植被等工作應繳納的備用治理費；第二階段是以2005年8月18日頒布的《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》及2006年2月10日頒布的《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》作為起點，至2009年《礦山地質環境保護規定》出臺為終點的發展時期：各地方政府與國土部門根據要求，通過試點推廣模式逐步建立起生態保證金制度。這一時期，福建省規定了礦山生態環境恢復治理保證金制度(指采礦權人預先繳納的，用于其礦山生態環境恢復治理的暫存資金)。第三階段是以2009年《礦山地質環境保護規定》的出臺作為起始點至今的保證金制度普及階段。這一階段以《甘肅省礦山環境恢復治理保證金管理暫行辦法》為代表制定了礦山環境恢復治理保證金制度。該暫行辦法中指出，礦山環境恢復治理保證金是采礦權人為履行礦山環境恢復治理義務而繳存的保證金。三個階段劃分之下，各省所采用的方式均被囊括在內。然而，有許多省份出臺該制度的實踐，并非嚴格遵循上述三個階段開展而來。2007年1月29日，《湖北省礦山地質環境恢復治理備用金管理辦法》頒布雖處在第二階段，卻使用“備用金”作為代指；2009年8月26日頒布的《上海市礦區生態環境恢復治理保證金制度》里，則是在《礦山地質環境保護規定》全國施行后出臺的地方規章，采用的依然是第二階段保證金制度顯現出來的特征。同時，作為礦產資源富庶大省山西省，其轄市與省級規定表現出十分特別：山西省大同市于2005年3月1日施行“礦山地質災害防治保證金”，而山西省于2007年10月1日施行“礦山恢復治理保證金”(僅針對煤炭企業)。這兩種形式的產生與其煤炭大省的特殊性不無關系，同時國內許多省份制定保證金制度的依據中，相當成分的上位法是該地方級《地質災害防治條例》。

2 礦山地質環境恢復保證金的法律屬性

2.1 實定法層面

“看一個法律關系的實質，不能光看其名稱，更為重要的是要研究該法律關系的具體內容及該法律關系發生時的背景。”根據國土資源部第44號文件即《礦山地質環境保護規定》(以下簡稱44號文件)第十八條、第十九條的內容，礦山保證金制度的建立，旨在敦促礦山企業誠實且完全履行相應環境責任。保證金及其孳息在所有權上歸屬于企業。當企業不履行恢復義務時，由國土部門使用保證金強制代為履行其義務，以起到填補損害之功能。

從國土資源部的這項部門規章來看，礦山保證金對企業的環境侵權責任具有擔保責任。“法律的首要選擇是促使債務人誠信地為其應為之給付，或者于其不為或不完全為其給付時通過強制等方式使債之目的得以實現。此種方式系給付行為以外之方法來達到與給付結果同一之價值，即賦債以法律上之力——強制力，該種強制力即為民事責任。”因此，要分析保證金的法律屬性，首先要厘清礦山企業的環境責任。

《水法》對礦山企業尤其是采礦企業違反規劃給礦山環境帶來特定地質災害類型的，要承擔相應的補償責任，采取補救措施。礦山企業向江河、湖泊等排污的，應當遵循環保部門對環境影響評價制度的管理要求。在礦山環保問題上，《水法》重點強調礦山企業對有關情形的賠償、補償責任，主要目標是保護水源純凈。根據《水污染防治法》第三條，其主要立法目標在于實行嚴格的水源保護區制度，同時對建設項目、生產生活排污活動進行最大限度的管控，力求將水體污染的程度降到最低化。礦山企業無論在日常工程建設上還是人員生活用水中，都不可避免產生對水體的污染問題。《水污染防治法》中如水污染物排放實施總量控制制度、黑名單公布制度(縣級以上人民政府環境保護主管部門對違反本法規定、嚴重污染水環境的企業予以公布)、排污許可制度、排污費征收制度、區別開采單獨開采地下水制度及水資源保護區制度等，均是針對企業排放污水所應承擔的環境恢復責任設計。就礦山企業而言，《水土保持法》中主要涉及的內容為與《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理辦法》銜接的水土保持方案。水土保持方案需經水行政管理部門同意且作為建設項目環境影響報告書一項重要內容載于其中。對于集體組織和個人開辦礦山企業的，水土保持方案是申請采礦權證的必要條件。縱觀《大氣污染防治法》全文，立法者主要運用排污費制度、大氣污染物排放總量控制制度、排污許可證制度等實施大氣污染的相關管理行為；而直接針對礦山企業的法律條文，如第二十四條、第三十八條等則主要將注意力集中在煤炭洗選制度、冶煉脫硫制度上。礦山企業主要是涉煤炭工業企業主要承擔相應大氣污染物消除責任。《土地管理法》與《水污染防治法》類似，建立了最嚴格的耕地保護制度，對于因開采或勘探活動受到損失的土地、耕地、基本農田類，要求有關礦企必須執行土地復墾制度(或繳納相應土地復墾費用)。

對環境侵權責任的承擔分析，回到了對侵權責任原理的追溯。侵權責任法制定的動意，首先在于填補損害，使受到侵害的狀態恢復原始狀態；其二在于平撫受害方，給被侵權方以排解渠道，化解社會怨憤；其三，在是否具有懲罰性功能上，理論界存在不同觀點。正是懲罰性功能是否具備與填補損害恢復程度結合在一起，將決定侵權方將損害恢復到怎樣的一個程度和具體應當承擔的額度。礦山企業所應當繳納的保證金，在法理上是基于其必將產生的環境侵權責任所致。根據44號文第23條“逾期不履行治理恢復義務或者治理恢復仍達不到要求的，國土資源行政主管部門使用該采礦權人繳存的礦山地質環境治理恢復保證金組織治理，治理資金不足部分由采礦權人承擔”和當前實際繳納的保證金數額及其計算標準和公式可知，礦企實際承擔的環境恢復成本費用，依然遠遠低于一項礦山活動對礦山乃至更大區域范圍內生態環境所帶來的損害成本。因此可以認定，在現行規章和各地方性法規條件下，礦企所承擔的責任僅僅為填補損害中的非完全填補階段。

2.2 應然法層面

在實定法層面，對保證金擔保功能的前提要素進行了集中分析后，下文主要將剖析該擔保法律屬性各要素及其影響。

(1)純民事擔保性質

根據44號文第十二條，保證金繳納前，礦權人須與國土資源管理部門簽訂礦山地質環境保護與治理恢復保證金承諾書。保證金擔保之債，即為環境侵權之債。對擔保本身理解采中間意義說，“該種擔保包括法律對責任財產擴大和特定化的努力，在民事責任中，截取法律對債務人本人責任財產量控制的努力，而將其他民事責任問題，排除于擔保轄權之外。”故此，對于環境侵權之債而言，礦權人自有資產當然成為擔保財產范圍內物。現有《物權法》、《擔保法》及《民法通則》里規定的幾類法定擔保類型中，礦山保證金無法歸為任何一類。根據擔保物權的內容構成之不同進行分類，權利移轉型擔保物權相對于限制物權型擔保物權，用以擔保的特定化財產，有可能為債權人自身所有。權利移轉型擔保物權作為特殊擔保里的特別擔保被學者加以對待，在對傳統動產質權加以突破中，德國法上的讓與擔保和臺灣地方立法借鑒美國的信托占有制度引人關注。“所謂讓與擔保，即以擔保為目的，而依托約款，將標的物所有權讓與債權人，而于債務履行時，返還于債務人，如不履行時，該標的物受償”；“信托占有。系指信托人供給受托人資金和信用，并以原信托之動產標的物之所有權為債權之擔保，而受托人依信托收占有處分標的物之交易。”

礦山保證金制度的產生及完善，實為對我國現行擔保法律體系的創新和發展。在性質上，其十分類似權利移轉型擔保物權的讓與擔保類型。同時，根據《物權法》第116條第2款，“對于法定孳息，當事人有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，按照交易習慣取得。”中國社會科學院法學研究所梁慧星研究員認為，占有貨幣者取得貨幣所有權。中國人民大學王利明教授認為，貨幣因占有的移轉而發生所有權轉移。礦山保證金以擔保環境侵權之債為目的，繳納一定數額貨幣為國土資源管理部門所有，而于礦權人完全履行時返還保證金及其利息；當不完全或不履行相應義務時，由國土資源管理部門代為使用已繳納保證金專款專用以履行。與德國等國家地區的讓與擔保制度不同，我國目前的保證金制度具備更大的制度優勢。他地區讓與擔保，在公示表征方面因動產不轉移占有而易產生善意第三人所有情況時，不益于保護債權人的合法權益。而我國礦山保證金制度由于限定為貨幣形式，在公示方面占有即為所有，不會產生誤導情況。

在界定清楚礦山保證金的讓與擔保屬性后，繼續論述其法律特征。作為一項特別擔保類型，也同樣具備擔保共通的從屬性特征。擔保的從屬性表現有三：成立上的從屬性、消滅上的從屬性和處分上的從屬性。處分上的從屬性，十分突出地體現在礦權轉讓時，買賣讓方必須一并承受轉讓礦山保證金的繳納義務和擔保責任。礦山地質環境治理恢復保證金產生于環境侵權之債的現實需要，并應當伴隨責任的部分履行直至完全履行，相應減少保證金擔保額度及范圍。44號文提出，按義務履行情況返還相應額度的礦山地質環境治理恢復保證金。目前，這個額度和履行情況具體執行中，自由裁量權比較大，而作為一項對相對人利益產生實在影響的制度，對這一問題的救濟程序并不完善。具體如何返還，部門規章為地方立法留出了空間。針對這一問題，各省主要采用了最低余額制度，包括總的余額不得低于百分比和首次返還額度的要求。涉及的數字有：20%、30%、50%、85%。法律鼓勵礦企及時動態完成生態環境恢復的義務。實務部門習慣上將環境影響評價制度稱為“大環評”；而把近來出臺的44號文中的礦山地質環境保護與治理恢復方案制度稱為“小環評 ”。大小環評中，要求企業制定出自己的治理恢復方案，分期治理的，則在項目完成后可以及時決算。在企業完成相應部分的生態環境保護責任后，應當給予積極評價，扣除相應保證金額度。對于需要按年度繳納保證金的礦山企業，則可以憑有關會計師事務所作出的審計事實，及時向保證金管理部門提出申請削減額度。扣除的部分，可以流轉下一期應繳保證金帳戶中。在返還方式上，期限問題也涉及擔保的效果及意義。根據內蒙古自治區規定和遼寧省的有關規定可知，期限設置的主要目的依然在于擔保作用。礦山生態環境的恢復同其破壞過程一樣，均不是旦夕之功夫，由管理角度觀之，驗收時間應當自礦山企業閉坑之日起計算。保證金完全退還相對人，也應當設置一個合理期限，至少應晚于驗收結束后一段時期，才是更為科學的做法。

(2)行政法上的特殊屬性

許多學者認為，保證金相關制度設計和執行，毋庸置疑應當參照一般民事擔保類法律問題處理。可是僅此對待，似乎又忽略了保證金收取方為行政管理者的特殊屬性。于是，關于保證金的性質在界定上莫衷一是。礦山保證金收取方為行政組織，行政組織代行人民保護生態環境、維護公共集體利益的共同訴求。保證金制度作為一項管理手段被采用，才更大程度地進入研究視野。管理職能和管理對象的變化，呼喚著管理手段的不斷創新。管理手段的演進，則應當被納入行政法研究視角內進行類型化分析。《行政訴訟法》關于受案范圍的規定，可以看作保證金繳納方獲得司法救濟的重要依據。保證金數額之大，對礦山企業的生產成本產生實際重大影響，涉及行政相對人，如此重大財產權利理應納入《行政訴訟法》與《國家賠償法》的規制范圍。

在企業完全履行地質環境恢復義務前，就繳納保證金的行政相對人而言，其存在一個潛在的威懾效應。威懾關鍵在于利益，環境恢復治理資金顯然在礦企運營中是作為成本計入考量。企業自己出資自行或聘請專業復墾人員完成恢復義務，動因上本能趨近節約成本。在結果上，企業自發完成義務的，更加有可能節約資金，甚至可能低于所繳納的保證金數額。而被動接受國土部門強制性聘請第三方代為履行義務，一切相關費用以保證金為主要擔保標準。根據規章和地方性行政法規規定，不足部分仍然應當由企業承擔。政府部門執行只是依據規定和程序完成，動因上甚至會出現更大程度消耗企業繳納的保證金數額的可能。保證金設計的立法原意是否存在懲戒功能，則不得不結合礦山保證金獨特的行政管理特性進一步探討。國家環境利益遭受到巨大損害，與之相反，正是基于侵權獲益巨大的礦山企業理應對其他受損主體承擔絕對的賠償責任。行政權力在調解利益二次分配上承擔重要職責，因而推定礦山保證金制度具有懲罰性二次調節功能未為不可。鑒于我國礦山地質環境保護現狀不容樂觀現狀，環境的恢復亟需投入大量的人力物力資金；依照行政法比例原則(即三個層次：適當性原則，要求所采取的手段必須是有助于目的的達成；必要性原則，要求在同等有效地達成目的的手段中，應選擇采取隊人民權益干涉最小的；狹義的比例原則，要求應對所牽涉的相關價值法益作輕重的權衡)和公共利益原則，可以也應當對礦企的私權上作必要的適當限制。在增加懲罰性功能時，能否適當提高保證金繳納數額呢？由于保證金的繳納要求作為申辦礦證的一項必備要素，已經使得許多小企業進入礦業領域的門檻無形被抬高，對于這個市場的競爭秩序之完善實屬弊處。再從邊際成本角度看理性礦企的選擇。“對于第一種情況，礦山企業提交的保證金數額大于預期的復墾成本，此時礦山企業作出的決策當然是要進行復墾；第二種情況下，礦山企業也會作出復墾決策。同時，對于管理機關來講，其復墾目標實現，達到了社會福利最大化，同時其自身福利也不會有任何損失”。那么，試圖通過提高保證金數額以實現懲罰功能的實際效果并不理想。此時，借鑒機動車保費風險修正制度具有重要意義。

3 存在的問題及改進建議

3.1 強化懲罰性功能，建立保證金保險制度

現行規定尚未直接提及或明確礦山保證金是否具有懲罰性功能。懲罰功能存在具備相當合理性，建議在完善礦山保證金制度執行細則等方面有意識融入該理念。建議在收取礦山保證金的同時，收取一定數額的保險金，并主要通過在保險金制度上設計多指標評價體系，體現懲罰性功能的作用。當礦企完成當次復墾任務，保證金及其利息退還基礎上，下一次礦山項目交納保險金時，費率下降，以此正面鼓勵守法合規行為。

3.2 完善保證金擔保物權體系，擴大讓與擔保的物的種類

按照擔保物權之體系，建立完善的制度體系。在確認礦山保證金為讓與擔保之特別擔保種類的法律屬性后，根據學理及比較法上借鑒，擴充和完善有關方面。目前，44號文件只規定了貨幣形式的擔保物范圍，其他形式的擔保物并不允許。雖然我國實行嚴格的貨幣擔保形式有益于強化責任，并在更大程度上避免傳統制度弊端，但在保證金數額及其不斷提高地趨勢下，應當給予礦山企業經營發展更大空間。在強大責任同時，避免矯枉過正，給企業運營帶來過高成本，反而制約經濟的發展。擴大讓與擔保的種類，允許其他動產、不動產參與擔保，并相應設計程序減少各種情形下的不利因素。在此基礎上，可以鼓勵專門機構、更多社會力量加入到減少環境成本保護生態的隊伍中來。

3.3 盡快出臺有權解釋，促進保證金制度與傳統行政救濟法銜接

強化保證金制度推廣應用的同時，就應當做到更加細致地完善救濟程序。在有關保證金收取和返還環節上，業已出現違法行政行為，然而因對保證金性質的認識尚不全面、深入，使其無法被納入行政法領域內得到法律救濟。制度上出現的真空地帶，給相對人權利保護帶來巨大風險。故此建議，在提高保證金制度規定法律層級的另一面，盡快出臺行政部門有權解釋或未來可能情形下的司法解釋，力圖將其納入救濟程序，嚴格執法保護民權。

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