對我國礦山環境保護與治理的若干建議

陳麗新

(中國國土資源經濟研究院, 北京 101149)

充分認識我國礦山環境問題的嚴重性和緊迫性，認真分析產生礦山地質生態環境的深層次原因，客觀審視國外在礦山環境保護和治理過程中所積累的經驗，在此基礎上，從實際出發，尋找我國礦山環境保護與治理的應對之策。筆者認為，可以從管理體制、管理機制和規章制度三個方面，加強我國礦山環境保護與治理工作。

1 構建國土資源部門主導的礦山環境管理新體制

明確縣級以上國土資源主管部門對礦山環境進行監測是很必要的，也是我國國土資源管理新體制的必然要求。國務院國土資源行政主管部門，主管全國礦產資源勘查、開采及其環境保護的監督管理工作。國務院有關主管部門協助國務院國土資源行政主管部門，進行礦產資源勘查、開采及其環境保護的監督管理工作。省、自治區、直轄市人民政府國土資源行政主管部門，主管本行政區域內礦產資源勘查、開采及其環境保護的監督管理工作。省、自治區、直轄市人民政府有關主管部門協助同級國土資源行政主管部門，進行礦產資源勘查、開采及其環境保護的監督管理工作。

2 構建礦山環境保護與治理新機制

2.1 建立完善的礦區環境準入機制

全國人大常委會 2002 年通過《環境影響評價法》，標志著我國礦區環境保護在環境準入機制方面，已經有了法律層面上規定。但《環境影響評價法》中的環境影響評價制度，更多的是關注評價和控制一兩個項目的“點”上的環境問題，而沒有對影響全局的“面”上的環境問題做出評價和控制。雖然對礦山建設項目進行環境影響評價，但還是不能阻止礦區環境破壞的發生，因此礦區周邊的環境污染仍在發展，生態破壞的范圍仍在擴大，環境形勢仍然十分嚴峻。因此，《環境影響評價法》應在立法思想上，增加對宏觀活動的戰略環境影響評價的制度設計。戰略環境影響評價，是“源頭和過程控制”戰略思想的集中體現，是對政策、法規、規劃、計劃中的資源環境承載能力，進行深入的分析預測和科學評價，是采取預防措施或者其他補救措施。確立嚴格規范的環境影響評價制度，從源頭上控制環境污染，完善礦區環境準入機制，是礦山環境保護的第一道防線。

2.2 建立礦山企業自身環保機制

改善礦業環保，應從每個礦山企業做起，應當在企業內部建立起環境目標評估程序和決策模式，鼓勵企業對自身環保行為進行評價和反思，督促企業本著資源優化配置的原則，對礦山環境進行治理和整治。在這一方面，我國可以借鑒澳大利亞礦山企業的做法，建立“礦業公司環境管理系統”，由礦山企業管理層對礦山環境管理作出全面的承諾，并把對礦山環境管理的承諾綜合到組織戰略和日常規劃及運作中。礦山環境管理系統，適用于任何大、中、小型礦山企業，從礦區勘探階段、礦山建設可行性階段、規劃階段、開發運作階段直至礦山閉坑后整個礦山開發全過程的環境監督管理，都納入企業自身的“環境管理系統”中。依法加強我國礦山環境保護管理，采用礦山環境管理系統，必將使我國礦產資源開發利用達到經濟效益、社會效益、資源效益和環境效益的最佳統一。

2.3 規范補償資金的營運機制

2.3.1 建立補償資金使用的招標機制

由于礦山環境恢復具有很強的外部性，即復墾實施個人獲得的經濟利益，遠小于復墾給社會帶來的公共利益。因此，礦區政府要給予土地復墾者優先使用復墾后土地的權利，或給予廢棄礦山剩余開采權，鼓勵企業或民間個體恢復治理廢棄礦山。廢棄礦山環境恢復治理基金以及礦山環境恢復治理未達標企業交納的保證金，可由礦區政府委托中介組織，采取公開招標方式，進行市場化經營，鼓勵各種經濟成分積極參與，實現環保投資主體多元化、運營主體企業化和運行管理市場化。將廢棄礦山生態環境恢復治理基金和保證金作為政府鼓勵性的補助，引導社會資本投入礦山開發補償，使投資企業能夠獲得相對合理的利潤回報，實現投入產出的良性循環，即礦山廢棄地復墾的產出收益大于投入資本。治理工程的費用，以治理受益單位自籌資金為主，并實行復墾治理資金補貼的激勵機制，有效地激勵和調動包括村鎮、集體、 企業和個體農民在內的多方投資治理積極性。

2.3.2 規范補償資金使用的監管機制

要進一步完善地方政府領導帶動機制、政績考評機制和責任追究制度，將礦山生態環境保護與治理工作內容，納入國土資源管理目標責任書中。建立地方政府對轄區礦山環境建設負總責的責任制;要求礦山環境恢復治理項目，有明確的年度計劃和階段性工作目標;將礦山環境恢復治理項目各個階段的責任，落實到責任單位、投資主體和具體的承辦人，明確階段性工作或工程進度的時限要求。同時，強化地方政府對項目的檢查和監督，在組織實施項目監督檢查時，可以直接組織進行，也可以委托具備資質的中介機構進行;各級財政部門應當建立健全各項規章制度，對生態補償費使用進行嚴格管理；此外，補償資金的使用和管理，還要接受人大、審計、稅務和輿論的監督，切實杜絕被挪用和擠占，加強監督檢查和驗收。

2.3.3 完善補償資金使用效益的評價機制

礦山環境恢復補償資金作為政府公共財政支出的一部分，其根本目標在于改善生態環境，提供生態公共品的服務質量，實現社會福利的最大化。科學評價補償資金使用效益，就必須建立礦山環境恢復治理項目的后評價制度，綜合運用經濟指標 (如萬元 GDP能耗、萬元 GDP水耗和萬元 GDP排污強度)、生態指標 (如土地復墾率 )和社會調查指標 (如群眾滿意度)等，并結合礦山實際情況，選擇綜合效益的計算方法和確定各指標的權重，科學構建符合我國國情的礦山環境恢復治理項目的綜合效益評價指標體系和補償資金使用效益的評價機制，提高生態補償資金使用的效率和效益。

3 加強礦山環境保護立法，確立及調整相關制度

3.1 加強礦產資源開發過程中的環境保護立法

立法是加強環境管理的基礎和依據。沒有環境立法，就沒有環保法體系，環境司法就無從談起。因此，完善礦山生態環境保護立法，是加強礦山環境保護的前提條件。

根據1979 年制定 《環境保護法(試行)》 立法文獻記載，當時立法的初步設想就是 “將環境保護法作為環境保護的基本法”。可見，在 《環境保護法(試行)》 立法之初，我國就擬將該法定位于國家基本法。從《環境保護法》立法思想的沿革與發展看，通過修改將其上升為高位階的國家基本法的時機己經成熟。但遺憾的是，1989年《環境保護法》修改草案在征求意見和討論中，依然逐步偏離了這一指導思想，使其既沒有在最終通過時成為國家基本法，影響其權威性;又沒有在內容上對環境與資源保護作出全方位的調整。因此，根據我國環境法體系的現狀，重新對《環境保護法》的功能予以定位，將其作為國家基本法予以頒布施行， 以實現1979年 《環境保護法(試行)》 的原初立法設想，從而從法律效力上解決單項環境與資源保護法律與《環境保護法》不相協調的問題，從宏觀上指導現實中環境保護與經濟開發活動的矛盾和沖突。因此，無論從立法實質和立法程序上，都應全面提升《環境保護法》為國家基本法。

3.2 確立及調整相關制度

3.2.1 明確礦業權屬制度

良好的產權制度是礦業健康發展的源泉，也是礦業環境保護的基礎。目前，我國礦產資源所有權和使用權制度不完善，尚未建立起礦產資源產權制度機制。國內外經驗表明，良好的產權制度明確了礦業權主體，明晰了權利與責任的歸屬，不僅有利于資源的有效利用，更重要的是界定各主體在經濟活動中的損益，確立了資源補償和環境治理的機制，減少了礦業在經濟發展過程中的負外部性，使原來由社會或公眾承擔的環境污染和破壞的成本內部化，促進礦山企業提高治理污染和恢復環境的意識和能力，將環境治理費由納入企業的成本會計核算，改變從前由企業享受收益而由社會承擔損失的不良后果。所以，良好的產權不僅有利于資源的綜合利用，還能有效遏制環境污染與環境破壞。

3.2.2 完善礦山環境恢復保證金制度

礦山環境恢復保證金制度，是一項專門針對礦山環境恢復治理而設計的制度。許多礦業大國，都在其礦業法中對此項制度進行了規定。我國部分地區，如云南、廣東、寧夏、黑龍江、山東等地，也在試驗性地實施這一制度，取得了一定成果。目前，我國礦山生態環境恢復保證金制度已經確立，但還需要從以下三個方面予以完善。

首先，明確保證金的收取依據。依據全國人大常委會于1995年通過的《擔保法》規定，債務人將一定數額的金錢交付債權人作保證金，當債務人不履行債務時，債權人有權以保證金抵償；當債務人履行債務時，債權人應將保證金如數退還。所以，一旦礦山企業沒有履行其應盡的義務，沒有恢復治理或者恢復治理不達標，就可以啟動礦山企業繳納的保證金，來開展礦山環境的恢復治理工作。如果礦山企業較好地完成了礦山環境恢復治理工作，那么繳納的保證金，將在規定的時限內連本帶息全部返還給礦山企業。土地復墾是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動，主要適用于因從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產建設活動，造成土地破壞的企業和個人。根據《土地復墾規定》，由于礦產資源開采、燒制磚瓦、燃煤發電等生產建設過程中造成的土地破壞，依據“誰破壞，誰復墾”的原則，需要相關的企業和個人出資進行土地復墾。

其次，確定保證金的收繳標準。目前，國內外收繳標準的確定，大致有2 種: ①根據礦區面積來確定，操作比較簡便，但對于不同的礦種對礦山環境造成的破壞程度不同這一點考慮不夠充分。② 根據礦種來確定，體現了不同礦種開采造成的環境破壞程度不同。但是，在礦種復雜而保證金制度又剛剛建立的情況下，具體操作難度很大。鑒于以上情況和我國礦山現狀，我國的保證金收繳標準，可按以下方式確定:保證金收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標準× 影響系數。其中，影響系數根據礦種、礦產資源開采方式和礦山的地質、地貌、水文、植被等情況來確定。

最后，選擇保證金的收取方式。保證金的收取，一般有一次性收取和分期收取2種。從我國目前的情況來看，建議對采礦許可證有效期短的小型礦山，采用一次性收取保證金的方式，因為這類礦山需繳納的保證金數額不大，采礦權人負擔起來難度不大，也可以促使采礦權人積極開展礦山環境恢復治理工作，同時減少礦山開采過程中棄礦現象的發生。對于采礦許可證有效期長的大型礦山來講，需要繳納的保證金數額巨大，一次性繳納比較困難，可采用分期繳納的方式。

3.2.3 健全礦山環境許可證制度

目前，我國在礦產資源勘探開發的審批過程中，有關主管部門向勘探開采礦產資源的主體頒發的探礦許可證、采礦許可證，從環境法上對環境保護許可證的分類上來講，這種許可證屬于防止環境破壞的許可證，是以保護自然資源為主要目的的許可證。而就污染物排放這一方面，仍采取的是排污收費的制度，即并沒有對礦山企業勘探、開采過程中產生、 排放的污染物，進行事先要求其申報排污量，根據環境容量確定該單位的排污量并發給許可證的監管內容。當然，這也是由排污許可證制度目前尚未在全國各地區、行業推廣普及實施的現狀造成的。

[1] 蔡守秋. 環境資源法教程[M]. 北京:高等教育出版社,2002:23-35.

[2] 壽嘉華.國土資源管理理論與實踐[M].北京:經濟管理出版社,1999:98-100.

[3] 孔祥舵. 試論我國環境影響評價法律制度的不足與完善[A]. 中國法學會環境資源法學研究會論文集[C].2005:132-136.