我國(guó)地質(zhì)工作體制機(jī)制研究

王 文，張潤(rùn)麗，姚 震

(中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037)

1 我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期地質(zhì)工作體制機(jī)制及其變化趨勢(shì)

建國(guó)之初，為了迅速滿(mǎn)足大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，我國(guó)建立了高度集中的地質(zhì)工作管理體制。其主要特征為：第一，地勘業(yè)作為一個(gè)獨(dú)立的行業(yè)，與礦業(yè)和整個(gè)工業(yè)分離，地質(zhì)工作是整個(gè)工業(yè)計(jì)劃體制中的一個(gè)重要的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。第二，地質(zhì)工作機(jī)構(gòu)由中央政府直屬的綜合地質(zhì)工作機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)(工業(yè)部門(mén))地質(zhì)工作機(jī)構(gòu)，以及向下延伸的地區(qū)地質(zhì)工作機(jī)構(gòu)和基層地質(zhì)大隊(duì)構(gòu)成。地勘行業(yè)內(nèi)部自成體系，形成高度“小而全”的小社會(huì)。地質(zhì)工作實(shí)行了一整套事業(yè)性質(zhì)的管理體制。第三，地質(zhì)工作任務(wù)由國(guó)家下達(dá)；地質(zhì)工作生產(chǎn)要素全部由計(jì)劃配置；地質(zhì)工作具體運(yùn)作主要是通過(guò)地質(zhì)項(xiàng)目管理；地質(zhì)工作的完成情況，主要是通過(guò)政府規(guī)定的成果驗(yàn)收和績(jī)效考核予以確認(rèn)；完成的地質(zhì)成果上交國(guó)家，由國(guó)家無(wú)償?shù)叵蚴褂谜咛峁?。這種管理體制的建立，在當(dāng)時(shí)歷史條件下，為我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換時(shí)期，我國(guó)地質(zhì)工作體制機(jī)制發(fā)生了深刻變化。明確提出地質(zhì)工作要實(shí)行“三化”。在實(shí)踐中，具體探索了地質(zhì)成果的兩次交換：即政府出資地勘費(fèi)，換取地質(zhì)成果，再通過(guò)地質(zhì)成果有償使用，收回地勘費(fèi)；探索了地勘單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制，以及一業(yè)為主，多種經(jīng)營(yíng)，力圖通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)地勘單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的實(shí)力；探索了地勘單位由事業(yè)向企業(yè)轉(zhuǎn)化的路徑，并成功實(shí)現(xiàn)了原地礦部石油局整體轉(zhuǎn)化為企業(yè)。

通過(guò)多年深化改革探索，初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地質(zhì)工作體制框架；實(shí)行了地勘單位屬地化管理和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，中央和地方兩級(jí)管理的體制框架初步建立，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分制運(yùn)行態(tài)勢(shì)基本形成；公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)取得積極進(jìn)展；地勘單位企業(yè)化改革取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)；礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)初步建立，勘查投入多元化格局初步形成，地質(zhì)勘查投入顯著增加。

當(dāng)前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的地質(zhì)工作體制機(jī)制已經(jīng)打破，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地質(zhì)工作新體制尚未健全完善，主要表現(xiàn)在：①中央、地方財(cái)政資金和商業(yè)性勘查投入，缺乏統(tǒng)籌部署和協(xié)調(diào)，有序銜接不夠，投入分散，難以形成合力，不利于出大成果。②圈而不探、炒作礦權(quán)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。③政府在地質(zhì)工作中的職責(zé)有待進(jìn)一步明確，政府缺位、越位并存。④公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍規(guī)模偏小，人才結(jié)構(gòu)性短缺，油氣調(diào)查等專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍缺失，野外一線地質(zhì)調(diào)查人員和領(lǐng)軍人才嚴(yán)重缺乏，調(diào)查研究能力特別是野外調(diào)查能力薄弱。公益性地質(zhì)工作缺乏穩(wěn)定投入機(jī)制。⑤國(guó)有地勘單位改革艱難，企業(yè)化改革推進(jìn)緩慢，市場(chǎng)主體建設(shè)還遠(yuǎn)未到位。⑥我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)缺失，缺乏通過(guò)股市對(duì)風(fēng)險(xiǎn)勘查融資的渠道。由此可見(jiàn)，地質(zhì)工作存在的問(wèn)題，是新舊體制交替過(guò)程中表現(xiàn)出的系統(tǒng)問(wèn)題。建立和完善適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的地質(zhì)工作新體制和新機(jī)制，是解決問(wèn)題的治本之策。

2 我國(guó)地質(zhì)工作體制機(jī)制改革的方向和內(nèi)在動(dòng)因分析

2.1 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐具有重要的借鑒意義

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的地質(zhì)工作體制的一些共性特征：一是地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)勘查分體運(yùn)行，政府、企業(yè)、市場(chǎng)作為一個(gè)有機(jī)的整體，協(xié)調(diào)運(yùn)行。二是不論其處于什么樣的發(fā)展階段，都有一支專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍從事公益性地質(zhì)工作，國(guó)際上通常叫做地質(zhì)調(diào)查局(所)。其所從事的公益性地質(zhì)工作，一般是指非盈利的地質(zhì)調(diào)查研究工作，目的是為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品，追求的是社會(huì)效益，因此，這類(lèi)地質(zhì)工作需要政府出資來(lái)完成。對(duì)于地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，政績(jī)要求不在于本身出多大成果，找到多少礦，而在于以地質(zhì)調(diào)查為主要手段，為礦產(chǎn)勘查和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有效服務(wù)。三是商業(yè)性礦產(chǎn)勘查是地質(zhì)工作的主體。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家把礦產(chǎn)勘查作為大礦業(yè)的一個(gè)有機(jī)組成部分而加以高度重視。四是各國(guó)因國(guó)情不同、所處的發(fā)展階段不同，對(duì)礦產(chǎn)勘查的態(tài)度和要求也不同。在國(guó)內(nèi)礦業(yè)不夠活躍的情況下，政府采取一系列措施，在本國(guó)公司活動(dòng)極少的地區(qū)，推出礦產(chǎn)勘查計(jì)劃，進(jìn)行初期階段的勘查工作，為企業(yè)礦產(chǎn)勘查提供新理論、新數(shù)據(jù)、新知識(shí)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)的發(fā)展。

2.2 地質(zhì)工作體制機(jī)制改革是由內(nèi)在規(guī)律決定的，有其客觀必然性

2.2.1 政府、市場(chǎng)、企業(yè)各盡其責(zé)，協(xié)調(diào)運(yùn)行

建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的地質(zhì)工作體制機(jī)制，首先需要明確政府、市場(chǎng)、企業(yè)的定位和職責(zé)，保證三者協(xié)調(diào)運(yùn)行。政府主要是發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。市場(chǎng)發(fā)揮配置勘查要素的基礎(chǔ)性作用。企業(yè)以盈利為目的，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本單元，通過(guò)盈利活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)礦產(chǎn)勘查要素市場(chǎng)還遠(yuǎn)沒(méi)有健全完善，尤其風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)缺失，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)勘查融資渠道單一，融資力度有限，一定程度上影響了勘查產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在市場(chǎng)體系不健全的情況下，政府一方面要通過(guò)法律、法規(guī)和政策等手段，規(guī)范和完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)和勘查技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)，加快建立風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)。另一方面，要通過(guò)宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)市場(chǎng)的失靈。

2.2.2 公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作分開(kāi)運(yùn)行，有機(jī)銜接

公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作形成的產(chǎn)品特點(diǎn)不同，決定了二者必須分開(kāi)運(yùn)行。公共地質(zhì)產(chǎn)品具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性、收費(fèi)困難，以及效益后續(xù)性、初始投資量大的特點(diǎn)，使得私人企業(yè)或市場(chǎng)不愿意提供、或提供難以收效，存在市場(chǎng)失靈，采用政府供給的方式具有高效率。準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以采取公共提供方式，也可以采取混合提供方式。非公共產(chǎn)品則可以通過(guò)市場(chǎng)有效率地配置。公益性地質(zhì)工作，一般應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政出資，由公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍承擔(dān)，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品(準(zhǔn)公共產(chǎn)品)和服務(wù)。商業(yè)性地質(zhì)工作，一般形成非公共產(chǎn)品，通過(guò)市場(chǎng)提供。由此可見(jiàn)，公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作需要分開(kāi)運(yùn)行。

2.2.3 必須建設(shè)一支中央、地方緊密聯(lián)系的公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍

公益性地質(zhì)工作是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是需要長(zhǎng)期、持續(xù)開(kāi)展的一項(xiàng)公益事業(yè)，需要國(guó)家財(cái)政給予持續(xù)的資金保障，需要一支定的公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍持續(xù)地開(kāi)展工作。當(dāng)前，我國(guó)正在推進(jìn)中央和地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)，二者必須緊密聯(lián)系，協(xié)調(diào)發(fā)展，才能最大效率地發(fā)揮公益性地質(zhì)工作的作用。

2.2.4 地勘單位通過(guò)深化改革，實(shí)現(xiàn)政事企分開(kāi)

我國(guó)地勘隊(duì)伍是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成和發(fā)展起來(lái)的，地勘單位同時(shí)擔(dān)負(fù)著政府、事業(yè)單位和企業(yè)等應(yīng)承擔(dān)的三個(gè)方面的職責(zé)。地勘單位改革的方向，是實(shí)現(xiàn)政、事、企職責(zé)的分開(kāi)。即：地勘單位的社會(huì)管理職責(zé)由政府負(fù)責(zé)；事業(yè)單位職責(zé)由規(guī)范的公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍承擔(dān)；通過(guò)原地勘單位的改革，培育一批適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的，規(guī)范的勘查企業(yè)，形成礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)主體。

2.2.5 地質(zhì)勘查基金是風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)不完善情況下的重要補(bǔ)充

地質(zhì)找礦是尋找和查明礦產(chǎn)資源，獲取礦產(chǎn)儲(chǔ)量信息的過(guò)程，具有認(rèn)識(shí)的漸進(jìn)性、長(zhǎng)周期、高風(fēng)險(xiǎn)、高投入的規(guī)律。我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，是通過(guò)財(cái)政資金投入—核銷(xiāo)—再投入，保障找礦活動(dòng)的持續(xù)開(kāi)展。目前，盡管初步形成了多元投入地質(zhì)找礦的狀況，但由于我國(guó)目前缺乏風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)，獨(dú)立的勘查企業(yè)從事高風(fēng)險(xiǎn)階段的勘查活動(dòng)，仍然難以實(shí)現(xiàn)找礦再生產(chǎn)活動(dòng)的資金循環(huán)。地質(zhì)勘查基金就是為了彌補(bǔ)高風(fēng)險(xiǎn)階段的勘查活動(dòng)資金不足而設(shè)立的，其目的是降低找礦風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)社會(huì)資金開(kāi)展礦產(chǎn)勘查活動(dòng)，保障地質(zhì)找礦產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

3 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地質(zhì)工作體質(zhì)機(jī)制改革的目標(biāo)、總體思路和實(shí)現(xiàn)途徑

3.1 改革目標(biāo)與總體思路

地質(zhì)工作改革的終極目標(biāo)，是健全完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的地質(zhì)工作新體制和新機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置勘查要素中的基礎(chǔ)性作用，合理運(yùn)用政府宏觀調(diào)控，保障地質(zhì)工作持續(xù)、健康、高效運(yùn)行，為我國(guó)資源、環(huán)境科學(xué)保障提供地質(zhì)技術(shù)支撐。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地質(zhì)工作規(guī)律，系統(tǒng)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)推進(jìn)地質(zhì)工作體制機(jī)制建設(shè)。地質(zhì)工作新體制框架主要內(nèi)容包括：①構(gòu)建中央和地方兩級(jí)管理、分工明確的地質(zhì)工作新體系；②建實(shí)建強(qiáng)中央和地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍；③深化地勘單位改革，培育合格的勘查市場(chǎng)主體；④建立和完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)、風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)和勘查技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)；⑤強(qiáng)化地質(zhì)勘查行業(yè)管理，為地質(zhì)工作發(fā)展創(chuàng)造良好的政策、法律和社會(huì)環(huán)境。這是一個(gè)十分艱巨的工程，不可能在較短時(shí)間內(nèi)就建設(shè)到位。過(guò)渡時(shí)期(2020年前)，要加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，建立地質(zhì)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌部署和組織實(shí)施中央、地方財(cái)政出資開(kāi)展的地質(zhì)工作，引導(dǎo)社會(huì)資金按照規(guī)劃和整裝勘查方案的要求開(kāi)展地質(zhì)找礦工作，形成全國(guó)地質(zhì)工作“一盤(pán)棋”，提高地質(zhì)工作效率，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦重大突破。

3.2 實(shí)現(xiàn)途徑

3.2.1 調(diào)整管理關(guān)系、明確政府職責(zé)

按照行業(yè)特點(diǎn)和職能統(tǒng)一的大部門(mén)體制要求，調(diào)整各類(lèi)地質(zhì)工作管理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)各類(lèi)地質(zhì)工作的統(tǒng)一管理。將中央財(cái)政出資開(kāi)展的地質(zhì)工作統(tǒng)一由國(guó)土資源部管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家地質(zhì)工作的統(tǒng)一規(guī)劃部署和組織實(shí)施。明確中央和地方政府在地質(zhì)工作中的職責(zé)劃分。中央和地方要建立緊密聯(lián)系機(jī)制，形成全國(guó)地質(zhì)工作“一盤(pán)棋”。調(diào)整后的國(guó)土資源行政主管部門(mén)，要按照宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能要求，做好自身定位，轉(zhuǎn)向宏觀管理。重點(diǎn)做好研究制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)與監(jiān)管，強(qiáng)化地勘行業(yè)管理。

3.2.2 建實(shí)建強(qiáng)公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍

以地調(diào)局現(xiàn)有局屬單位為基礎(chǔ)，通過(guò)改組、改造，充實(shí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，建成一支由中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局統(tǒng)一管理的中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍。行業(yè)隊(duì)伍能進(jìn)入公司的進(jìn)入公司，不能進(jìn)入公司的，或者屬地化，或者整合進(jìn)入地調(diào)局。中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍，要擴(kuò)大規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高能力。建設(shè)精干的油氣資源調(diào)查研究隊(duì)伍，作為國(guó)家公益性、基礎(chǔ)性油氣資源戰(zhàn)略調(diào)查的主體力量；充實(shí)海洋地質(zhì)調(diào)查研究隊(duì)伍，加強(qiáng)海洋地質(zhì)調(diào)查與綜合研究工作；充實(shí)水文環(huán)境和地質(zhì)災(zāi)害專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，加強(qiáng)水文環(huán)境地質(zhì)調(diào)查和地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警及防治工作；充實(shí)物探地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍，加強(qiáng)區(qū)域地球物理勘查，引導(dǎo)物探技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用；整合建立礦產(chǎn)資源綜合利用研究機(jī)構(gòu)，納入公益性地質(zhì)調(diào)查和國(guó)家科技創(chuàng)新體系。

省級(jí)公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍，必須是經(jīng)省級(jí)編辦批準(zhǔn)的具有獨(dú)立法人資格的公益性事業(yè)實(shí)體。要以現(xiàn)有省級(jí)地調(diào)院和環(huán)境監(jiān)測(cè)總站(院)為基礎(chǔ)，通過(guò)充實(shí)、完善，建成一支高素質(zhì)的省級(jí)公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍，承擔(dān)國(guó)家及地方基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查工作。

3.2.3 培育壯大勘查市場(chǎng)主體

通過(guò)深化地勘單位改革，使地勘單位實(shí)現(xiàn)政、事、企職責(zé)分制運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)分體運(yùn)行。通過(guò)剝離、重組，促進(jìn)地勘單位和礦業(yè)企業(yè)聯(lián)合組建勘查公司，礦業(yè)企業(yè)前向延伸，組建勘查公司等

措施，培育具有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代地勘企業(yè)。要為地勘單位改革提供必要的保障政策，如實(shí)行“老人老辦法，新人新辦法”等，保障改革的順利實(shí)施。

3.2.4 建立完善市場(chǎng)平臺(tái)

規(guī)范礦業(yè)權(quán)無(wú)形市場(chǎng)，建設(shè)礦業(yè)權(quán)交易有形市場(chǎng)，形成全國(guó)統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放、有序的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)；借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，探索現(xiàn)階段適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的勘查風(fēng)險(xiǎn)投融資公司設(shè)立的條件、相關(guān)法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系和運(yùn)作機(jī)制，制定相關(guān)制度，加快建立風(fēng)險(xiǎn)勘查資本市場(chǎng)；完善勘查技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)，培育地質(zhì)技術(shù)、信息、勞務(wù)等服務(wù)組織，完善儲(chǔ)量、礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估師管理制度，建立注冊(cè)地質(zhì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入資格制度。

3.2.5 建立統(tǒng)籌部署機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦重大突破

按照“公益先行，基金銜接，商業(yè)跟進(jìn)，整裝勘查，快速突破”的總體思路，統(tǒng)籌全國(guó)地質(zhì)工作。國(guó)家財(cái)政出資主要開(kāi)展基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作和礦產(chǎn)勘查前期工作，降低找礦風(fēng)險(xiǎn)；引導(dǎo)社會(huì)資金和大型企業(yè)投入，實(shí)現(xiàn)整裝勘查、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合；優(yōu)化配置資本、技術(shù)等勘查要素，發(fā)揮地勘單位技術(shù)優(yōu)勢(shì)和礦山企業(yè)資金和管理優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦重大突破。