礦山地質環境保護與治理研究

張 興,王凌云

(1.中國地質大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083；2.國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

1 研究背景

1.1 礦山地質環境保護與治理面臨的形勢

礦產資源是國民經濟、社會發展和人民生活的重要物質基礎，也是衡量一個國家實力的標準之一。改革開放以來，我國經濟社會得以快速發展，工業增長加上人口增長，對礦產資源的需求與日劇增。旺盛的礦產品市場帶動了我國礦業飛速發展，尤其是在科學發展觀的指導下，經濟社會的發展對礦產資源的需求保障能力要求更高，對能源和礦物原材料的需求將會更加強勁。但是，長期以來由于我國的礦山建設一直走的是農業-礦業-荒蕪的模式，忽視礦產資源開發的環境保護工作，一直存在礦產資源的開發利用與資源浪費、生態環境破壞共存的局面。已廢棄和閉坑的礦山遺留下來的環境問題幾乎遍及全國，造成了極大危害，礦山地質環境欠下了沉重的歷史債務。盡管2009年5月1日起《礦山地質環境保護規定》開始施行，但對礦山地質環境保護的約束力還顯得力度不夠，新建礦山和生產礦山的環境問題仍十分嚴重，這與建立環境友好型社會要求是極不協調的。當然，近年來我國通過礦山整頓、整合，礦山數量明顯減少，礦山地質環境保護與治理取得一定成效，但礦山開采造成的生態破壞和環境污染具有點多、面廣、量大的特點，總體上來說整頓、整合工作進展不平衡，防治措施遲緩，礦山地質環境保護與治理還沒有根本改變。

1.2 礦山地質環境保護與治理分區分類分級管理的必要性

由于我國東、中、西部地域差異比較顯著，各地自然生態環境條件、地區之間經濟社會發展水平和面臨的生態環境問題各不相同。不同礦種的礦山或同類礦種礦山，在不同環境地區對生態及生態環境影響類型(污染、生態破壞、地質災害等)強度和規模存在差別，礦山開發過程中形成的廢水、廢氣、廢渣、尾礦以及粉塵污染大氣環境、破壞含水層、地形地貌景觀、耕地、森林草原，誘發地質災害，形成地表塌陷與裂縫、滑坡與泥石流，造成人員傷亡事故等重大問題，直接影響到經濟發展，社會和諧和民生質量，在很大程度上造成我國礦山地質環境保護與治理難有起色，需要客觀分析，認真應對。

在我國經濟社會發展新的歷史階段，面對礦山地質環境的新形勢、新問題和新要求，礦山地質環境保護與治理工作任務更加繁重。當前急需在開展礦山地質環境分類分區保護與治理研究的基礎上，根據不同地區、不同類型的礦山地質環境，制訂相應的技術規范和評價標準，對礦山地質環境保護與治理工作進行系統總結，研究問題，完善政策，制訂技術規范，促使礦山地質環境保護與治理全面推進。礦山生態環境分區分類分級保護與治理，有利于礦山開發的廢棄物申報登記、環境統計、污染物排放申報登記等統計工作，有利于明確管理部門的職責劃分，分區施策、分類施治、分級施控。這對在市場經濟條件下，以科學發展觀為指導，科學合理資源配置，促進經濟與社會、資源與環境的協調發展、保障社會和諧穩定是十分必要和及時的，意義是深遠的。

2 我國礦山地質環境保護與治理歷程簡要回顧

從20世紀70年代開始，我國礦山地質環境保護與治理大體上經歷了三個發展階段。

2.1 礦山地質環境治理制度的初創時期(1972～1984年)

1972年，國際人類環境會議通過的《人類環境宣言》指出，人類活動營力對地殼表層的改造與影響已接近自然營力，一些盲目的行為已形成新的地質災害，標志著人類開始正視發展中的環境問題。隨著我國環境問題的日益突出和重大環境問題的爆發，開始糾正資源開發過程中對環境造成的危害行為，并對重大礦山地質環境問題著手進行治理。1978年，我國《憲法》明確“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”，標志著我國環境保護工作開始步入依法、有序的發展階段。與此同時，相應的環境保護管理機構開始建立并初具規模，保證了各項環境保護和治理制度的有效實施。盡管如此，礦山地質環境法制建設仍未引起全社會足夠重視，礦山地質環境保護與治理依然處在一種無序狀態，一些礦山治理和復墾率極低，成效不明顯，金屬類礦山土地復墾率甚至還達不到12%。

2.2 礦山地質環境治理低谷期(1985～1989年)

我國礦山地質環境治理始于1983年，當時把云南昆陽磷礦作為試點。1989年我國環保部門會同財政部門，在廣西、山西和新疆等地區試行生態環境補償費，環境治理取得一定成效。但因受“大礦大開，小礦放開，有水快流，國家、集體、個人一齊上”思想影響，放松了對鄉鎮集體礦山企業和個體采礦活動的監控，形成一哄而上的混亂局面。一些地方亂采濫挖，根本不采取礦山地質環境保護措施，加上開采技術手段落后，開發利用效益低下，致使我國礦山地質環境的破壞程度達到歷史最高峰。據統計，20世紀80年代，我國礦山廢氣處理率僅12.24%，有色金屬礦山工業廢水復用率58%，礦山土地復墾停滯不前。

2.3 礦山地質環境保護與治理有序開展(1990年至今)

20世紀90年代至今，我國礦山地質環境保護與治理逐步進入法制軌道，呈有序發展態勢。原地質礦產部及1998年組建的國土資源部都設立了地質環境司，專門承擔礦山地質環境保護與治理的政府職能。各地方也相繼成立了地質環境處及地質環境監測中心，逐步完成礦山地質環境保護與治理的組織機構建設。國家和有關政府部門還制定和出臺了《環境保護法》、《礦產資源法》等一系列環境保護的法律、法規，對礦山地質環境保護與治理起到了直接或間接的規范作用。2002～2005年，國土資源部組織完成全國礦山環境調查與評估工作，并相繼發布有關礦山環境保護與治理規劃文件，2009年頒布《礦山地質環境保護規定》，這些文件和規定出臺是加強礦山地質環境保護與治理法規建設重大舉措，對礦山地質環境保護與治理起到重要的保障作用，推進了礦山地質環境管理工作有序深化。除此之外，國土資源部還會同國務院有關部委制定了一系列礦山地質環境保護與治理的制度、政策和措施，開展專項執法檢查工作，加強對礦山“三廢”治理的監管和查處力度，有力地糾正了礦山開采破壞資源、破壞環境的不正之風。同時，為了更好地落實礦山地質環境的保護和治理項目，財政部會同國土資源部和環境保護部聯合下發了《關于建立和完善生態補償機制的部分意見的通知》等文件，全面實施礦山地質環境治理恢復保證金制度，建立完善礦產資源開發的環境補償。

3 礦山地質環境分區分類分級保護與治理的原則

礦山地質環境保護是圍繞礦產資源開發安全保障全過程的一項基礎性的管理制度，是一項基礎性和制度性的工作。為了有效推行礦山地質環境分區分類分級保護與治理，要把握以下幾個原則。

3.1 分區域

根據我國目前各地區經濟社會發展水平，第一層次大體分為較發達地區、中等發達地區和欠發達地區(大體相當我國目前東、中、西部的劃分)；在第一層次之下，第二層次大體分南方、北方(主要強調氣候對礦山地質環境影響的主導因素)；在第二層次之下，第三層次劃分為不同功能區(主要強調不同地形單元、不同流域環境特征)。礦山地質環境保護與治理分區域，結合地質環境問題組合類別、發育強度、分布規律、地質環境條件及人類社會經濟特征，依據“區內相似、區間相異”的原則進行分區，力求保持區內環境問題的相似性，并準確反映區際間的差異性，解決同一礦種由于環境條件不同造成不同的礦山地質環境問題。研究自然規律，著重研究解決不同的環境下，采用不同的礦山地質環境保護與治理技術；研究經濟規律，著重研究由于不同區域經濟社會發展程度不同，礦山地質環境保護與治理的活勞動與物化勞動的投入不同，成本不同，利益有關方礦山地質環境保護與治理的責、權、利不同，因而制定礦山地質環境保護與治理的區域差別化政策措施。

3.2 分類型

不同礦種采用不同的開發技術，造成不同的礦山地質環境問題，分類型的實施必要的治理政策，并相應地應采用不同的保護與治理技術方法。根據礦業開發觸及地質環境程度，對不同的礦種進行分類，設想第一層次分為能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產及水氣礦產四大類礦；第一層次之下，再以礦產特征為主細劃第二個層次；在第二層次之下，再以礦山地質環境保護與治理特征為主細劃第三個層次等。礦種分類主要解決不同礦種所采用的保護與治理的技術規范和評價標準，提出編制礦產資源開發保護與治理方案的框架和技術要求，建立開發與補償雙向機制，從研究礦山開發的物理過程、化學過程及生物過程的規律性，提出可行的保護與治理辦法。

3.3 分級別

對礦山地質環境保護與治理須遵循經濟規律，強行控制和科學管理同時并舉。管理要走向科學，就需要有相應的規章和標準。長期以來，全國礦山地質環境標準規定基本上是統一的，沒有好壞之分、優劣之異，恢復治理率較低。這種不考慮礦山地質環境實際的“一刀切”政策，往往與自然地質條件、技術管理水平不相符。因礦山開發對地質環境的潛在影響受礦山規模、周圍環境地質條件的復雜程度等因素制約，因此，需區分歷史上形成的礦山地質環境問題、當今正在發生的問題和在以后開展礦產資源中將要發生的問題，確定治理方向，對癥下藥，提出區別對待的技術、方法和政策措施，可達事半功倍的效果。

4 礦山地質環境保護與治理幾點建議

4.1 科學劃分礦山地質環境保護與治理等級

礦山地質環境保護與治理應遵循自然規律和經濟規律，根據國家實行礦產資源整合、節能減排和循環經濟形勢的需要，因地制宜，分區施策，分類管理。

首先，摸底搞清礦山地質環境基本情況，然后根據礦山所處地質環境、地貌特征、不同礦種、礦山規模、不同期限、不同開采方式、集中程度、礦山生態環境破壞程度等進行分類，按照“分類指導，分級治理，分區推進”的原則，對礦山地質環境問題進行科學分類，因地制宜，區別對待，建立礦山生態環境保護與治理模式，對不同的礦種、不同的地區、不同時間階段、不同的規模礦山，應有不同的要求和恢復治理方式。

其次，堅持全面保護與突出重點相結合的原則，科學劃分礦山地質環境保護與治理的等級。同時，對礦山地質環境進行系統評價定級管理，依據礦山地質環境破壞程度或影響范圍劃定Ⅰ級(特別嚴重)、Ⅱ級(嚴重)、Ⅲ級(較重)和Ⅳ級(一般)4個等級，對全國31省除臺灣省外(區、市)的礦山地質環境分別紅色、橙色、黃色、藍色“一張圖”表示出來，采用敏感因子指數模型方法，結合生態分區分類，積極開展綜合評價機制，根據評價結果對礦山地質環境進行評價分區，明確礦山地質環境保護與恢復治理的總體格局，提出資源開發與分區管理策略。建議盡快制訂《礦山地質環境保護與治理定級指南》，指導生態保護工作分區、分類有序開展，有效促進礦山地質環境調查、評估評價、保護與復墾治理等工作。

4.2 建立礦山地質環境保護與治理的規范規程和技術標準

由于我國礦山開發歷史悠久，過去長期忽視礦山地質環境保護與治理工作，造成積累遺留下來需要治理的礦山數量多，情況復雜，恢復治理難度不一。礦山地質環境問題不因整頓整合礦業權后有所減緩，而是日趨嚴重，出現許多新的礦山地質環境問題。加上不同的區域經濟社會發展水平不同，對礦山地質環境保護與治理的要求不同，因此，當前急需在開展礦山地質環境分類分區保護與治理研究的基礎上，針對不同地區、不同礦種實行差別化管理，制訂不同政策管理辦法、技術規范和評價標準操作，細化礦山地質環境保護與治理的技術規則和尺度，以利于更好地推進礦山地質環境保護與治理工作，更好地保障發展、保護資源和保護環境。

4.3 合理設置礦業權，嚴格礦產資源開采管理

目前，一方面大力整合小采礦權，同時又存在大量小探礦權圈占礦地，將會產生許多新的小采礦權，直接影響整裝勘查和合理開發利用。當前要合理設置礦業權，嚴格礦產資源開采準入，適當提高準入門檻，把環保門檻放在優先位置。加強對礦產資源開采全過程的管理，執行礦產資源分類分區開采，實現礦產資源合理、有序、有效開發。對環保資金、治理計劃、廢棄物綜合利用不落實和達不到統一標準的堅決拒之門外。根據經濟社會發展對資源的多功能需求，充分發揮礦產資源的供給和需求雙向調節手段作用，優化資源開發和保護利用，統籌生態、生產、建設使用資源需求，分區明確資源利用方向和重點，合理配置重要礦產資源開采總量，科學劃定礦產資源勘查和開發利用規劃區，增強礦產資源規劃的空間指導和約束功能。

4.4 理順管理體制，注重環保指標

建議依照國民經濟行業對礦山地質環境進行分類，根據其屬性進行分級管理。把整個礦業分為金屬礦和非金屬礦兩大類，按照開采和洗選過程中產生的廢棄物進行逐一分類。在國務院相關部委的統一領導下，各地方按照分級管理、分級響應的原則，建立礦山地質環境保護與治理的工作機制，強化地方政府“屬地管理、就地消化”的能力。重點加強市(縣)級政府的礦山地質環境保護與治理體制建設。同時，不論礦產資源開發投資主體、投資來源，都應統一環境保護和治理尺度的要求，在礦業GDP中扣除綠色GDP部分。

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