懷柔區土地資源可持續利用對策研究

王貴平

(中國地質大學 (北京)地球科學與資源學院,北京100083)

土地是由地球陸地一定高度和深度范圍內的土壤、巖石、礦藏、水文、大氣和植被等要素構成的自然綜合體。土地既是人類生活和生產活動的主要空間場所,又是人類最基本的生產和生活資料[1],具有自然屬性和社會經濟屬性的兩重性。馬克思曾指出：土地即 “一切生產和一切存在的源泉”,是人類 “不能出讓的生存條件和再生產條件”。威廉?配第也說過：“勞動是財富之父,土地是財富之母”。土地在人類生存和發展過程中擔當著任何資源和物質都不可替代的價值作用。我國土地資源雖然總量豐富,但由于人口眾多,各類土地資源的人均占有量相對不足,人地矛盾復雜而尖銳。近年來,隨著我國現代化建設的發展和城市化進程加快,對土地資源的需求不斷增加;加之由于土地資源開發利用不盡合理、氣候變化和土地 “三化”等自然災害方面原因,致使土地資源面臨的壓力越來越大,土地資源的合理利用已經成為影響我國經濟社會持續發展及子孫后代生存的核心問題。

1 土地可持續利用的內涵及途徑

1.1 土地資源可持續利用思想的提出

土地可持續利用的思想源于可持續發展理論。1989年美國愛荷華州立大學的 Leopold持續農業研究中心首先提出土地資源開發利用的 “持續性”,即運用合適的作物和畜牧體系、農業投入支持來保證社會經濟效用性,同時保持土地生產力和土地質量。1990年在新德里召開的首次國際土地持續利用系統研討會上正式提出了土地可持續利用的思想。20世紀90年代以來,土地資源的可持續利用相繼在各國逐步展開。由于不同發展水平國家面臨的土地問題不同,發達國家側重生活質量的提高,因而強調土地資源利用的環保效益[2];而發展中國家則強調在提高經濟效益的前提下,保持生態平衡,這正符合持續發展的公平性準則。但總的來說都離不開土地的生產力、社會經濟效益和生態效益這三個方面,而且進行的研究也主要圍繞著它們展開。

1.2 土地資源可持續利用的內涵

對土地資源利用的 “可持續性”的理解,國內外一些學者分別從經濟學角度、人地關系角度、土地資源供求關系、土地資源利用目的等方面進行了研究和分析。綜合來看,土地資源可持續利用應當包含三層含義：一是時間上的持續性。重點強調土地資源本身的高效持續利用,使土地資源能夠平等分配,兼顧當代人和后代人的需求,實現 “代內的平等”和 “代際的平等”兩個方面目標;二是空間上的平衡性。強調土地資源的配置考慮各地區差異和特點,統籌兼顧,同時,還強調土地資源要能夠與其他社會資源相配合,以保證和支撐經濟與社會的持續發展;三是利用上的低耗高效性,就是實現土地生產力持續增長和保持其穩定性,保護土地資源生產潛力和防止土地退化。不論從哪個角度來闡述土地資源的可持續利用,其核心都是保證土地資源持續滿足人類社會發展的需求。土地可持續利用就是土地資源代際分配合理,部門配置得當,經濟、社會和生態綜合效益最佳的利用方式,實現生態合理性、經濟有效性和社會可承受性相統一。

1.3 土地資源可持續利用系統模式

土地資源可持續利用是隨著時間的推移和技術的進步而不斷變化的過程,也是一個受自然、經濟、社會、環境等諸多因素影響的復雜的系統工程。根據耗散結構原理,人類可以通過先進的科學技術和經營管理對土地利用系統中各子系統或組成要素的運動狀態及物質、能量與信息的轉換進行干預,特別是對土地的數量、空間、用途、時間四要素的合理配置,以實現土地數量結構的合理性、土地空間布局的均衡性、土地用途的相對穩定性和土地利用的可持續性。其開發模式主要有集約型開發模式。就是通過先進科學技術和先進的經營管理,對有限的土地資源進行土地品質改良、土地利用結構優化、土地利用率提高等來滿足不斷增長的社會經濟功能活動需要的內涵性開發,提高土地產出效率;立體型開發模式。就是在傳統的土地平面利用的基礎上,注重土地利用在三維空間的拓展,實現土地的地面、地上和地下空間資源的 “梯度利用”[3];可持續協調平衡開發模式。就是在區域土地開發利用過程中,通過運用行政、政策、經濟、法律的和科學經營管理手段,對土地供求實行調控,引導土地利用主體加強對土地利用行為的自我約束,實現土地利用的科學有序管理,在實現土地利用效益最大化的同時,實現土地的人口、經濟、社會需求的持續、協調、平衡。

2 懷柔區土地資源利用現狀及存在問題

2.1 懷柔區土地資源利用現狀

懷柔區位于北京市的北部,北與河北省豐寧、灤平為鄰,東與密云縣相接,南與順義區接壤,西南靠昌平區,西與延慶縣和河北省赤城毗連。南北長約90km,東西寬最寬約37km,土地總面積212262.1hm2(318.39萬畝)。轄12個鎮2個鄉,共284個行政村。2008年末全區常住戶籍人口27.708萬人。

從土地資源利用結構和配置情況來看,懷柔區已利用土地分為農用地、建設用地兩大類,包括耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地、居民點及工礦用地、交通運輸用地、水利設施用地等,共173055.3hm2(259.45萬畝),土地利用率為81.49%;其中,全區耕地面積 11247.6hm2(16.87萬畝),占土地總面積的5.30%(灌溉水田和水澆地占耕地面積的71.7%;旱地占耕地面積的23.6%;菜地占耕地面積的4.7%)。耕地主要分布在平原鄉鎮。已劃定基本農田面積9200hm2(13.80萬畝),占耕地面積的81.8%。土地利用率和利用效益較高[4]。

全區未利用土地面積39206.8hm2(58.78萬畝),占土地總面積的18.46%。其中荒草地面積37547.9hm2(56.32萬畝),占未利用土地的95.8%;沙地 14.2hm2(213畝);裸巖石礫地1640.5hm2(2.45萬畝),占未利用土地面積的4.2%;田坎4.2hm2(63畝)。應在科學論證的基礎上,進行適度開發,增加土地利用率。

2.2 懷柔區土地資源利用的主要問題

2.2.1 山多地少,耕地資源數量非常有限

懷柔區地處燕山南麓,地勢北高南低,地形地貌復雜,全區山區面積占88.7%,平原僅占11.3%,人均耕地只有0.6畝,不到全國人均水平的一半。全區未利用土地中雖然荒草地占未利用土地的95.8%,但大部分集中在山區半山區,經過開發整理大部分只能適宜發展林果業,補充耕地和提高耕地利用程度的潛力十分有限。

2.2.2 非農業建設用地增長較快,耕地持續減少,人地矛盾日益突出

由于近年來經濟的快速發展和城市化進程加快,工業小區規模用地、城鎮建設用地、旅游服務設施用地,以及鐵路、高速公路和環城鄉公路等非農業建設占用土地逐年增多,占用了部分村莊和耕地[5]。按照 《懷柔區新城控制規劃 (2005～2020年)》,到2020年全區人口規模將達到49萬人左右,城鎮化水平將由目前的 41.2%提高到60%,人地矛盾將會進一步凸顯。

2.2.3 土地粗放利用問題仍然存在

土地利用結構與布局需要優化調整。一是在農用地利用方面：中低產田占總耕地面積的70%左右;二是非農業建設用地集約化程度較低,部分工業小區內部空閑地約占工業小區總用地面積的20%～40%。部分鎮鄉在城鎮建設中未嚴格按規劃用地,布局零亂,建筑容積率偏低。

2.2.4 部分地區水土流失及土地污染嚴重

在山區,還有一部分地區的荒山、廢棄礦區林草覆蓋率較低低,易發泥石流等地質災害,水土流失較為嚴重。在平原地區,有的鎮村企業環保工程仍不配套,工業廢水、廢渣排放不達標,水土污染仍在蔓延,生態環境惡化的危機須引起足夠的重視。

2.2.5 存在違法違規占用和破壞土地資源行為

在新農村建設過程中,有的農村干部對于新農村建設的目的原則和有關政策理解存在偏差,特別是在土地使用問題上,片面追求局部利益、眼前利益,出現了違法侵占農用土地進行盲目開發建設現象。此外,違法盜采砂石等行為屢禁不止,對土地資源破壞需引起高度重視。

3 懷柔區土地資源可持續利用的途徑和對策

3.1 認真組織實施土地利用總體規劃,切實保證土地資源持續、高效、合理利用

在經濟社會高速發展的今天,土地利用總體規劃作為土地資源管理的基本手段,日益顯示其重要性。 《懷柔區土地利用總體規劃 (2006～2020)》立足生態涵養發展區的功能定位,以保護耕地、保護生態、統籌協調、提升效益、持續利用為基本原則,統籌安排全區區域之間、城鄉之間、平原山區之間、近期遠期之間的各業用地需求,已成為加強土地宏觀調控、規范城鄉建設活動、實施土地資源可持續發展的重要工具。在規劃組織實施中,一是應認真編制并嚴格執行土地利用年度計劃。妥善處理好 “吃飯”、 “建設”、“環保”在用地上的矛盾焦點問題,兼顧保護耕地和控制建設占用耕地這兩個重點,合理安排建設用地,注重生態平衡,控制協調各類用地規模,促進各項用地向集約化轉變;二是做好規劃的修編工作,通過科學論證和可行性研究,提高規劃的彈性和可操作性,建立土地利用規劃動態調整機制,合理調整用地結構和布局,達到優地優用,地盡其力,發揮土地的最大綜合效益,確保土地利用規劃目標的的實現[6]。

3.2 堅持嚴格依法保護耕地與嚴格控制新增建設用地相結合,確保土地基本國策的貫徹落實

“實行最嚴格的耕地保護制度,保證國家糧食安全”,關系到我國現代化建設大局和社會長治久安,是必須長期堅持的一項基本國策。要加強對已劃定基本農田的建檔立卡,樹立保護標志,落實保護責任制等監督管理機制,凡對非法占用基本農田的要依法查處。要進一步加大對全區未利用土地資源的綜合開發,增加耕地儲備,確保耕地資源的動態平衡。

要規范建設用地審批管理及批后監管工作,依據國土資源部 《建設項目用地預審辦法》,把好用地預審環節,審查建設項目是否符合規劃,是否符合國家產業政策,是否落實耕地占補措施,凡不符合規劃的建設用地項目、沒有農用地轉用計劃指標或超過農用地轉用計劃指標的項目,原則上不予供地[7]。保證耕地占補工作落到實處,保障建設項目依法用地、合理用地、節約集約用地。

3.3 以推進節約集約用地為重點,提高理性發展所需建設用地的保障能力

要開展土地集約利用評價,對符合土地利用總體規劃和城市總體規劃的存量土地、低效利用土地、閑置土地進行摸底排查,建立未利用土地和閑置低效利用土地電子信息系統,加大通過市場重新配置閑置資源的力度,不斷提高土地節約利用水平[8]。

開展閑置土地清理,盤活存量用地,超過兩年仍無動工開發條件的則收回土地使用權。提高招商門檻,嚴把項目關,針對土地短缺的現狀,優先考慮占地少、技術含量大、投資密度高和土地集約利用率高的項目進入。注重現代服務業和生態農業的招商,促進一、二、三產業協調發展,從而在提高土地利用經濟效益的基礎上,實現生態效益的最大化[9]。要制定鼓勵政策,推動那些以擴大占地面積和消耗資源為支撐的外延增長型產業加快結構調整步伐,盡快走上依靠科技進步、集約利用土地、內涵增長的路子。

要加快城中村改造和舊村改造,通過土地置換,調整和優化城鄉用地結構和空間布局。目前懷柔老城區還有15個城中村占地面積11886畝,常住人口7064戶、17147人,宅基地面積101萬m2,宅基地上房屋面積87萬m2。通過 “十二五”期間努力,完成這些城中村改造,將不僅極大改善群眾生產生活條件,而且可以推進土地集約利用。懷柔區農村還有行政村284個,農村宅基地普遍存在空心村和一戶多宅、浪費土地的現象。在新農村建設過程中,要站在建設世界城市和統籌城鄉發展的高度,通過推廣官地村舊村改造經驗、天津市農村宅基地換房的經驗、溝域經濟與城鎮化相結合的經驗等,積極引導對現有村莊的合并集中,爭取今后十年內將全區行政村數量減少67個以上。據測算,僅此一項,即可以騰退出集體建設用地約990.5hm2,占全區可挖潛建設用地總量的54%。

3.4 加強土地綜合治理和土地整理,提高土地綜合效益

農用地整理主要是以增加有效耕地面積和提高耕地質量為中心,通過對田、水、路、林村及鄉鎮企業實行綜合整治開發,改善提高農業生產條件和綜合生產能力,大力發展都市型現代農業。加快城市用地整理,按照城鎮發展規律和新時期懷柔城鎮化發展要求,對在城鎮規劃區域內對經過長期歷史變遷形成的城鎮土地利用布局進行科學調整和改造,促進土地資源合理利用和優化配置[10]。

土地利用包含著 “用地”與 “養地”相結合雙重任務,在生產活動和建設過程中,必須協調土地利用與生態建設,進一步加大造林綠化和山區村莊泥石流搬遷區生態建設力度,采取以生物措施為主,工程措施為輔的原則,通過人為的優化控制,限制或消除那些引起土地生態系統退化的各種干擾,充分發揮系統的自我修復功能,改變或調整土地用途,協調和平衡人與自然、經濟、生態的相互關系。初步測算,至2020年,全區通過土地整治可補充耕地2.1萬畝。

3.5 建立土地執法監察長效機制,堅決制止違法違規占用和破壞土地資源行為

土地違法違規問題已經成為制約懷柔區土地資源可持續利用、阻礙經濟社會健康發展的重要因素,必須在進一步完善和落實好耕地保護責任制的同時,嚴格實行土地執法問責制,堅持土地執法動態巡查制度,進一步加大執法力度,綜合運用行政、法律、經濟等手段加大對土地違法違規行為的查處,嚴厲打擊各種違法用地和違法建設行為,為土地可持續利用提供良好的法制氛圍。繼續在全社會大力開展土地基本國策教育,廣泛深入宣傳合理利用土地、依法保護耕地的重要性,強化公民牢土地國策意識,提高全社會持續利用土地的自覺性。

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[10] 周亞鵬,等.土地資源可持續利用與我國土地資源利用對策 [J].河北農業科學,2005(2)：88-92.