芻議水土保持行政監督檢查

劉學文

(岳陽市水務局,湖南 岳陽 414000)

芻議水土保持行政監督檢查

劉學文

(岳陽市水務局,湖南 岳陽 414000)

水土保持;行政監督檢查;執法檢查;新水土保持法

行政執法檢查與行政監督檢查是兩個不同的法律概念,前者是行政機關內部的監督行為,一般不會引起行政訴訟,而后者是一種外部行為,可以引起行政訴訟的發生。在水土保持監督管理工作中,通過水土保持行政監督檢查可以知曉生產建設單位是否按水土保持法律法規要求落實“三同時”制度,水土保持行政監督檢查是做出和執行水土保持行政決定的前提和基礎。依據新水土保持法,水行政主管部門有義務依職權主動進行水土保持行政監督檢查,若未按法律規定主動行使行政監督檢查權,則相關的利害關系人可以請求法院裁決水行政主管部門依法履行水土保持行政監督檢查權,有監督權的其他主體也可以按照法律規定要求水行政主管部門依法行使監督檢查職權。水土保持行政監督檢查的程序具體為:出示單位檢查文書(執法人員表明身份)—說明理由—實施檢查—對實施違法行為的工具及施工機械設備的查扣—召開座談會—做出處理。

到目前為止我國還沒有一部統一的行政程序法,行政程序法律規范分散在各類法律法規中,由此造成各個行業、各個類別的行政行為在行政程序上的不一致[1]。除行政處罰、行政復議、行政許可等行政行為基本統一外,其他各類行政行為程序不統一的狀況還嚴重存在[2],在水土保持行政權力運行中也不例外,如水土保持行政監督檢查及水土保持行政征收、行政強制等。修訂后的水土保持法已于 2011年 3月 1日起施行,新法進一步強化了水行政主管部門和水政監督檢查人員的監督檢查職權,但因該法是一部實體法,并未涉及水土保持行政權力如何行使的內容。

作為一種普遍的行政行為,行政檢查(又稱行政監督檢查)已成為國家實現經濟職能的重要方式之一,對于保證經濟、社會的穩定發展有著重要作用。行政檢查既是行政執法的方式之一,又是保障其他行政行為順利實現的輔助和保障。在水土保持監督管理工作中,通過水土保持行政監督檢查可以知曉生產建設單位是否按水土保持法律法規要求落實“三同時”制度,水土保持行政監督檢查是做出和執行水土保持行政決定的前提和基礎。但由于我國至今沒有一部統一的行政程序法典,部門行政規章也未對水土保持行政監督檢查程序進行規范,致使水土保持行政監督檢查在實踐過程中隨意性較大,操作混亂,監督檢查權力容易被濫用,行政相對人的權利得不到保障。為使水土保持行政監督檢查權依法、合理行使并實現陽光運行,防范監督檢查中的法律風險,保護相對人的合法權益,水政監督檢查人員應當對“水土保持行政監督檢查權力運行”有所認知,這樣才能不斷提高依法行政的能力和執法水平,才能讓水土保持行政監督檢查權在水土保持行政執法工作中的效能發揮到最大,才能更好地履行水土保持法律法規賦予我們的權力。下面,筆者依據工作實踐,就水土保持行政監督檢查的相關問題略作探討。

1 水土保持行政監督檢查的權力來源及職責要求

水土保持行政監督檢查權同其他行政權力一樣屬公權力,出于維護公共利益的需要,水行政主管部門有權單方啟動監督檢查程序。新水土保持法第四十三條規定:“縣級以上人民政府水行政主管部門負責對水土保持情況進行監督檢查。流域管理機構在其管轄范圍內可以行使國務院水行政主管部門的監督檢查職權?！睆男滤帘３址ǖ囊幎▉砜?水行政主管部門有義務依職權主動進行水土保持行政監督檢查,水行政主管部門未按法律規定主動行使行政監督檢查權的,屬行政不作為,相關的利害關系人可以請求法院裁決水行政主管部門依法履行水土保持行政監督檢查權,有監督權的其他主體也可以按照法律規定要求水行政主管部門依法行使監督檢查職權[1]。

2 水土保持行政監督檢查程序

2.1 水土保持行政監督檢查的前期程序

2.1.1 制訂年度水土保持行政監督檢查計劃

水行政主管部門在年初應當根據本行政區域實際情況以及審批(含上級審批)的生產建設項目水土保持方案情況,制訂年度水土保持行政監督檢查實施計劃。檢查對象包括已審批方案的生產建設項目和未按法律規定申報水保方案擅自開工的生產建設項目。實施計劃要明確本級在本年度監督檢查的重點行業、重點對象以及本級與下級水行政主管部門監督檢查對象的分工。一般來說,上級水行政主管部門審批方案的生產建設項目、跨區域的生產建設項目由本級開展監督檢查工作較為有利,這樣可以避免下級水行政主管部門在監督檢查過程中受到來自各方面的干預。對于未編方案擅自開工的生產建設項目的信息可通過國土用地、發改委立項、日常巡查、群眾舉報等途徑獲取,在年度監督檢查計劃中也應對這類項目予以強調。

2.1.2 將年度水土保持行政監督檢查計劃報同級紀委、人民政府法制辦備案

水行政主管部門制訂年度監督檢查計劃后,將檢查計劃報同級紀委和人民政府法制辦備案審查,主動接受相關部門的事前監督,這樣在對生產建設項目實施監督檢查時就可以減少有關部門的行政干預。

2.1.3 制訂具體項目實施計劃,熟悉批復的水土保持方案

在確定具體的監督檢查對象后,應制訂一個具體的項目監督檢查實施計劃,確定檢查時間、檢查人員(跨區域的監督檢查項目,應通知相關的水行政主管部門派員參加,成立檢查組或檢查小組)、檢查路線等。監督檢查承辦人員在檢查前要熟悉批復的水土保持方案,并制作監督檢查文書(可以通過郵寄、傳真等方式提前告知)和監督檢查表格。特別建議:在監督檢查文書中告知“本機關水政監督檢查人員在檢查過程中有權依據新水土保持法第四十四條第二款的規定,查扣實施違法行為的工具及施工機械、設備”。這樣在實施監督檢查過程中,當遇到依法可以查扣實施違法行為的工具及施工機械、設備的情形時,可直接查扣,無需再另行報水行政主管部門批準。

2.2 水土保持行政監督檢查的具體程序[3]

在確定了具體的監督檢查對象后,監督檢查按下列程序進行。

2.2.1 出示單位檢查文書,執法人員表明身份

水政監督檢查人員對生產建設單位(具有法人資格及依法登記注冊的私營企業、合伙企業等其他單位)實施監督檢查,應當出示加蓋本單位印章的檢查文書(對自然人、個體工商戶、個人合伙可以不出示)、執法人員的執法證件。向紀委、政府法制辦辦理了行政監督檢查計劃備案的,出示行政檢查備案登記表。

2.2.2 說明理由

水政監督檢查人員對所進行的監督檢查有義務說明事實根據、法律依據以及其他正當性理由(一般來說,對單位進行監督檢查的,在檢查文書中就應當告知檢查依據、檢查內容、檢查方式等)。

2.2.3 實施檢查

通知生產建設單位負責人員、技術人員到場,進行公開檢查,生產建設單位相關人員無正當理由拒絕到場的,不影響檢查的進行。具體檢查內容包括是否編報水土保持方案、是否按水行政主管部門批復的水土保持方案實施、水土保持補償費繳納情況、水土保持設施驗收情況等。

2.2.4 對實施違法行為的工具及施工機械設備的查扣

新水土保持法賦予水行政主管部門查扣實施違法行為的工具及施工機械、設備的行政強制權,因我國目前還未制定行政強制法,所以對查扣期限和解除查扣的情形尚無法律明確規定。但從保護相對人權利以及規范行政權力運行來看,我們的水政監督檢查人員在檢查時,發現有按新水土保持法第四十四條第二款規定情形需要查扣時,應由兩名以上檢查人員進行,查扣的對象必須是與行政監督檢查的內容相關,并限于是實施違法行為的工具及施工機械、設備,不得隨意擴大范圍。查扣時必須當場開列一式兩份的清單,由雙方分別保存,檢查人員、相對人和見證人應在清單上簽字或蓋章。相對人無正當理由拒絕交出依法應扣押的工具及施工機械、設備的,水政監督檢查人員可以強制扣押,并對查扣全過程錄像。查扣后應在合理時間內對查扣的工具及機械、設備做出處理,建設單位改正違法行為后應及時解除查扣的工具及設備;有拒不停止違法行為等情形依法立案查處的,相對人無能力履行或拒不履行處罰決定時,可在法院強制執行階段將依法扣押的工具及設備交由人民法院扣押后依法拍賣,充抵罰款。

2.2.5 召開座談會

現場檢查結束后,由檢查組成員、生產建設單位代表及相關人員,在生產建設項目所在地召開現場座談會,通報現場監督檢查情況;填寫監督檢查表格,并由被檢查單位代表簽字,加蓋單位公章。將行政監督檢查備案登記表的意見反饋表交與被檢查單位,并告知對于本次監督檢查的意見可以在意見反饋表中填寫,送交備案的紀委、政府法制辦。

2.2.6 做出處理

檢查完后,對存在問題較輕的,印發整改意見或情況通報;若存在問題較嚴重,則需責令建設單位限期整改;依法應追究法律責任的,立案查處。

3 水土保持行政監督檢查中水行政主管部門和相對人的主要權利和義務

3.1 水行政主管部門的主要權利和義務

(1)主要權利。有權要求生產建設單位提供相關資料、如實報告水土流失防治情況和提供必要的工作條件等。

(2)主要義務。主要有告知、尊重生產建設單位的陳述權、申辯權,依法行使監督檢查權,負有對在檢查中所知曉的生產建設單位的技術、商業秘密保密等義務。

3.2 生產建設單位的主要權利和義務

(1)生產建設單位的主要權利。①知情權。生產建設單位在接受水行政主管部門的監督檢查時,享有知曉與監督檢查相關事項的權利。如有知曉水行政主管部門的檢查資格、檢查內容、檢查范圍的權利;有要求水行政主管部門說明檢查的事實根據、法律依據以及其他理由的權利;在監督檢查過程中,有在場接受公開檢查的權利;在監督檢查結束后,有要求水行政主管部門公布檢查結果、告知救濟途徑和方法的權利等。②陳述權。生產建設單位在監督檢查過程中享有就其所知悉的事實向水行政主管部門進行陳述說明的權利。③申辯權。針對水行政主管部門在監督檢查過程中出示的于己不利的證據或指控,生產建設單位有為自己辯解并駁斥水行政主管部門所提出的事實、理由及依據的權利。④抵抗權。生產建設單位對于水行政主管部門違法的監督檢查行為或在監督檢查過程中違法侵犯自己合法權益的行為,有直接抵抗的權利。如水政監督檢查人員不出示執法證件、索拿卡要等。

(2)生產建設單位的主要義務。生產建設單位在監督檢查過程中所要承擔的主要義務是:主動配合水行政主管部門的監督檢查,為監督檢查人員提供便利條件,如實向水政監督檢查人員匯報水土保持措施的落實情況,提供水土保持方案及許可文書、后續設計文件、監測和監理資料等。

4 監督檢查與執法檢查的概念及區別

監督檢查是指行政主體為實現其管理職能,基于行政職權依法對公民、法人或者其他組織是否遵守法律、法規及規章等情況,進行了解和監督的行為。監督檢查的方式比較多樣,主要有書面檢查、調查、現場檢查、聽取匯報、統計等形式。檢查主體是行政機關或法律法規授權的組織,檢查的對象是行政相對人,檢查的內容是行政相對人是否遵守法律、法規和規章以及是否執行行政決定等[3]。

行政執法檢查(又稱執法檢查),是指上級行政機關對下級行政機關及其工作人員是否依法辦事、是否嚴格執法進行了解、查詢、糾正和處理的監督活動。這種監督檢查從性質上屬于行政監督的一種方式。行政執法檢查的對象是行政執法的主體及其行政執法人員,檢查主體是有層級領導或者指導關系的行政機關,一般限于上級政府對下級政府的檢查,上級部門對下級部門的檢查、政府對所屬部門的檢查以及法律法規授權的組織中上級組織對下級組織的檢查[2]。

監督檢查與行政執法檢查是兩個不同的法律概念。行政執法檢查是行政機關內部的監督行為,而監督檢查是一種外部行為,前者一般不會引起行政訴訟,后者可以引起行政訴訟的發生。同時,作為行政機關內部監督的執法檢查也要與人大組織的人大執法檢查相區別。人大執法檢查是以人大常委會和人大專門委員會為主體,以國家行政機關、審判機關、檢察機關為檢查對象,以檢查執法機關實施有關法律法規情況為內容的一種重要而有效的法律監督形式[3]。

[1]張樹義.行政程序法教程[M].北京:中國政法大學出版社,2005:121.

[2]湖南省人民政府法制辦公室.湖南省規范行政裁量權辦法釋義[M].北京:法律出版社,2008:124-132.

[3]彭貴才.行政法學總論[M].北京:北京大學出版社,2005:296-305.

S 157

C

1000-0941(2011)06-0004-03

劉學文(1978— ),男,湖南湘陰縣人,執業律師,從事水土保持監督管理工作。

2011-03-28

(責任編輯 孫占鋒)