同一生產建設項目水土保持與土地復墾存在的問題探討

牛光輝,陳紹宇,譚 曉

(欽州市水土保持監測分站,廣西欽州535000)

1 我國水土流失及土地損毀現狀

我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一,水土流失已成為我國當前頭號環境問題,嚴重威脅著國家生態安全、糧食安全、防洪安全[1]。根據中國水土流失與生態安全綜合科學考察成果,目前我國仍有水土流失面積356.92萬km2,占國土面積的37.18%;年均水土流失量45億 t,占世界水土流失量的20%。僅“十五”期間,全國各類生產建設項目擾動土地面積就達5.53萬km2,棄土棄渣量92.1億t,生產建設項目造成的水土流失比自然狀態下高出數十倍甚至上百倍,危害十分嚴重,恢復難度很大[2]。

據不完全統計,截至2009年,我國生產建設活動和自然災害共損毀土地約1.3億多畝(15畝=1 hm2,下同),其中生產建設活動損毀約1億多畝,自然災害損毀約2 000多萬畝。目前已復墾面積約3 000多萬畝,但還有約1億多畝尚未得到復墾。同時,每年生產建設活動新損毀的土地不斷增加,平均每年損毀幾百萬畝,土地復墾面臨著“舊賬未還、新賬又欠”的嚴峻形勢。在耕地后備資源日益枯竭、生產建設活動不斷擴展的背景下,我國的人地矛盾、經濟增長和耕地保護之間的矛盾將更加突出,堅守18億畝耕地紅線也面臨嚴峻挑戰。

目前我國仍處于經濟高速增長階段,隨著工業化、城鎮化進程的加快,大規模的經濟建設活動不僅會造成大量新的水土流失,而且還不可避免地占用、損毀大量耕地,在此形勢下,我國的水土保持和土地復墾工作任重而道遠。

2 生產建設項目開展水土保持及土地復墾工作的規定

面對我國嚴峻的水土流失和土地損毀現狀,對生產建設項目開展水土保持和土地復墾工作就顯得十分必要和迫切,為此我國也制定了相應的法律法規來進行強制規定。

根據新水土保持法第二十五條規定:在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目,生產建設單位應當編制水土保持方案。第二十六條規定:依法應當編制水土保持方案的生產建設項目,生產建設單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經水行政主管部門批準的,生產建設項目不得開工建設。

《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》(國土資發[2007]81號)規定:凡已經或可能因挖損、塌陷、壓占、污染等原因對土地造成破壞的生產建設項目(生產項目是指開采礦產資源、燒制磚瓦等項目,建設項目是指交通、水利、能源等項目),土地復墾義務人均應編制土地復墾方案。新頒布的《土地復墾條例》第十三條規定:土地復墾義務人未編制土地復墾方案或者土地復墾方案不符合要求的,有批準權的人民政府不得批準建設用地,有批準權的國土資源主管部門不得頒發采礦許可證。

從以上可以看出,對于有編制水土保持和土地復墾方案任務的生產建設項目,水土保持法和《土地復墾條例》都各自把是否編制水土保持和土地復墾方案作為生產建設項目能否開工的必要條件,從而確立了水土保持方案和土地復墾方案在生產建設項目審批立項和開工建設中的前置地位,強化了水土保持和土地復墾方案的法律地位。這表明了國家對保護水土資源的高度重視,對于防治水土流失和緩解土地供需矛盾具有重要意義。

3 同一生產建設項目水土保持和土地復墾方案中存在的問題

3.1 表土剝離及保護問題

表土是土壤剖面中最靠近地表的一個層次,該層土壤富含腐殖質,一般厚度20～30 cm,是泥土中含有最多有機質和微生物的地方,有利于地力的快速恢復和植物的快速生長[3]。由于表土的特殊性、稀缺性和重要性,因此對破壞土地進行表土剝離是土地復墾的關鍵保障措施之一,它直接影響著土地復墾的方向和質量,甚至關乎著土地復墾工作的成敗。

新水土保持法和新《土地復墾條例》都要求對表土進行剝離,剝離表土作為后期土地復墾的土源。新水土保持法第三十八條規定:對生產建設活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用,做到土石方挖填平衡,減少地表擾動范圍。另外,《開發建設項目水土保持技術規范》中也規定:主體工程動工前,應剝離熟表土并集中堆放,施工結束后作為復耕地、林草地的覆土[4]。

《土地復墾條例》第十六條規定:土地復墾義務人應當首先對擬損毀的耕地、林地、牧草地進行表土剝離,剝離的表土用于被損毀土地的復墾。另外,《土地復墾條例》對土地復墾義務人不進行表土剝離的處罰措施也進行了明確規定。《土地復墾條例》第三十九條規定:土地復墾義務人未按照規定對擬損毀的耕地、林地、牧草地進行表土剝離,由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的,按照應當進行表土剝離的土地面積處每公頃1萬元的罰款。

由于水土保持法和《土地復墾條例》都要求進行表土剝離,因此在編制同一生產建設項目的水土保持和土地復墾方案時,都會牽涉到表土剝離及在表土堆放場設計擋土墻、截排水溝和撒播草籽等保護措施。但是由于兩個方案在編制過程中大多都沒有進行銜接,結果導致表土剝離的時間和厚度、剝離表土堆放的位置和面積、擋土墻及截排水溝的設計尺寸和長度、草籽撒播的密度和種類等可能都會有很大的差異。

兩個方案中的表土剝離及保護的工程設計不同,最終導致其工程量及工程概算也必定不同,這樣就存在著矛盾設計及重復投資問題。矛盾設計對施工人員造成困惑,重復投資對業主造成不必要的經濟負擔。

3.2 棄渣場的復墾問題

新水土保持法第二十八條規定:依法應當編制水土保持方案的生產建設項目,其生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用;不能綜合利用,確需廢棄的,應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地,并采取措施保證不產生新的危害。這個專門存放地可能是棄土場、棄渣場、排矸場或尾礦庫,因廢棄物的不同而叫法不同,為便于說明可統稱之為棄渣場。第三十八條規定:在生產建設活動結束后,應當及時在存放地(棄渣場)的裸露土地上植樹種草,恢復植被。棄渣場植樹種草的過程本身就是一個復墾的過程,而在土地復墾方案編制中,仍會對棄渣場進行復墾,并且復墾方向可能與水土保持的復墾方向有差異。

《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》(國土資發[2006]225號)規定:被破壞的土地要優先復墾為農用地,用于種植、林果、畜牧、漁業等農業生產。編制人員根據這一要求,在復墾時優先把棄渣場復墾為耕地,若原來破壞土地類型為耕地且土源豐富的,則要求盡量復墾為耕地。水土保持方案中要求對棄渣場進行植樹種草,而在土地復墾方案中對棄渣場要求盡量復墾為耕地,這就出現了矛盾復墾。如果不能復墾為耕地,則要復墾成林草地,而在水土保持方案中已經植樹種草,這就又出現了重復復墾。

在編制同一生產建設項目水土保持及土地復墾方案過程中,還會有更多類似的矛盾和重復,必須重視起來,尋找合理解決的辦法,來理順方案之間的關系,更好地發揮土地復墾和水土保持的作用。

4 建議和對策

4.1 開展土地復墾工程界定

對于同一生產建設項目存在的表土剝離及保護和棄渣場的復墾問題,實質上是一個工程界定問題。由于生產建設項目的土地復墾方案編制工作剛剛起步,還沒有形成一個科學系統的土地復墾工程體系,導致水土保持和土地復墾工程之間的混淆,因此有必要組織水利和國土部門的專家進行討論研究,做一個生產建設項目的土地復墾工程界定。只有進行工程界定,才能避免在水土保持和土地復墾方案中出現重復設計和重復投資問題。

4.2 做好水土保持和土地復墾方案的銜接

土地復墾工程界定之后,下一步就要從編制順序、編制主體及編制能力三個方面做好水土保持和土地復墾方案的銜接工作。在編制順序上,兩個方案應該做到同步編制,互相參考。在編制主體上,盡量由同一家單位來編制水土保持和土地復墾方案。在編制能力上,編制人員盡量有水土保持和土地復墾兩方面的知識和經驗。這樣才能保證兩方案的銜接,提高兩方案的科學性、協調性和合理性。

4.3 互相設立專章

為了理順水土保持和土地復墾的關系,使相關人員對水土保持和土地復墾工作的理解更清晰,建議在水土保持方案中設立土地復墾專章,專門用于闡述屬于土地復墾工程且水土保持方案必須要進行分析和評價的內容;在土地復墾方案中設立水土保持專章,專門用于闡述屬于水土保持工程且土地復墾方案必須要進行分析和評價的內容。

[1]陳雷.深入貫徹落實水土保持法 努力開創水土保持工作新局面[J].中國水土保持,2011(3):1-3.

[2]周英.統一思想 深入領會新水土保持法[J].中國水土保持,2011(3):4-6.

[3]黃昌勇.土壤學[M].北京:中國農業出版社,2001:7.

[4]GB 50433—2008,開發建設項目水土保持技術規范[S].