小型農(nóng)田水利工程運行管護中的主要問題和建議

徐成波，王 薇，溫立萍

（1.中國灌溉排水發(fā)展中心，100054，北京；2.新疆維吾爾自治區(qū)水利廳水管總站，830000，烏魯木齊）

當前我國小型農(nóng)田水利存在兩大主要問題，一是工程問題，二是管理問題，后者影響前者。工程上的問題主要是，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)標準低，工程不配套，老化失修嚴重；管理上的問題主要表現(xiàn)在各相關(guān)利益主體在工程建設(shè)投入、建設(shè)管理、建后管護等方面責任不夠明確，特別是沒有形成穩(wěn)定投入機制和建后管護機制，產(chǎn)生工程建設(shè)投入不足、管護主體缺位、管護經(jīng)費缺乏等問題。

一、小型農(nóng)田水利工程運行管護中存在的主要問題

1.管護主體責任不到位

農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革后，農(nóng)村土地由集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民分散經(jīng)營，已建成的農(nóng)村小型水利工程管理體制沒有理順，產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，國家、集體、受益戶三者的職責和義務沒有明確的界定，工程建、管、用三者脫節(jié)，大部分農(nóng)村小型水利工程基本上是有人用、無人管。加之各地長期存在重建輕管、重大輕小、重骨干輕配套的意識，造成農(nóng)村小型水利工程“國家管不到，集體管不好，農(nóng)民管不了”。管理不善的另外一個原因是由于缺乏管護資金，工程損壞、失效時管理者往往無能力履行維修和更新責任。

小型水利工程的水費計收權(quán)利與管護責任不對稱。水費是小型水利工程管護經(jīng)費的最主要來源。目前，小型水利工程水費計收方式多樣。有的地方小型水利工程水價實行政府定價，有的實行政府指導價，有的由用水戶合作組織或村民組織自主定價。小型水利工程水費有的地方由國有供水單位代收代管，有的由用水戶合作組織自我管理，有的由村民組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)計收。小型水利工程的水費計收權(quán)利與管護責任的不對稱，造成群眾缺乏主人翁意識，認為小型水利工程水價既然由政府規(guī)定，水費既然由政府（或水管單位）收取，投入和管護也應該由政府負責。

2.管理維護經(jīng)費無保障

（1）部分大中型灌區(qū)末級渠系水價政策缺失

農(nóng)業(yè)水費一般由 “國有水費”和“群管水費”（在大中型灌區(qū)稱為末級渠系水費）兩部分組成，對于小型水源工程一般無國有水費。國有水費上繳國有水管單位，群管水費用于群管工程（小型農(nóng)田水利工程）的管理與維護。群管水費是否充足，直接影響小型農(nóng)田水利工程的良性運行。為了減少農(nóng)民水費支出，有些大中型灌區(qū)沒有實施末級渠系水費政策，群管工程依賴國有水費返回維持運行。但由于水費返回量少且不確定，很難保證末級渠系維修養(yǎng)護費用，末級渠系運行維護狀況較差，田間供水秩序亂，甚至無人管理。

（2）部分地區(qū)農(nóng)戶水費支出過高，擠壓了末級渠系水費計收空間

目前，在一些北方大中型灌區(qū)，為減少農(nóng)戶承擔的水費，也為了保證末級渠系正常管護，政府價格管理逐漸延伸到群管工程，末級渠系水價實行政府定價或政府指導價，末級渠系水費由水管單位代收代管。但是，由于國有水費標準相對較高，擠壓了末級渠系水價空間。這種既想減少農(nóng)戶水費支出，又想保證末級渠系正常管護的愿望很難實現(xiàn)。

（3）部分小型農(nóng)田水利工程運行費用較高，農(nóng)戶無力承擔維護和更新費用

為減少農(nóng)戶水費支出，小型農(nóng)田水利工程水費一般不計折舊費，農(nóng)戶僅支付運行費用。但是有些工程，特別是一些大中型灌區(qū)受益范圍外的小型提水工程，由于不享受政府電費補貼，運行費用較高，有的超出了農(nóng)戶承受能力。如新疆三屯河灌區(qū)某村，由于灌區(qū)不能保證供水，農(nóng)戶使用機井灌溉水費達到80元/畝（1200 元/hm2），機井收益低，雖然機井設(shè)備老化、能耗高，但承包人也無力更新。減少農(nóng)民水費支出和保證小型農(nóng)田水利工程管護經(jīng)費，很難兩全其美。

3.用水粗放，計量狀況差

小型農(nóng)田水利工程普遍存在用水收費不計量的問題，絕大多數(shù)的大中型灌區(qū)末級渠系無計量設(shè)施，有的雖然按照一些項目要求設(shè)置了量水設(shè)施，但并未真正作為水費計收的依據(jù)。甚至有的大型灌區(qū)全灌區(qū)不設(shè)量水設(shè)施，按面積收費，吃大鍋水，缺乏節(jié)水激勵機制。大范圍內(nèi)按面積收取水費，造成群眾節(jié)水意識薄弱，浪費水資源，另一方面也難以體現(xiàn)收費的公平性。

4.管護技術(shù)服務體系不完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、水利站直接服務于小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)和管理，是承擔技術(shù)推廣和管理服務的農(nóng)田水利基層組織。多年來，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站編制少、人員多、撥款少、支出多的狀況。受鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革影響，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、水利站現(xiàn)象較普遍，嚴重影響到小型農(nóng)田水利事業(yè)的鞏固和進一步發(fā)展。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位依靠出租、變賣鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的水利資產(chǎn)維持人員開支，卻無力承擔服務職能。小型農(nóng)田水利受到管理經(jīng)費無保障、人員素質(zhì)低、責任不明確、制度不健全等因素的影響，難以建立完善的技術(shù)服務體系。

二、建立小型農(nóng)田水利工程管護長效機制的建議

1.落實建設(shè)與管護主體，充分發(fā)揮農(nóng)民用水合作組織建設(shè)主體、產(chǎn)權(quán)主體和管護主體的作用

遵照小型農(nóng)田水利工程“民辦公助”的原則，落實建設(shè)與管護主體為受益農(nóng)戶或農(nóng)戶組織（村民組織或農(nóng)民用水合作組織）。對于集中連片、使用共同水源的工程受益農(nóng)戶，組建用水合作組織，作為項目申報主體和建設(shè)主體。地方政府和水利部門應加強對群眾的引導和技術(shù)指導，而不是一手包辦或“公辦民助”。建議進一步支持農(nóng)民用水合作組織能力建設(shè)，將管理運行費用列入灌溉用水成本，集體受益的小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)可移交農(nóng)民用水合作組織。

小型農(nóng)田水利工程應遵循“誰投資、誰所有、誰受益、誰管理”的原則，“管理”并不是指直接的經(jīng)營，而是指對工程的處置和運行方式的決策。小型農(nóng)田水利工程應歸受益農(nóng)戶共同所有，方式可以多種多樣，如歸集體經(jīng)濟組織（村或村民小組）所有、用水合作組織所有、受益戶共有、按股份所有等。

小型農(nóng)田水利工程的所有者同時應承擔管理職責，工程的經(jīng)營和維護可以采取不同的方式。如可以采取承包、租賃等所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的方式經(jīng)營，也可以由所有者自己經(jīng)營和維護。

2.推進基層農(nóng)業(yè)水價改革，建立合理的水價形成機制和水費計收制度，確保小型農(nóng)田水利工程管護經(jīng)費

小型農(nóng)田水利工程水費應涵蓋工程運行維護費用。小型農(nóng)田水利工程可以不計提折舊費，工程建設(shè)可以申請國家補助或農(nóng)民“一事一議”，但這要以國家有穩(wěn)定的投入機制為前提。對于改制后由私人投資經(jīng)營的工程，私人投資部分應計提折舊費，以保證投資回收，保護投資人利益，調(diào)動民間投資積極性。

小型農(nóng)田水利工程水費應根據(jù)工程運行維護成本，由受益農(nóng)戶共同自主協(xié)商決定，并充分發(fā)揮用水合作組織的作用，水費由用水合作組織計收和管理。大中型灌區(qū)中，農(nóng)戶承擔的水費包括國有水費和末級渠系水費。目前，由于基層組織和農(nóng)民用水合作組織不完善，農(nóng)戶水費負擔高，搭車收費現(xiàn)象時有發(fā)生，很多灌區(qū)末級渠系水費標準實行政府指令價或政府指導價，末級渠系水費由灌區(qū)管理單位代收代管。隨著農(nóng)民自我保護意識、民主意識的增強，以及農(nóng)民用水合作組織的逐漸完善，末級渠系水費標準的制定、計收和管理應由農(nóng)民用水合作組織自主決定，逐步實現(xiàn)農(nóng)民用水自治。如果末級渠系水費標準完全由政府規(guī)定，農(nóng)戶就會認為是政府在上漲水價。因此，建議遵循群管工程群眾定水價的原則，政府發(fā)揮監(jiān)督和指導作用。

另外，在有條件的地方，應逐步建立灌區(qū)管理單位和農(nóng)民用水合作組織的供用水合同關(guān)系，將國有水費納入農(nóng)民用水合作組織運行成本，統(tǒng)一核算成面向農(nóng)戶的綜合水價，逐步實現(xiàn)“農(nóng)戶+用水合作組織+國有供水單位”的供水和繳費模式，充分發(fā)揮農(nóng)民用水合作組織在農(nóng)戶和國有供水單位之間的橋梁作用。

對于改制后由私人經(jīng)營的工程，水費標準應根據(jù)成本加行業(yè)平均利潤制定，由政府按《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》的通知（發(fā)改價格〔2006〕310號）對其成本進行監(jiān)審。

對于國有水費較高的地區(qū)，政府應研究國有水費補助政策，使農(nóng)戶可有更多的投入用于末級渠系等小型水利工程管護。另外，政府應對運行費用較高的小型農(nóng)田水利工程如小型提水泵站等的運行費用給予補助。

3.因地制宜實施用水計量

北方干旱地區(qū)應加大力度推廣“供水到戶、計量到戶、定價到戶”的終端水價制度。山西夾馬口灌區(qū)采用“國有水費+末級渠系水費（斗管費）”的模式，基本實現(xiàn)了供水到戶、定價到戶、計量到戶、收費到戶、開票到戶，實行了水量、水價、水費三公開。目前，這項制度的實施主要以國有供水單位為主，今后應更好地發(fā)揮農(nóng)民用水合作組織的作用，如果沒有農(nóng)民用水合作組織的合作，在一些灌區(qū)管理單位僅管理骨干渠系的灌區(qū)是很難實現(xiàn)供水到戶或計量到戶的。

南方濕潤多雨地區(qū)，應推廣兩部制水價，建議將基本水費納入財政補貼，只向農(nóng)戶收計量水費。應加強國有供水單位與用水單位 （農(nóng)民用水合作組織或村民組織）之間的計量，用水單位內(nèi)部可小范圍按面積分攤水費。

按水量收取水費，必須要做到計量公平，兼顧上下游的利益。是否按水量收費，必須要考慮工程條件。如果工程條件較差，輸水過程又長，計量口以下至下游用水戶的水損過大，按水量收費對下游用水戶不利，這種情況下按面積收費更能被群眾接受。無論采用何種計量方式，首先應能被大多數(shù)用水戶接受。

實施用水定額管理制度，超定額累進加價。定額管理一要注意定額的科學性，二要注意超定額水費的管理和使用。有些灌區(qū)實行超定額累進加價，雖然起到了節(jié)約水資源的作用，但是定額標準單一，不分灌溉工程條件，不分土壤情況。對于工程配套不完善的地區(qū)，超灌溉定額的現(xiàn)象比較普遍，增加了農(nóng)戶水費負擔。超定額累進加價，本來是為了節(jié)水，但是超額費用變成了管理單位的收入，而管理單位并沒有額外提供服務。建議超定額水費應統(tǒng)一管理，作為節(jié)水基金，取之于民，用之于民，用于促進節(jié)水目的的支出。

4.以基層水利管理單位及農(nóng)民用水合作組織為載體，完善基層水利技術(shù)服務體系

建議進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站的行政事業(yè)性質(zhì)，并作為縣水利局的派出機構(gòu)，配備必要人員和設(shè)施，落實事業(yè)經(jīng)費。加強農(nóng)民用水合作組織的能力建設(shè)，提升其管理與服務的能力。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利機構(gòu)一起構(gòu)筑起基層水利服務體系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利機構(gòu)應承擔更多的公益性事業(yè)，如防洪、水土保持等，并向農(nóng)民用水合作組織提供必要的技術(shù)指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利機構(gòu)可以將小型水利工程移交農(nóng)民用水合作組織或私人進行管理和經(jīng)營。

5.因地制宜開展小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革

產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)等。對產(chǎn)權(quán)中的任何一項或幾項進行變革，都可被認為是產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)中的這些權(quán)利又是可分的，而所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容，明晰所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。針對某項工程的產(chǎn)權(quán)制度改革，所有權(quán)者應發(fā)揮主導者和發(fā)包人的作用，政府發(fā)揮指導作用，而不應大包大攬。

實施農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革必須因地制宜，分類指導，不搞“一刀切”。應根據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬、公益性成分、設(shè)施規(guī)模、受益范圍等情況進行分類，確定具體的經(jīng)營方式。對于以公益性（防洪和農(nóng)田灌溉）為主、受益范圍較廣的，特別是跨村的小型水利工程（如灌排渠系、小型水庫、較大的堰塘、小型泵站等），宜組建用水合作組織，由用水合作組織管理和經(jīng)營。用水合作組織管轄范圍內(nèi)的某些水利工程也可以由用水合作組織確定具體的經(jīng)營方式。對村組集體范圍內(nèi)、受益范圍較小、公益性較弱的小型水利工程，可以選擇拍賣（買斷經(jīng)營）等方式；對具有防汛抗旱等公益性任務的小型水庫和塘壩等工程，以承包或租賃經(jīng)營為主，不宜拍賣。

對經(jīng)營方式的選擇應該充分考慮水利設(shè)施的可持續(xù)利用，應建立一套制度避免經(jīng)營者的短期行為。基層政府或水利部門也應避免為了改變自身經(jīng)濟條件而簡單變賣國有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)。

另外，還應處理好經(jīng)營者和受益戶的關(guān)系，讓這些水利工程既發(fā)揮經(jīng)濟效益，又兼顧社會效益。如用水戶的用水權(quán)利、承包戶供水責任、水質(zhì)保護責任等都應明確，避免改制后引起群眾矛盾。

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