基層水利服務體系建設有關問題的探討

樓豫紅

（1.四川省農田水利局，610015，成都；2.中國農業(yè)大學，100083，北京）

一、基層水利服務體系在水利建設與管理中的重要地位和作用

基層是指 “縣及縣以下”，包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三個層級。基層水利服務體系主要是指設立在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級的水利管理機構和組織，主要包括縣及縣以下的水行政主管部門、水利事業(yè)單位、水利工程管理單位等專管機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（流域片、區(qū)域片）水利站等縣水行政主管部門派出機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設立的農業(yè)服務中心，農民用水戶協(xié)會等非政府性的水管組織等機構。

基層水利服務體系是水利工程建設與管理的末梢,與群眾的聯(lián)系最直接，是水利工作全面實現(xiàn)其價值的最后一個環(huán)節(jié)，它是集水利工程建設、管理服務和執(zhí)法監(jiān)督于一體的綜合服務單位，在水利事業(yè)發(fā)展歷程中具有不可替代的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利服務體系，即水利站和服務中心是最基層的水利機構，構成了基層水利服務重要節(jié)點，保證了政府職能在基層的延伸，是農村水利發(fā)展的核心力量。

1.農村水利加快發(fā)展迫切要求加強基層水利服務體系建設

2011年中央一號文件明確指出：“要建立健全職能明確、布局合理、隊伍精干、服務到位的基層水利服務體系，全面提高基層水利服務能力。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域為單位，健全基層水利服務機構，強化水資源管理、防汛抗旱、農田水利建設、水利科技推廣等公益性職能，按規(guī)定核定人員編制，經費納入縣級財政預算。同時，要大力發(fā)展農民用水合作組織。”中央和四川省委、省政府都把加強農田水利設施建設作為農村基礎建設的首位，支持力度逐年加大，艱巨而繁重的水利建設管理任務需要強有力的基層水利服務體系超前謀劃，組織實施，才能確保糧食安全，確保新農村建設的大力推進。這就要求各級政府必須充分認識基層水利服務體系的重要性，采取有力措施，下力氣推進體系建設，以適應新形勢、新任務。

2.已成工程監(jiān)管亟待加強基層水利服務體系建設

目前四川省建成各類小型水利設施63萬多處，工程的建設管理錯綜復雜。一是面廣量大，直接服務廣大群眾，尤其是廣大農民、農業(yè)生產及農村發(fā)展。二是業(yè)務綜合性強，涉及多領域多方面。三是工程類型多，公益性與經營性并存。四是區(qū)域差異性大，問題各不相同。管好、用好遍布在巴蜀大地上的小型水利工程，使之長效發(fā)揮作用，必須依靠基層水利服務體系去監(jiān)管、去維護。沒有一支機構穩(wěn)固、裝備精良、技術過硬的隊伍，就很難保質保量完成這一歷史重任，實現(xiàn)農村水利事業(yè)的科學發(fā)展。

3.增強水利服務功能急需加強基層水利服務體系建設

農村水利工作進入了一個新的發(fā)展時期，水利建設的投入機制和形式也發(fā)生了根本性變化，水利工作任務十分繁重，基層水利服務體系既是水利政策的宣傳者、執(zhí)行者，又是工程建設的組織者、實施者。如果沒有一支強有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站隊伍，就難以保證農村水利工作的順利開展。水利行業(yè)清貧，基層水利服務體系處在水利行業(yè)的最基層，最清苦。加強行業(yè)自身建設，必須堅持以人為本，把基層水利服務體系建設擺在首位，打造一支能打硬仗的隊伍。尤其是隨著新農村建設的推進、現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展和區(qū)域產業(yè)的壯大，對水的服務能力的要求更加強烈，必須建立一支精干高效、作風務實、群眾滿意的隊伍。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利服務體系發(fā)展概況

實施家庭聯(lián)產承包之前，我國農村小型水利工程均由村級集體組織管理，每個村設有農民水利員，負責水利工程的管理工作，集體給其一定的補貼。20世紀80年代實施家庭聯(lián)產承包責任制之后，農村水利管理主體缺失，大量的農田水利工程被侵占、遭破壞，加之多年投入不足，農村水利嚴重滑坡、效益衰減。針對這些問題，1986國務院出臺有關文件，要求各地通過成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站等措施，恢復和加強基層水利服務體系，建立健全基層水利管理機構，扭轉農村水利工程管理失控的局面。盡管之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利管理站的管理體制和經費來源始終不太穩(wěn)定，在基層政府和專業(yè)技術服務體系改革中多次改變，有一些地方合并、撤銷，但這項改革措施對加強基層水利管理和服務，促進農田水利事業(yè)發(fā)展還是起到了積極的作用。

以四川為例，1990年以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利管理單位歷經多次大的改革，人財物“三權”下放、收回幾經反復。2006年，根據(jù)《國務院關于深化改革加強基層農業(yè)技術推廣體系建設的意見》（國發(fā)〔2006〕30 號）和《四川省人民政府關于進一步推進基層農業(yè)技術推廣體系改革與建設的意見》（川府發(fā)〔2007〕11 號），實施基層農業(yè)技術推廣體系改革，改革中對流域性、跨行政區(qū)域的水利、林業(yè)等站所，在大型工程灌區(qū)設置流域性或跨行政區(qū)域的站所。非大型工程灌區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利水保水產站和林業(yè)站并入“農業(yè)服務中心”。進入農業(yè)服務中心的水利水保水產人員，由于承擔的是公益性職能，規(guī)定其所需經費納入縣財政預算安排。由縣水行政主管部門直接管理的流域、片區(qū)站，在核定收支的基礎上，由財政實行定額補助。依托骨干水利工程設立的水利站，其人員經費主要由水費收入解決，不足部分由縣財政給予補貼。由于各地財力和情況不一，實際執(zhí)行情況有三種：一是財政全額撥款；二是財政實行差額補助，這種情況在四川省占多數(shù)；三是自收自支。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位主要靠收取農業(yè)水費維持運轉。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利服務體系的形式及職責

目前四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位主要有兩種管理形式：一是由縣水行政主管部門直接管理的流域站、片區(qū)站、水利站，二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的農業(yè)服務中心。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、片區(qū)站和流域站

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為縣（市、區(qū)）級水行政主管部門的派出機構，實行“條塊結合、以條為主”的管理體制，人財物統(tǒng)一由縣水利局管理，是各項水利政策的具體實施者。具體承擔涉水法律和方針政策的貫徹實施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱、水利建設、工程管理、區(qū)域水資源規(guī)劃、水資源配置、水環(huán)境建設與保護、水污染防治、農業(yè)節(jié)水技術推廣、農村水利建設組織、新技術的推廣運用、水利工程設施管理體制改革和水行政執(zhí)法等繁重任務。

2.農業(yè)服務中心

農業(yè)服務中心是政府設立在最基層直接服務“三農”的事業(yè)單位，依法承擔著面向農村、農業(yè)、農民推廣公益性技術的職能，負責農作物品種試驗示范、農業(yè)機械推廣應用、農田水利基本建設、防汛抗旱、農產品水產品的質量安全管理、新農村建設等工作。

目前四川省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位2855個，其中水管單位直接管理的流域站、片區(qū)站、水利站1087個，管理人員5442人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的農業(yè)服務中心1768個，管理人員3051人，均為事業(yè)單位。較四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利管理單位最多時的3200多個、人員1萬余人有較大減少。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位存在的主要問題

作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、服務中心，構成了基層水利服務體系的基礎，雖然經過多次改革，依然存在著一系列突出的矛盾和問題，如人數(shù)較多，成立較晚，工作任務重，待遇差，環(huán)境苦，運行中存在的問題較多，直接影響了水利事業(yè)的健康發(fā)展。

1.農業(yè)服務中心設置不合理，管理體制不順

根據(jù)調查情況看，2006年以后大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和片區(qū)水利站被撤并后成立農業(yè)服務中心，帶來一系列的矛盾。一是導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務組織管理出現(xiàn)脫節(jié)、缺位，服務組織管理責任難以落實，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務組織工作安排不協(xié)調、不配合；二是服務中心技術力量薄弱，水利人員減少，平均一個中心只有1～2個水利人員，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)還長年安排水利人員去干一些水利行業(yè)以外的農村中心工作，如從事包村、包片，長期疲于應付計劃生育、社會治安綜合治理等行政性事務工作，致使基層水利人員投入水利工作的時間大量減少，自身的業(yè)務素質難以提高，技術水平普遍下降，影響農村水利工程建設的質量與進度。

水利工作與其他工作部門不同，水資源的合理開發(fā)和管理，水利和水保工程的興建，區(qū)域性防洪和供水調度運行管理等往往超越了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，按流域、分水系進行。農業(yè)服務中心以塊為主管理的弊端不斷顯現(xiàn):一是由于工程效益在區(qū)域間分配不均衡,造成對工程管理的重視程度不同。一般跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工程不論是灌溉工程還是農村飲水工程,其上游所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的受益面積和受益人數(shù)都比中下游鄉(xiāng)鎮(zhèn)的少，甚至有的上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎不受益。因此,對同一個工程的管理在不同的地段水平高低不一,這對工程的安全正常運行十分不利。二是各段對工程管理的投入與所得到的效益成反比。同一個工程由于上游部分不論是渠道的斷面還是管道的管徑一般都比中下游大,運行管理所要投入的人力、物力以及財力都較大,但由于灌溉面積小、受益人數(shù)少，所取得的經濟效益很少。相反中下游渠道斷面和管道直徑越來越小,灌溉面積和受益人數(shù)卻越來越多,所能得到的效益也不斷增大。工程維護所需的人財物投入越往下游越少，造成管理投入與獲取的收益成反比例現(xiàn)象,給工程管理帶來很多不利因素。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間為了各自的利益在管理中各種協(xié)調如水量分配、管理資金分攤等都很難達成一致。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站經費保障不足，生存發(fā)展困難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利站承擔了大量的公益性職能。改革要求保障履行公益性職能所需資金，各級財政對公益性推廣機構履行職能所需經費要給予保證并納入財政預算，把屬于財政供養(yǎng)的基層公益性農業(yè)技術人員納入同級財政預算予以安排。但是，由于地方財政困難，造成政策落實不徹底。目前基層水管單位的收入主要來自于三塊：財政撥款、水費提成和多種經營。通常收入難以滿足支出：一是除財政撥款部分外無其他經費來源；二是地方財政困難造成部分人員工資未列入財政預算；三是隨著稅費改革、農業(yè)稅免征等新情況的出現(xiàn)，農業(yè)水費計收逐漸困難，不能按時足額收取。據(jù)統(tǒng)計，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位的基礎設施、辦公條件還很簡陋，缺乏必要的辦公設備、儀器，有的甚至無固定辦公場地，更談不上辦公自動化和現(xiàn)代化。致使水利工程的正常運行和基層水利機構的正常運轉受到嚴重影響。

3.人員結構不合理，服務能力薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作任務重，待遇差，環(huán)境苦，人才引不來、留不住，導致整個隊伍普遍存在年齡結構偏大、文化程度和專業(yè)水平較低、技術人才青黃不接等問題。目前，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位中，水利專業(yè)人員僅占23%。由于人員結構和綜合素質參差不齊，服務能力相對薄弱，基層水利工作難以開展。目前保留下來的1087個水利站、片區(qū)站、流域站由于疏于業(yè)務學習和培訓，單位無設計資質、施工資質、監(jiān)理資質，難以適應新時期水利和農村改革發(fā)展的需要，造成有事無人做的被動局面，影響農村水利工程建設的質量與進度。

五、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位改革的建議

1.合理設置機構，理順管理體制

各地應根據(jù)水系和水利設施分布，因地制宜地選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利站的設置方式，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為縣（市、區(qū)）級水行政主管部門的派出機構，優(yōu)先選擇設置跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的片區(qū)站和流域站等基層水利站。已經撤并的流域站或片區(qū)站，根據(jù)工作需要應適當恢復。機構設置應有利于縣級水利部門業(yè)務指導工作的落實，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利站公益性職能的履行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利站實行縣水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府雙重領導，推行以縣水利部門管理為主的管理體制，作為水利局的派出機構，爭取人員和業(yè)務經費由縣水利部門統(tǒng)一管理，其人員調配、考評和晉升應充分聽取所服務區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見。實踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站實行縣水利部門與當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理，以縣水利部門管理為主的管理體制最能發(fā)揮其承上啟下、合理調度的功能，對農村水利設施發(fā)揮效益最有利。

2.明確工作任務，強化支持保障

按照“保證供給履行公益性職能所需資金”的要求，各級財政對公益性推廣機構履行職能所需經費要給予保證并納入財政預算，改善基層單位辦公條件、生活條件，完善農業(yè)技術推廣人員的社會保障體系。在確定管理機構、明確編制人數(shù)的基礎上，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利單位經費來源的同時，要積極開展水利綜合經營，發(fā)展水利經濟。國家、省級水利建設項目按照國家、省投資額度的3%～5%提取規(guī)劃設計、項目管理經費，用于水利站規(guī)劃設計和項目管理，確保基層水利工作經費的落實。

3.加強隊伍建設，更好地服務“三農”

必須加強水利人才隊伍建設，初步形成較為合理的人才梯次結構。一是要建立和完善用人機制。優(yōu)化現(xiàn)有人員結構，采取競爭上崗、擇優(yōu)錄用的原則，逐步淘汰低素質、非專業(yè)人員，要求在一線從事水利工作的人員不低于全縣水利技術人員總編制數(shù)的2/3，專業(yè)水利技術人員占總編制的比例不得少于80%。建立人才的激勵機制，鼓勵專業(yè)技術人員勤學、實干、創(chuàng)新。二是要加強對基層站所人員的教育培訓。要加強對基層水利人員的知識更新和技能培訓，提高其服務能力，采取短訓、委培、脫產等多種形式，幫助基層工作人員更新知識，提高專業(yè)技術水平。要安排專項經費，用于人員培訓。三是要認真落實基層單位工作人員的待遇，切實解決他們晉職（職務、職稱）晉級、工作條件、生活待遇等問題，充分調動基層工作人員的積極性。

4.培育用水戶協(xié)會,加強水利工程管理

農民用水戶協(xié)會是一種直接有效的管理組織，是進一步推進水利管理公開、民主、高效的方法和途徑。積極培育和推廣農民用水戶協(xié)會管理制度，是基層水利管理工作者的一項主要工作任務。將農村水利服務體系建設與農民用水戶協(xié)會組織的組建和發(fā)展結合起來，是未來農村水利服務體系建設的一個重要切入點和創(chuàng)新點。農村用水戶協(xié)會很好地解決了村民組織問題和科學決策問題，能夠充分調動農民會員參與農村水利建設工作。因此，如果政府在建設農村水利服務體系中注重發(fā)揮農民用水戶協(xié)會的作用，應該會起到事半功倍的效果。

[1]李晶，鐘玉秀，等.我國基層水利改革與發(fā)展調研報告[J].水利發(fā)展與研究，2009（7）.

[2]鐘玉秀，等.加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站改革與發(fā)展的思考[J].中國水利，2010(11).

[3]許建中.農村基層水利服務體系建設的探討[J].中國水利，2001（11）.

[4]中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.