統一認識 精心組織扎實做好全國水土保持規劃編制工作

劉 震

(水利部，北京100053)

新中國成立以來，國家高度重視水土保持工作，發動廣大群眾開展了大規模的水土流失綜合治理，取得了舉世矚目的成就，但由于長期不合理的開發利用，水土流失面廣量大，防治任務十分艱巨，仍然是當前我國重大的生態環境問題，是制約我國經濟社會可持續發展的突出因素。搞好水土保持工作是保護耕地資源、保障國家糧食安全的迫切需要，是保護江河湖庫、保障國家防洪安全的迫切需要，是改善民生、促進山丘區全面建設小康社會的迫切需要，是保護生態環境、保障國家生態安全的迫切需要。2011年中央一號文件和新水土保持法都對水土保持生態建設提出了明確要求。為適應新形勢、新要求，做好今后一個時期的水土保持工作，實現水土資源的可持續利用和生態環境的有效保護，迫切需要一個綜合性、戰略性、全局性的水土保持規劃。因此，在全國范圍內開展水土保持規劃編制工作非常必要、非常及時、意義重大。

1 重要意義和作用

本次規劃是新中國成立60多年來首次全面系統開展的水土保持綜合性規劃，意義重大。

1.1 全國水土保持規劃是貫徹落實國家生態文明建設、2011年中央一號文件及新水土保持法要求的重要載體

黨的十七大明確提出建設生態文明的宏偉目標，黨的十七屆三中、五中全會就加強生態保護、推進資源節約型和環境友好型社會建設作出了一系列重大部署，其中水土保持是建設生態文明社會的重要內容，也是我國生態建設的重要組成部分。2011年中央一號文件從重點建設項目安排、資金投入政策傾斜等方面，提出了一系列加快水利、水土保持改革發展的新舉措。新水土保持法為適應新形勢要求，對水土保持預防保護、綜合治理及監測監督等作了新的規定。上述中央的戰略部署和決策、法律條文的規定都需要通過規劃逐步落實。

1.2 全國水土保持規劃是未來我國水土保持工作的戰略安排及發展藍圖

本次規劃是在我國幾十年水土保持實踐的基礎上，系統總結成功經驗，分析當前形勢，預測未來發展趨勢，利用已有成果，根據經濟社會發展的新要求，對今后水土流失防治的布局、措施作出科學規劃。規劃編制工作按照統一的技術要求，采取自上而下與自下而上相結合的方式，具有多層次、綜合性和前瞻性，是未來20年全國水土保持工作的戰略安排和發展藍圖。

1.3 全國水土保持規劃是今后水土保持工作的權威指導性文件

本次規劃編制要廣泛征求各方面意見，經過充分的科學論證，依法由國務院及各級人民政府審批，并納入國家和地方國民經濟和社會發展總體計劃。規劃一經批準，應當嚴格執行，這是區別于以往規劃的一個顯著標志。因此，規劃具有更強的權威性和指導性，對其他部門的工作也有一定的參照性和約束性。

1.4 全國水土保持規劃是實現水土流失依法防治和依法監管的重要科學依據

新水土保持法規定:實施政府水土保持目標責任考核、國家重點水土保持項目立項、生產建設項目水土保持方案審批和水土保持補償費征收范圍確定等都必須以水土保持規劃為依據。這既是新水土保持法強化水土流失防治的重要抓手，也是推動新時期水保工作的重點和難點所在。因此，本次規劃應根據各地實際，科學確定規劃覆蓋的范圍，為確保新水保法的順利實施提供科學依據。

2 規劃編制的有利條件及工作基礎

我國半個多世紀的水土保持實踐積累了豐富經驗，這些成功的實踐經驗有力推動了我國水土保持事業的發展壯大，也為本次全國規劃編制工作奠定了良好的基礎。

2.1 長期水土保持生產實踐取得的成功經驗和成熟防治模式為規劃編制奠定了堅實基礎

我國在水土保持生產實踐中積累了大量成功經驗，針對不同區域的水土流失防治模式不斷完善，尤其是以小流域為單元的綜合治理、南方坡改梯加坡面水系建設、黃土高原淤地壩建設等治理技術路線日趨成熟。近幾年，人為水土流失防治方面的新技術得到了廣泛應用，與各地不斷涌現的新理念、新機制相互促進、相互融合，使水土保持工作的發展思路和防治體系日臻完善，形成了科學的指導思想和正確的技術路線，為規劃編制奠定了基礎。

2.2 較為完備的技術標準和規劃體系為規劃編制提供了強有力的技術支撐

目前我國已頒和在編的水土保持技術標準有51項，覆蓋前期基礎、綜合治理、預防監督和監測評價等多個方面，水土保持技術標準體系已初步建立，使規劃編制有了可遵循的技術規范、標準。另外，長江、黃河等流域性規劃和三峽庫區、丹江口庫區及上游、東北黑土區等區域性規劃以及南方崩崗、珠江上游南北盤江石灰巖地區等專業性規劃的編制完成和相繼實施為本次規劃的編制積累了經驗和資料，提供了強有力的技術支撐。

2.3 水土保持科技發展為規劃編制的科學性和先進性提供了保障

近年來，水土保持科學研究持續深入開展，在重大項目攻關、國家科技創新和“948”科技引進等領域取得了豐碩成果。水利部與中國科學院、中國工程院聯合開展的中國水土流失與生態安全綜合科學考察的考察成果，基本摸清了我國的水土流失現狀，系統總結了水土流失防治成績與經驗，并就存在的問題提出了一系列對策及建議，促進了我國水土保持科技創新，為本次規劃編制提供了極富價值的參考，也為規劃的實施和驗證提供了重要參照。

2.4 預防監督工作取得的進展和成效將豐富全國規劃的內容

有別于傳統的水土保持工作，預防監督是一個新的水土保持工作領域。水土保持法頒布施行以來，水土保持預防監督工作得到不斷加強，在落實水土保持“三同時”制度、有效控制人為水土流失等方面取得重大進展，特別是在落實監督管理職能、豐富工作內容、深化工作內涵方面有許多創新。新水土保持法的頒布實施，進一步推動了預防監督工作的開展，依法強化了監管的權威，有效提升了規劃編制的基礎及起點，大大豐富了水土保持規劃的內容，并為規劃的有序實施提供了有力的保障。

2.5 水土保持信息化的快速推進為規劃編制提供了準確的數據來源和現代化的手段

全國先后開展了一、二期水土保持監測網絡和信息系統建設工程，初步建成覆蓋各類水土流失類型區的監測站網。國家部署開展了三次全國性的水土流失遙感普查，各流域、各省根據各地實際也分別開展了不同尺度的水土流失調查。目前，正在進行國務院第一次全國水利普查水土保持情況專項普查。不斷完善的監測站網和大量的普查成果，顯著提升了水土保持信息化水平，其中的重要圖件、數據以及在信息化進程中被廣泛采用的“3S”及網絡技術，都將應用于本次規劃數據庫及協作平臺建設，會大大提高信息共享程度及規劃效率。

2.6 專業技術隊伍和專家學者的廣泛參與為規劃編制提供了重要的智力保證

我國水土保持事業的迅速發展，造就了一大批專業技術人才。在這次全國規劃編制中，一批年富力強、經驗豐富的專業技術人才將發揮骨干作用，很多成果豐碩的院士、專家將作為技術咨詢組成員發揮指導作用，還會有許多政府部門的領導和社會上關心、支持水土保持事業的人士積極參與到規劃編制工作中來。全國有幾十所大專院校和科研院所在從事水土保持教育與科研工作，它們也將不同程度地參與到本次規劃編制中來。這些都是搞好規劃編制工作的智力保證和技術支撐。

3 指導思想及目標任務

本次規劃是今后20年我國水土保持工作的發展藍圖和重要指針。

3.1 指導思想

全國水土保持規劃編制要以科學發展觀為統領，按照推進生態文明建設和資源節約型、環境友好型社會建設的要求，根據中央治水方針和水利部黨組新的治水思路，以合理開發、利用和保護水土資源為主線，全面總結水土保持的成功經驗，對水土保持進行戰略性、全局性、前瞻性規劃，加強預防保護和監督管理，注重綜合治理;處理好水土保持與農村經濟發展、資源開發、基礎設施建設等的關系，制定與自然條件相適應、與經濟社會可持續發展相協調的水土流失防治方略和布局，實現水土資源的可持續利用與生態環境的可持續維護，促進糧食安全、防洪安全、生態安全和飲水安全。

3.2 目標任務

按照水利部統一部署要求，按期完成《全國水土保持規劃》及各省級規劃，并依法報批。其主要任務:

一是建設規劃數據庫及協作平臺。積極發揮各級水行政主管部門的作用，從全國、流域、省級、市(地、州)及縣級范圍等各個層面收集數據資料，規范數據格式。水利部收集國家級宏觀數據資料;省級根據省情研究省級數據庫的特點，在全國宏觀的基礎上進一步完善;市(地、州)及縣級要利用全國及省級數據庫，將土地利用、水土流失狀況等相關數據納入數據庫，為今后工作創造有利條件。在此數據庫基礎上，充分利用全國水土保持監測成果建設規劃協作平臺，實現規劃數據的在線采集、在線協同工作、信息共享服務，促進水土保持信息化發展。

二是完成全國水土保持區劃。水土保持區劃是編制全國水土保持規劃的基礎，也是本次規劃的一個重要創新點。本次水土保持區劃計劃采用三級分區體系。一級區劃分要體現水土流失的自然條件和水土流失成因的區內相對一致性和區間最大差異性，如東北黑土區、北方土石山區、西北黃土高原區等;二級區劃分要反映區域特定優勢地貌特征、水土流失特點、植被區帶分布特征等的區內相對一致性和區間最大差異性，如黃土高原的高塬溝壑區、丘陵溝壑區等;三級區劃分是本次區劃的最大亮點，要體現區域水土流失特點及水土流失防治需求的區內相對一致性和區間最大差異性，如丹江口庫區水源保護區、三江源保護區以及省級特色產業發展區等。區劃工作是本次規劃的重點，各地要按照《全國水土保持區劃導則》的區劃依據與準則，定量與定性相結合，依據各地實際，認真做好區劃工作。

三是復核劃分水土流失重點預防區和重點治理區。按照新水土保持法要求，復核劃分“兩區”是明確水土流失防治重點以及重點項目安排的重要依據，也是本次全國水土保持規劃的一項重要工作任務。“兩區”的復核劃分要在2006年水利部《關于劃分國家級水土流失重點防治區的公告》的基礎上，依照新水土保持法要求，明確劃分原則，確定劃分指標與程序，制定劃分標準，提出劃分成果。國家級“兩區”劃分由水利部組織流域機構開展，水規總院制定導則，流域機構協調各省進行復核劃分。各省(自治區、直轄市)在水利部、流域機構的指導下開展省級“兩區”復核劃分工作。

四是制定未來10—20年總體防治目標和分區防治方略，完成區域布局與規劃，提出重點項目規劃布局與近期重點工程安排;提出實施進度，測算水土保持投資需求，進行防治效果評價。

五是形成一批支撐規劃的研究成果、指標體系及政策措施。對規劃編制中涉及的重大技術問題，開展專題研究，形成專題報告，作為規劃技術支撐。

4 規劃編制工作的要求

全國水土保持規劃編制工作任務重、涉及面廣、有相當的難度，要按照統一技術標準和要求，分層次、分階段開展工作。為做好本次水保規劃編制工作，要切實把握好幾個重點、處理好幾個關系。

4.1 更加注重以新的理念為指導

規劃要系統總結長期以來水土保持工作的成功經驗、做法和教訓，要立足新發展、適應新形勢、滿足新要求，特別是要按照科學發展觀的要求，以新的理念為指導，把人與自然和諧相處、尊重自然規律、保護原生態植被、促進生態自然修復等新的理念吸收進來，充分體現資源節約型、環境友好型社會建設的需要。

4.2 更加注重體現新水土保持法的要求

新水土保持法強化了規劃的法律地位，在水土保持預防、治理及監督等方面作出了一系列新規定。規劃必須統籌考慮其中的重要條款及制度，充分體現法律的要求。

4.3 更加注重發揮科技的支撐作用

隨著監測能力的不斷提高，科技攻關和科技創新不斷深入，水土保持實用技術不斷推廣，水土保持信息化和現代化水平不斷提升，水土保持事業發展基礎不斷增強。要充分運用這些成果與手段，切實提高規劃編制工作的效率與質量。規劃編制工作要系統梳理整合，吸收科研成果，進一步發揮科技的支撐作用，使重點項目規劃及布局、防治模式及措施設計等在科研成果的基礎上做到適度超前。

4.4 更加注重吸收機制體制創新成果

多年來，各地不斷創新水土保持機制體制。例如，探索建立水土保持投融資機制，推動水土保持投入多元化;建立和完善社會辦水保的支持激勵辦法，吸引有實力的企業和個人，調動廣大山丘區農民積極參與水保治理開發;探索建立有效的水土保持協調機制，加強部門之間、行業之間的協調與配合;以水電、煤炭、石油天然氣等為重點行業，探索建立國家層面的水土保持補償機制。這些體制機制創新的成果是水土保持事業健康發展的重要保障和動力，需要在規劃中得以充分體現。

4.5 更加注重經濟社會發展和人民群眾的新需求

規劃要從各地不同的社會經濟狀況和自然資源條件出發，以滿足經濟社會發展水平和人民群眾生活新要求為導向，注重因地制宜，合理規劃發展方向、措施布局和治理模式，提出適度超前的建設模式、措施設計。在西部經濟條件較落后地區應開展以促進糧食生產、保障糧食安全為主的生態生存型小流域建設;在滿足糧食安全的地區應開展與特色產業發展相結合的生態經濟型小流域建設;在經濟條件較好的東部地區應開展以創造優美人居環境、保障水源水質、提高群眾生活質量的生態清潔型小流域建設;在廣東省和西南諸省自然災害危害嚴重的地區開展以防治滑坡、泥石流為主的生態安全小流域治理。

4.6 更加注重處理好規劃編制中的幾個關系

一是要處理好繼承和創新的關系。本次規劃既要系統總結、科學歸納以往各地的成功經驗和做法，整合協調已有的各項水土保持專項規劃，充分吸納近20年來的技術推廣示范、科技攻關和科學考察等方面的重要成果，將其推廣應用于水土流失防治及生態建設，同時也要針對水土保持工作中面臨的突出矛盾、重大戰略問題，下大力氣做好信息收集、對策研究、方案論證等工作，確保問題得以切實解決，本著繼承、完善和創新的原則做好規劃編制工作。省級規劃還要結合本省實際，認真研究找準規劃的創新點。

二是要處理好生態建設與改善民生的關系。規劃要更加注重生態建設與社會經濟發展的有機結合，防治水土流失、改善生態環境必須遵循以人為本的原則，堅持服務民生;要注重農村生產生活條件的改善，不斷滿足人民群眾新需求，促進農民增收與農村產業結構調整，有效改善人居環境，實現生態與經濟建設協調發展。

三是要處理好近期和中長期的關系。本次規劃的近期規劃水平年為2020年，遠期規劃水平年為2030年。應以近期為規劃重點，細化各項目標，落實工作任務，提出規劃實施進度與近期重點建設項目;中長期規劃要根據經濟社會發展趨勢，提出與之相適應的水土保持發展方向、戰略舉措和目標任務，為水土資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展提供支撐。

四是要處理好重點項目與面上治理的關系。本次規劃要充分考慮國家和地方財力，堅持重點項目帶動與面上治理相結合的方式，以劃定的水土流失重點預防區和重點治理區為依據，按先易后難、集中連片、突出重點、分步實施的原則，選擇確定重點項目規劃的范圍及近期實施項目的范圍，進行重點項目布局。在規劃任務分解時，要依據現有治理水平，適當加快規劃治理進度，還要提高投入水平，科學測算重點工程及面上治理占總投入的比重。

五是要處理好與其他規劃銜接的關系。本次規劃涉及林業、國土、環境、水資源等領域，必須做好與相關規劃的銜接工作。在規劃防治措施布局時，要注意與林業、國土、環境等行業規劃的水土流失治理內容相互銜接、相互補充。例如，黃土高原地區規劃尤其要注意與水資源規劃相協調，合理規劃防治措施布局，確保與當地水資源承載能力相適應。本次規劃要統籌協調好水土保持治理任務及投資。目前，水土保持治理成果主要由國家水土保持治理投資、其他相關部委治理投資、社會力量投入治理和群眾投工投勞投入完成的治理面積組成。在規劃治理任務分解以及經費測算時，要做好與相關部門及社會投入的銜接與協調，充分體現多行業、多部門協作治理的思路，發揮各方面的作用。

六是要處理好省級規劃與全國規劃的關系。本次規劃在統一的規劃技術大綱指導下，既要重視不同層次規劃的協調一致性，也要給予各地一定的規劃工作空間。全國規劃要從實現水土資源可持續利用和經濟社會可持續發展的戰略高度出發，制定全國水土保持區劃方案，擬定總體防治目標及分區防治方略，確定分區水土保持工作與生產發展方向，完成區域布局與規劃，提出各區水土保持目標和任務，復核劃定水土流失重點預防區和重點治理區。省級規劃要以全國水土保持區劃方案中的三級區為基礎，在分區防治方略和水土保持布局上與全國規劃相協調，落實全國規劃對區域內水土保持提出的任務和目標要求，在規劃內容上要結合各省(區、市)的實際情況，突出各地水土保持特點，并指導省級以下規劃的開展。

5 扎實做好規劃編制工作

水土保持規劃編制工作時間緊、任務重、頭緒多、難度大，涉及全國七大流域機構、31個省(區、市)，以及水利、國土整治、林業、環境保護、生態建設、草原管理等多個領域，需要各級水利部門密切配合、協調統一，才能有效保障規劃的順利開展。各地各級水行政主管部門要高度重視，充分認識其重要性、必要性和緊迫性，把思想和行動統一到水利部的部署上來，認真組織好、開展好本次規劃編制工作。

5.1 加強領導，落實責任

為切實加強組織領導，水利部成立了由相關部委和流域機構參加的規劃編制工作領導小組，負責全國規劃的組織協調。其辦公室設在水利部水土保持司，具體承擔領導小組的日常工作。各省(自治區、直轄市)也要相應成立省級水土保持規劃編制工作領導小組，負責省內規劃的組織協調，盡快明確規劃日常辦事機構，確定規劃工作人員，落實技術承擔單位，抓緊規劃編制工作的運行。

5.2 制定計劃，控制好時間節點

各地在規劃編制工作中，要按水利部統一部署要求，結合本省(自治區、直轄市)實際情況，制定詳細的工作計劃，明確任務和職責，建立規劃編制責任制，增強規劃編制工作的針對性和可操作性，確保規劃編制工作的順利有序開展，并嚴格控制和把握規劃編制的時間節點，按期完成各階段工作任務。

5.3 加強協作，民主決策

要積極發揮領導小組的協作機制，及時溝通聯系，做好與相關部門、相關規劃和相關專業的協調銜接工作。領導小組辦公室要及時做好規劃工作的協調以及與相關部門的溝通和銜接，定期召開會議研究和協調解決工作中遇到的問題。在規劃編制工作中，要注重工作節點和階段性成果總結，對每個工作階段、每項階段成果進行審查;充分發揮專家咨詢論證的作用，加強對重大技術問題的評估把關;要采取多種形式，廣泛聽取專家、部門和公眾的意見與建議，增加規劃編制工作的公開性和透明度，推進科學民主決策。

5.4 加強培訓，嚴控質量

負責和承擔規劃編制工作的有關單位，要嚴把質量關，確保成果的真實性、完整性、準確性和有效性。在規劃編制過程中，要加強各級之間的溝通聯系與配合，形成工作合力;根據規劃編制工作的實際，開展數據處理、成果評定等相關培訓;加強規劃數據資料的管理，審查、驗收后的階段性成果要及時歸檔，保證成果資料的延續、轉化和應用。

5.5 多方籌措，落實資金

落實規劃編制經費是保證規劃編制工作順利開展的基礎。這次規劃編制經費實行分級負責籌措。全國水土保持規劃編制工作經費，由水利部在中央水利前期工作經費中統籌安排;省級水土保持規劃編制工作經費，由各省(自治區、直轄市)予以安排。各地要向北京、新疆等地學習，積極與有關部門溝通，多渠道籌措經費，確保規劃編制工作順利開展;要力爭列入財政預算，也可從水土保持補償費中安排一定資金;在規劃編制過程中，一定要加強資金管理，確保資金安全。

5.6 加強宣傳，推廣經驗

在規劃編制工作中，加強信息宣傳和工作交流是整體推動水土保持規劃編制工作的有效方法。一是各級部門、相關單位要定期提供規劃編制工作信息和編寫規劃編制工作簡報，及時向規劃領導小組成員單位和各級人大、政府及有關部門通報進展情況，同時加強交流，大力推廣好的經驗。二是要充分發揮各種新聞媒體的作用，加強對規劃編制工作進展、規劃階段成效和有關成果的宣傳，提升規劃的社會關注和公眾參與度，更好地推動水土保持規劃編制工作順利開展。