青海省“四荒”資源治理開發情況及對策

李 琦，馮建明，文玉忠，沈元平，祁維清

(1.青海省水土保持局，青海西寧810001;2.尖扎縣水土保持工作站，青海尖扎811200;3.互助縣水土保持工作站，青海互助810500;4.化隆縣水土保持工作站，青?；?10900)

多年來，青海省按照國家要求實施了“四荒”資源治理開發，通過轉變“四荒”地經營機制，調動了干部群眾治理開發的主動性，實現了由過去單一水土流失治理模式向投入多元化開發治理模式的轉變，吸引了一批投資大戶和大公司進行規?；木C合治理開發，加快了水土流失治理進度和農村市場體系的完善，為群眾致富開辟了新途徑。

1 “四荒”資源治理開發基本情況

1.1 “四荒”地水土流失危害

“四荒”地水土流失嚴重，一方面導致了土層減薄、土地資源數量減少、土地質量變差、土地生產力下降，加劇了貧困，制約了脫貧致富進程，影響到當地經濟社會的可持續發展;另一方面致使旱、洪災害及其危害進一步加劇，惡化了農村生態環境和人居環境，導致河流水庫泥沙淤積，水利工程防洪壓力增大，影響到區域防洪安全以及生態安全。青海省“四荒”資源載體量大的淺山腦山地區，30%的農戶為絕對貧困戶，人均年收入不足500元，嚴重影響了社會主義新農村建設。

1.2 “四荒”資源可利用及分布情況

“四荒”資源治理開發，對于控制區域水土流失，改善生態環境，提高土地生產力，促進產業結構調整，提高農民、企事業單位、城鎮職工等相關利益群體收入，推進社會主義新農村建設具有重要的意義。據不完全統計，青海省可利用治理開發的“四荒”資源為53萬 hm2，其中:西寧市0.62萬 hm2，民和縣9.28萬hm2，樂都縣16.99萬hm2，互助縣6.02萬 hm2，大通縣5.69萬hm2，平安縣2.15萬 hm2，湟中縣3.34萬 hm2，湟源縣3.70萬hm2，貴德縣0.28萬hm2，化隆縣4.93萬 hm2。

1.3 治理開發“四荒”資源進展情況

20世紀80年代以來，青海省各地相繼開展了“四荒”資源治理開發工作，實行了水土保持產權制度改革?！八幕摹辟Y源經營形式的轉變，吸引了社會資金、技術、人才向“四荒”資源治理和生態建設方面流動，為山區群眾致富開辟了新的途徑，為城市下崗職工再就業建立了新的渠道，為企業的發展提供了新的舞臺。據不完全統計，多年以來青海省通過各種形式出讓的“四荒”地使用權面積近4萬hm2，參與治理戶近600多戶。目前，“四荒”資源治理開發已初步形成了農民、工人、干部、企事業單位、社會團體全面參與，個人、集體、國家一齊上，戶包、拍賣、租賃、股份合作、公司、專業隊等多種治理形式并存的格局。通過調查發現，20世紀90年代發展起來的“四荒”資源購買開發戶80%以上都獲得了較好的收益，年收益均在1萬元以上，多者達幾十萬元。

2 “四荒”資源治理開發經驗和做法

2.1 產權制度改革，組織管理體系逐步落實

青海省“四荒”地產權制度改革，在20世紀80年代戶包治理的基礎上，90年代又推出了以“明晰所有權，拍賣使用權，搞活經營權，放開建設權”為標志的拍賣“四荒”資源使用權和明確治理成果產權的重大改革舉措。1998年根據中央和水利部文件要求，青海省出臺了“四荒”資源使用權出讓程序及開發利用規范。青海各地相繼出臺了一些優惠政策和辦法，主要有:一是對合理開發利用“四荒”資源的集體或個人，在一定期限內減免有關稅種。二是各有關單位對“四荒”資源開發者在信貸、信息、技術等方面予以支持。三是“四荒”資源的拍賣、租賃、承包均按最低標準收取有償使用費，不隨意抬高標準。四是使用期限為50年的可進行流轉。五是“四荒”資源治理開發在國家支農物資供應、扶持資金投入、扶貧措施等社會化服務政策上享受與耕地同樣的待遇。管理方式上逐步得到加強和完善，“四荒”資源使用權出讓，由出讓機構制訂實施方案，并經村民代表大會充分討論后進行拍賣出讓，與治理方簽訂治理開發目標責任書，并由縣公證處現場依法公證;“四荒”資源拍賣資金歸土地所有者，拍賣資金?？顚Ｓ?，堅決按照取之于“四荒”、用之于“四荒”的原則，限定“四荒”資源拍賣資金只能用于治荒所需的苗木、種子等，不得挪用。

2.2 發動宣傳教育，增強水土保持生態意識

群眾是四荒地治理開發的主體，針對群眾存在顧慮較多的實際，做了大量深入細致的說服、宣傳和動員工作，使水土流失的憂患意識成為群眾的自覺意識，從而增強了群眾進行生態建設的自主性。通過“四荒”資源使用權的落實、穩定的政策和切實可行措施的制定，極大地調動了群眾治理開發“四荒”資源的積極性，加快了該區產業結構的調整，吸引了社會資金、技術、人才向“四荒”資源治理開發流動，為水土流失治理增添了新的活力。

2.3 參與規劃設計，發揮行業管理職能

“四荒”資源治理開發要以治理水土流失為前提，鼓勵合理開發利用“四荒”資源，以治理帶動開發，以開發促進治理。堅持科學規劃的原則，通過統籌規劃，統一部署，推進創新，建立了責、權、利相統一，治、管、用相結合的機制。堅持山、水、田、林、路、屋等綜合治理的原則，宜農則農，宜林則林，宜果則果，宜牧則牧，宜漁則漁，合理安排農、林、牧、副、漁各業生產，在完整的水土保持防護體系的基礎上，形成合理的開發布局，達到“四荒”資源的永續利用，資源得到了合理配置，實現了三大效益的統一，為山區農民脫貧致富找到一條新的有效途徑[1]，給水保事業的發展增添了新的活力，為社會主義新農村建設增加了新的動力。

2.4 培植優勢產業，調整農村產業結構

在“四荒”資源治理開發中，要以小流域為單元進行綜合治理，把項目實施與培育優勢產業、發展農村經濟相結合，大力發展果園、茶園、魚塘、菜園，同時按照“戶成點、組成塊、村成帶、鄉鎮成片”的經濟發展思路和立體開發的種養模式，以果業發展帶動養殖產業，建立起無公害、無污染、有特色的生態農業，加快當地農村產業結構調整步伐，讓群眾真正享受到金山銀山般的實惠，欣賞到綠水青山的美景。

2.5 抓好美化綠化，改善人居環境

在“四荒”資源治理開發中，因勢利導，順勢而為?！八幕摹辟Y源治理開發以小流域綜合治理為中心，注重人居環境的改善，將水土流失治理與綠化、美化、生態園林建設等結合起來，為人們提供促進身心健康的生活環境和良好的居住、休閑、觀光、旅游場所。一方面，制定以道路為線、以村落為點、以山地為面的綠化模式，在溝道兩側的荒地和溝邊坡種植灌木、撒播草種，擴大綠地面積，激發農民建設秀美家園、改善生態環境的積極性。另一方面，通過大力發展立體生態農業模式，開展生態清潔小流域建設，減少農藥化肥施用量，為群眾提供安全的水果、蔬菜、糧食和飲用水。

3 “四荒”資源治理開發問題及對策

3.1 “四荒”資源治理開發面廣，難免出現一些問題

作為土地使用制度改革和水土保持工作引入市場機制的一種嘗試，“四荒”資源治理開發實踐中難免會出現一些問題。一是廣大干部群眾對開發利用“四荒”資源的意義、方針政策、開發前景，尤其對經濟效益的認識仍然不夠充分，觀念轉變不夠徹底。二是“四荒”資源治理開發中存在著“只顧眼前利益，忽視長遠利益”、“重開發，輕治理;重經濟效益，輕生態和社會效益”的現象。三是“四荒”資源開發經歷了從試驗到推廣，從政策摸索到逐步完善的階段，目前仍存在著發展不平衡、缺乏治理開發資金、技術指導和后續服務不到位等問題。四是隨著群眾參與積極性的提高，“四荒”資源地價水漲船高，但并未形成普遍認同的合理統一的定價標準，使用價格隨意性很大。五是購荒、治荒契約問題應進一步規范。應制定明確、規范的可操作性強的章程，對治理規模、進度、效益、驗收及獎懲均作出明確的要求。

3.2 加快“四荒”資源治理開發的對策和建議

(1)必須走“兩個結合”的路子。今后青海省“四荒”資源治理開發，在突出抓好招商引資的同時，應走好“兩個結合”的路子，即“四荒”資源治理與退耕還林還草緊密結合、與小流域治理緊密結合。與退耕還林還草結合，有利于統一調配種苗，統一技術指導，統一管理管護等;與小流域治理相結合，有利于統一規劃，集中連片，達到山水田林路綜合治理的目標?！皟蓚€結合”可促進生態效益與經濟效益同步提高。

(2)實行市場經濟管理體制。完善政策，利用市場調節機制，促進“四荒”資源的有效配置和合理流動?！八幕摹辟Y源出讓的程序和方式，需要完全合乎市場經濟要求。從規范“四荒”資源使用權出讓的條件和程序入手，積極培育“四荒”資源使用權流轉市場，為“四荒”資源的流轉創造一個寬松的市場環境，使“四荒”資源能流向經營水平更好、治理更到位的農戶或企業。在開發利用“四荒”資源中，地方需要建立“四荒”資源使用權市場及中介服務組織，建立農村“四荒”資源開發服務中心，為“四荒”資源使用權市場提供一個交易的組織依托，負責辦理集體土地使用權的出讓、出租、抵押等業務。

(3)倡導效率優先機制?！八幕摹辟Y源拍賣以后，其產權主體既有區域內的集體、農戶，又有區域外的企業和個人，產權結構比較復雜?，F實中有一些地方出現了包而不治、買而不治的情況，也出現了出讓使用權的資金被擠占或挪用的情況，使得治理開發效果難以體現、成果難以保障。為此，在“四荒”資源的分配上，監督管理部門的關注點必須由原來的公平優先轉為效率優先，這樣才有利于推動“四荒”資源治理開發健康有序進行。

(4)扎實推進千家萬戶綜合治理。要使“四荒”資源治理開發取得更大的突破，最根本的還是要繼續推進以千家萬戶為基礎的綜合治理。一是要根據當地的實際采取拍賣、承包、租賃等多種形式，只要有利于開展治理，適合哪種形式就采取哪種形式，讓群眾充分參與“四荒”治理開發。二是要建立相應的激勵機制，本著“誰承包，誰治理，誰管護，誰受益”的原則，定權發證，在承包期內允許繼承、出讓，在治理中可以享受造林補助，同時在貸款、稅收方面給予協調和減免。三是對于已出讓或承包經營的“四荒”資源要加強跟蹤管理和監督檢查，力爭開發一片，見效一片。

(5)筑巢引鳳招賢納士。由于青海省各級財政拮據，可供支配的財力有限，所以單靠財政投入“四荒”資源治理開發難度較大。這就要求青海省應進一步加大招商引資力度，廣招天下能人賢士投入“四荒”資源治理開發。一要把宣傳工作搞上去，讓全民了解青海，讓青海走向世界，并采取有力措施，不斷優化投資環境，筑巢引鳳。二要進一步建立和完善相關優惠政策，使投資者感到安全放心、有利可圖，最終達到“你發財，我發展”、讓青?；纳交钠露季G起來的目的。

(6)尋求資金扶持。要積極向國家爭取“四荒”資源開發治理專項補助款。“四荒”資源治理的生態效益不亞于退耕還林(草)的生態效益，要積極爭取國家把此項工作與退耕還林(草)工作同等對待，給予必要的資金和物質投入。同時地方要制定“四荒”資源回收資金管理辦法，使這部分資金能更加高效地為農民開發治理“四荒”資源和脫貧致富服務，以實現“四荒”資源治理開發與區域經濟增長雙贏。

[1]陳雷.認真貫徹十六大精神 加快水土保持生態建設 為全面建設小康社會提供支撐和保障[J].中國水土保持，2003(5):1-3.