淺析非工程措施在污泥處理項目中的應用

張 玥，井 鵬，宋乾武，黃海明，王之暉

(1.中國環境科學研究院，北京 100012；2.中國環境保護產業協會，北京 100037)

淺析非工程措施在污泥處理項目中的應用

張 玥1，井 鵬2，宋乾武1，黃海明1，王之暉1

(1.中國環境科學研究院，北京 100012；2.中國環境保護產業協會，北京 100037)

針對我國現階段污泥處理過程中管理機制不足的問題，通過對城市污水處理廠污泥管理現狀的分析，揭示了污泥處理處置過程中暴露出的管理方式弊病；以廣東省東莞市污水處理廠污泥管理實踐為例，提出污泥處理項目投融資機制和污泥處理成本分擔支付機制，可有效實現城市污水處理廠污泥集中處理處置過程的環境效益最大化。

污泥處理;非工程措施;環境管理;政策機制;東莞市

近幾十年來，隨著我國城市化和工業化的高速發展，我國城市污水處理基礎設施也得到了長足發展，各種污水基本得到了有效處理。但在城市污水處理能力快速發展的過程中，一個不容忽視而又必須面對的問題是污水在被處理的過程中產生的大量中間產物—污泥，并沒有得到妥善的處理處置。據不完全統計，我國污水日排放量達13.4×105萬噸，經過處理后有0.5%～1.0%轉化為固態物質并凝聚下沉形成污泥。污泥的成分復雜，除含有大量的水分外，還含有一些難降解的有機物、重金屬、鹽類、病原微生物和寄生蟲等。若污泥未經有效處理而直接排放至環境，將會造成嚴重的二次污染。

目前污泥處理的工程方法較多，也比較成熟，如衛生填埋、污泥高溫好氧堆肥、污泥焚燒、污泥炭化等等。工程方法通常僅能解決技術上的問題，為污泥處理處置項目的開展提供技術可行性，但一個污泥處置項目的開展和建設不僅需要技術上的支持，同時也需要良好的政策引導和體制監管。然而目前我國在污泥處理處置政策法規體系等非工程措施方面的研究和應用還較為薄弱。基于污泥非工程措施的重要性，本文在對我國污泥處理處置存在的非工程問題進行了深入的分析，在對具體的非工程措施進行了詳細介紹的基礎上，最后以廣東省東莞市為例，對非工程措施在污泥處理和處置項目上的具體應用做了詳細介紹，以為類似的污泥處理處置項目的開展提供參考和借鑒。

1 我國污泥處理處置存在的非工程問題

1.1 污泥處置管理政策落后

污泥處置管理政策對污泥處理處置項目的有效實施和開展具有重要的引導和管理作用。由于歐美等西方發達國家在這方面開展研究工作較早，現已形成完善的污泥處理處置法規政策，如美國環保局發布的“污水污泥利用和處置標準、最終規則、聯邦規范（CFR）”、歐盟的污泥管理法規體系等等，同時也配套了一體化政策來支撐。我國對污泥問題的關注較晚，相對于發達國家，在污泥處理處置政策方面總體上比較落后，目前尚未形成支撐該行業的強有力的法規和政策。現階段我國制定的政策主要偏重于對污泥處理處置的工程治理，而不太注重對全過程的管理，如在污水中含有的有害物質形成污泥后，對其最終處置過程中的管理和利用方面，目前尚未存在完善的政策法規體系。

1.2 缺乏有效的監管和責任體系

現階段，上游工礦企業絕大多數并未施行清潔生產，未從源頭削減和控制污染物的排放。而在廢水進入污水處理廠后，通過工程處理并不能完全將污染物消除，相當部分的污染物可能隨著物質的遷移和轉化，進入最終形成的污泥中，并可能使得某些指標不達標。因此，提高污泥的處理處置效果，對排放源頭管理和控制就顯得尤為重要。如在美國，由于環保部門的推動，城市污水處理設施的運營者參與到上游污水排放企業的管理，與可能排放有毒有害物質和重金屬污染物的排水企業實行責任聯合體，從而形成有效的監控體系，為污泥最終安全處置提供了基礎條件。但我國目前的相關管理體系尚不完善，缺乏對污染排放企業的污染物排放行為的有效監管和責任追查機制。

1.3 污泥處理處置費用不足

污泥處理處置市場的開發，首先需要政策的扶持和資金的投入，但由于污泥處置設施費用高昂及我國市場機制不成熟，僅依靠民間資本投資，建立完善的污泥處理處置體系將需要一個漫長的過程。因此，現階段對污泥的處理處置，還需政府提供政策和資金扶持，并根據現有體制逐步將運營主體從政府相關部門過渡到民營企業或個人，逐步培養和形成一個市場競爭機制，最終達到降低污泥處理處置成本、有利環境保護的目的。從長遠角度看，污水處理費應包括污泥處理處置費，但是從我國的實際情況看，由于剛剛推行征收污水處理費，現行收取的污水處理費普遍較低，尚且無法保證污水處理廠的正常運行，若在污水處理費中再加收污泥處理處置費，將會在很大程度上加重社會公眾的經濟負擔。因此，在收取相關處理費用的同時，如何保證已有處理設施的正常運轉，如何充分調動現有社會資源，不足部分通過何種渠道加以解決，就成了污泥處理和處置亟待解決的現實問題。

2 污泥處理處置的非工程措施

非工程措施是指通過法律、行政、經濟手段以及直接運用工程以外的其他手段減少環境污染的措施。例如頒布和宣傳關于環境保護的法律條文；建立為污染治理設施建設、運營和管理提供保障的法規、政策體系；建設現代化的監控系統（做到實時監控和及時有效地處理突發性污染事件）等等，相對工程處理措施來說，非工程措施是一種軟性措施。

2.1 污泥處理監管措施

由于污泥處理項目綜合性強，通常需要以環保部門為主導，并通過與城建、規劃、財政等多個部門的相互協調及污水處理廠、污泥處理廠分工協作來完成，同時建立污泥處理處置的聯動管理協調機制。該機制可以根據各部門權限，充分發揮部門職能，共享各部門相關信息和資源，促進污泥處理項目順利實施。

高效監管是有效解決污泥處理問題的關鍵，政府有關部門需要高度重視污泥處理項目管理的重要性。在加強污泥處理項目管理、監控的同時，還要加強社會宣傳，提高公眾認知；公開污泥處理項目進展情況，將輿論監督作為政府監管的輔助手段；借助各部門定期開展的專項整治行動，對暴露出的亂排亂倒污泥的污水處理廠進行嚴肅查處。

為了避免二次污染，環保部門還應對污水處理廠和垃圾填埋廠加強監管，督促污水處理廠達標排放，并摸清污水處理廠污泥的處理處置情況及其最終轉移去向。如果污水處理廠建成后未經處理直排污泥、超標排污和污泥直排，必須進行嚴肅處理。

2.2 建立管理協調制度

政府在污泥產業發展中發揮著重要作用，主要體現在服務與監督方面，其中包括承諾、保障和協調三個方面。1）政府承諾在涉及與污泥處理特許項目有關的土地使用、相關基礎設施方面提供便利、防止不必要的重復性競爭項目建設及給予必要的補貼，但不承諾商業風險分擔、固定投資回報率及法律、法規禁止的其他事項；2）政府提供資金、建設用地、電價、稅收等方面的保障；3）協調污水處理廠、污泥收集運輸及相關主管部門的關系，加強分類指導，對不同的污水處理廠有針對性地提出指導意見，為項目的建設與穩定運營提供一個良好的環境。

污泥的規范處理處置是實現污水最終處理目標的保證措施。污水處理工程、污泥處置工程必須遵循“三同時”原則，充分發揮污水治理工程整體功能。應做到凡缺少可靠的污泥處理處置方案的污水處理廠和企業污水處理設施項目，其環境影響評價不能通過；僅有方案設計而沒有同步建設、投運的污泥處理處置設施，其污水治理工程也不能通過竣工驗收。

3 非工程措施在污泥處理處置中的應用

3.1 投融資機制創新

長期以來，我國對市政公用工程的建設一直采取的是政府出資、政府建設、政府運營的模式。但由于各級政府的財力有限，致使許多污泥處理工程建設進度緩慢，成為“半拉子工程”，環保投資的效益難以實現，污泥不能得到有效收運及處理處置，環境污染難以得到有效控制。要改變這種狀況，必須引入市場機制，拓展投融資渠道，實現污泥處理投資多元化。目前，項目投融資多元化機制在東莞市污泥處理工程中逐步得到采用，并取得了良好的效果。

近年來，為全面深化水環境治理工作，東莞市先后投入40億元資金建設污水處理廠。東莞市按照“污染者付費，治污者受益”的原則，對城市污水處理廠污泥的處理處置工程建設的投融資機制及成本支付機制進行了大膽創新。

首先，東莞市政府通過政府招標方式向社會公開競選污泥處理工程投資商，按照中標投資商提供的工藝技術方案核定污泥處理價格。東莞市現階段核定的污泥綜合處理費最高限價為280元/噸，其中包括運輸費用60元/噸和污泥處置費220元/噸。由污水處理廠運營商支付100元作為BOT投資商的污泥綜合處理費，另外180元則從生活污水處理費中收取。

其次，東莞市政府規定污泥處理廠建設用地由政府負責協調，征地費由投資商負責支付；污泥處理廠供水供電、道路建設等由政府負責配套；污泥收集運輸由投資商負責，運輸專用車由投資商負責購置；污泥處理廠服務年限為20年。

通過對上述機制的創新，目前東莞市建設的對分布在全市2400km2范圍內30多個鎮的36家污水處理廠產生污泥進行處理的污泥集中處理廠，全部依靠民間投資，并通過BOT模式建設。采用這種投資機制帶來的益處顯而易見。首先，緩解了政府直接投資污泥處置基礎設施建設帶來的資金壓力，有效吸納了社會資本投入公用工程設施建設，優化了社會資源配置；其次，采用該機制后，促使污泥處置設施的運營商和負責污水處理廠經營的項目公司之間形成了互相約束、互相監督的良性互動。污水處理廠為減少支付的污泥處置費，積極對廠內的污泥脫水設備進行升級改造，盡可能減少污泥產出量。污泥處理廠投資商為了獲取更好的經濟效益，會盡最大努力多收取污泥，對污泥的收集運輸盡量做到沒有遺漏，客觀上減少了污水處理廠污泥對環境的二次污染。此外，污泥處理成本支付機制還鼓勵了污水處理廠污泥脫水技術的革新與產業升級，確保污泥少產出、多處理，有效地防止了對環境的污染。

3.2 污泥處理成本分擔支付機制創新

建立合理的成本形成機制是實現污泥處理市場化的根本標志，因此，應該按照補償合理成本和微利原則確定污泥處理收費的標準，并按照“成本 + 合理企業利潤+ 國家稅收”的定價原則，逐步將污泥處理收費調整到合理水平。制定的收費標準要確保投資者和經營者的合理利潤，并且不應超過公眾的承受能力。在污泥處理成本確定方面，東莞市同樣遵循合理的定價原則并依據當地實際情況進行了創新。

為減少東莞市污泥的產生量，防止污水處理廠將產生的污泥外運隨意拋棄，東莞市的污泥管理制定了處理成本分擔支付機制，并以此為杠桿推動污泥收運、處理處置工作。制度中明確規定污水處理廠每產生1噸污泥，污水處理廠運營商必須支付100元污泥處理費。按日處理10萬噸的污水處理廠計算，每天至少可產生50噸濕泥餅，那么運營商每天需支付5000元污泥收運費，則每年需支付165萬元的污泥收運費。因此，基于降低成本的原則，污水處理廠運營商將會盡可能地通過各種途徑來減少污泥排放量，如嚴格控制污水處理工藝過程、加強對污泥脫水過程的管理、進行污泥深度脫水提高污泥含固量等等，以此有效推動污泥的減量化。此外，為進一步減少污泥產量，部分廠家選擇了更為先進的壓濾機，這間接推動了污泥減量化技術的進步。

東莞市利用征收污水處理廠運營商100元/噸污泥處理費作為杠桿，在污水處理廠與污泥處理廠投資商之間建立了一種相互制約、相互監督的類似“蹺蹺板”的制衡機制，有效促進了污泥生產的減量化、污泥收集的最大化、經濟效益的最優化、環境效益的有效化。

4 結語

隨著國家節能減排政策的逐步推進，目前我國的污泥處理處置政策已與之不相適應，這將直接影響到污泥處理的投資建設和運營費用等問題的有效解決。污泥處理處置是一種公共服務，該產業的健康發展不僅需要工程技術的突破，同時還需要政府部門采取各種科學、有效的非工程措施，加以引導和管理。

基于以上分析和案例介紹，建議優先制定以下措施：

（1）以污泥處理處置價格體系為核心的處理成本保障體系；

（2）以財政補貼、減免稅和服務采購機制為核心的財政優惠措施；

（3）以建立多元化融資渠道為核心的投資運營措施；

（4）以市場化準入機制、全過程管理制度為核心的行業監管措施。

同時，在污泥處理處置產業政策制定時，應充分考慮到各地區的經濟社會發展水平和自然條件，做到統籌兼顧、合理指導。

姜珊珊，王佳琪.我國污泥處理的現狀及相關技術比較[J].科學之友，2011，3：35-39.

Application of Nun-engineering Measures in Sludge Treatment Project

ZHANG Yue1, JING Peng2, SONG Qian-wu1, HUANG Hai-ming1, WANG Zhi-hui1
(1. Chinese Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012;2. China Association of Environmental Protection Industry, Beijing 100037, China)

Aimed at the insufficient problems of management mechanism in the sludge management process at the present time in China and in accordance with the analysis of the sludge management status in urban sewage treatment plant, the paper opens out the disadvantage of the management manner discovered in the sludge management and disposal process.By taking the sludge managing practice in Dong Guan Sewage Treatment Plant of Guangdong Province as an example, the paper brings forward the investment and financing mechanism for the sludge treatment project and share of cost and payment mechanism of sludge treatment which could realize the most environmental benefits in the sludge concentrated management and disposal process of urban sewage treatment plant.

sludge treatment; nun-engineering measures; environmental management; policy mechanism; Dong Guan city

X703

A

1006-5377（2011）11-0029-04