新形勢下火災調查工作存在的問題及建議

李洪暉 方瑞

安徽省公安消防總隊防火監(jiān)督部火調處，安徽省合肥市 230000

新形勢下火災調查工作存在的問題及建議

李洪暉 方瑞

安徽省公安消防總隊防火監(jiān)督部火調處，安徽省合肥市 230000

2009年5 月1 日，新《消防法》頒布實施后，隨之配套的《火災事故調查規(guī)定》也進行了相應的修改，新的《火災事故調查規(guī)定》對火調工作提出了更高的要求，本文對新《火災事故調查規(guī)定》實施一年多來火調工作開展情況進行深入剖析，找出當前形勢下火調工作面臨的困惑和問題，尋求產生這些困惑、問題的根源，并就解決這些問題提出自己的看法和建議。

火災事故調查；問題；建議

火災事故調查工作是公安機關消防機構的一項基礎性工作，具有很強的專業(yè)性和技術性，涉及經濟、法律、社會科學等領域，是公安消防機構的一項重要工作，是面向社會工作的一個窗口，也是直接檢驗公安消防機構是否嚴格、公正、文明執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)，它直接維系著廣大人民群眾的切身利益，直接影響著黨委、政府和公安機關的形象和社會的穩(wěn)定。2009年5月1日，新《消防法》實施后，隨之配套的《火災事故調查規(guī)定》也做出了重大的調整。新的《火災事故調查規(guī)定》對火調工作提出了更高的要求，筆者根據新《消防法》實施以來火調工作開展情況，結合多年火災事故調查工作實踐，就當前火調工作存在的問題及如何加強和改進火調工作談幾點粗淺的認識。

1.新《消防法》實施以來火災調查工作開展情況

新《消防法》的實施，對火調工作提了更高的要求，火調工作的任務更加艱巨，以筆者所在的安徽省為例，自2009年5月1日至今，全省各級公安消防機構共查處火災5691起。其中，因電氣線路故障或電器產品質量低劣引起火災1990起，用火不慎引起火災1026起，生產作業(yè)時違章操作引起火災304起，小孩玩火或燃放煙花爆竹引起火災228起，縱火165起，吸煙引起火災270起，其他原因引起火災1386起，火災原因不明206起。當事人對公安消防機構火災原因及災害成因認定不服，申請復核的5起，經上一級公安消防機構或主管公安機關維持原認定結論的4起，責令重新認定的1起。在火災事故調查處理中，各級公安消防機構共拘留火災事故責任人3人，罰款累計80余萬元，6人被追究刑事責任。從安徽省火災調查工作來看，總體情況良好，特別是對一些社會影響較大的火災事故的調查處理，查清了火因，分清了責任，依法追究了事故責任者，積極協(xié)助政府和有關部門做好事故妥善處理工作，火災事故調查工作得到了各級黨委、政府的肯定。

2.新形勢下火調工作面臨的困惑與問題

隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，消防執(zhí)法的環(huán)境發(fā)生了變化，現(xiàn)行火災調查工作在某些方面與經濟、社會發(fā)展和消防工作實踐不相適應，有的甚至制約了消防事業(yè)的發(fā)展。

2.1.《消防法》和《火災事故調查規(guī)定》中的部分條文和規(guī)定不能適應新形勢下火災調查工作的需要

2.1.1.災害成因的認定缺乏科學性。從災害成因的定義上來看，火災的災害成因是指在火災中，燃燒失控并造成特定災害結果的系列條件，它解釋了起火后為什么造成災害結果的問題。但是在實際工作過程中，火調人員往往因各種因素的影響而無法完整、準確地羅列出所有造成燃燒失控并造成災害結果的條件，從而為一系列的復核、信訪等埋下伏筆。假使火調人員拋開一切干擾因素，完整、準確的羅列出所有因素（如市政消火栓缺少、消防車沒有及時到場等），則很可能會因此把矛盾引向政府或消防機構自身，從而造成工作上的被動。

2.1.2.火災損失統(tǒng)計依據的法律性質不明確。公安消防機構對火災損失進行統(tǒng)計，并按規(guī)定時限進行匯總、上報，是一項正常的業(yè)務工作，目的是便于掌握火災情況，分析火災規(guī)律，為消防工作決策服務，是一項專業(yè)性很強的統(tǒng)計行為。但在實際工作中，公安消防機構火災統(tǒng)計往往被視為針對火災損失所作出的具體行政行為，這就導致火災統(tǒng)計往往成為訴訟和爭議的焦點，引起行政訴訟。

2.1.3.《消防法》中規(guī)定的火災事故認定不屬行政行為的規(guī)定不被司法部門采信。《消防法》中雖明確規(guī)定火災事故認定屬于證據范疇，不屬行政行為，但在實踐中，一些地方人民法院仍將火災事故認定和火災損失統(tǒng)計納入了行政訴訟的受案范圍，造成了基層火災調查人員在工作中的困惑。

2.1.4.辦理縱火案件時，缺乏與刑偵部門之間的協(xié)調。從目前實際工作看，公安消防機構對涉嫌縱火的火災事故，在向刑偵部門移交時，由于公安機關實行“命案必破”的制度，所以在受理放火案件，特別是對于放火殺人的案件時，刑偵部門在辦理接收時十分謹慎，一旦接收后破不了案件，將直接影響刑偵部門工作目標考核成績，故而刑偵部門大多不愿意接收，常常以證據不足等理由予以推脫、搪塞，這樣一來，案件調查就被擱置起來，極易造成不必要的扯皮和糾紛。

2.2.火災調查人員業(yè)務能力無法適應新形勢下火調工作的要求

2.2.1.火災調查人員缺乏業(yè)務理論的學習培訓，工作能力不高，工作責任心不強。面對火災現(xiàn)場，調查目的不明確，針對性不強，僅憑主觀設想查找所謂的“證據”和“原因”，隨意認定，出現(xiàn)了一些不應有的錯誤。新的《火災事故調查規(guī)定》實施后，很多單位適用簡易調查程序的火災遠遠低于適用一般調查程序的火災，這些對于火災事故調查而言，都是不正常現(xiàn)象。

2.2.2.起火原因日趨復雜，調查難度增大。 隨著社會經濟的迅速發(fā)展，一大批新材料、新工藝、新技術被廣泛應用于生產、生活的各個領域，其中一些引發(fā)火災的機理在短時間內還不被廣大火調工作人員所熟悉認知，火災調查工作難度相應增大。此外，一些地方、單位在經濟社會發(fā)展過程中，社會局部矛盾、糾紛增多，在一定程度上導致縱火案件的增多。以安徽省蚌埠市為例，2008年至今已有6起因情、仇、財而發(fā)生的火災。很多放火案件錯綜復雜，關鍵證據和情節(jié)很難得到及時固定，雖然根據法律規(guī)定，放火案件是由公安刑偵部門負責偵查，但前期的火災調查工作仍主要由公安消防機構實施，給火災調查工作提出了很高要求。上述客觀因素的存在在一定程度上造成了火災原因、責任認定不明的增多。

2.2.3.火災當事人的法律意識不斷增強，對火災調查工作提出更高要求。隨著社會的發(fā)展，教育的普及，廣大人民群眾利用法律武器保護自身權益的意識明顯增強，一些損失較小的火災也要求查明原因，出具《火災事故認定書》。特別是近年來租賃業(yè)與出租業(yè)日益發(fā)達，此類場所火災一旦發(fā)生，極易引起糾紛或訴訟，他們有著向公安消防機構查清火災原因，以此向火災責任方索賠的強烈訴求，以取得民事賠償。一旦公安消防機構出具的《火災事故認定書》與他們的看法、利益不一致時，就會提出復核，對復核結論不服的，就可能上訪申訴。在群眾法律意識迅速增強，對自身利益保障觀念日益強化的今天，如果公安消防機構火災調查工作沒有相應地增強，就極易造成認定被改變甚至敗訴的可能。

2.3.消防刑事案件（失火案、消防責任事故案）的辦理不規(guī)范

根據公安部公通字[1999]19號《公安部關于公安消防機構辦理刑事案件有關問題的通知》明確規(guī)定失火、消防責任事故刑事辦案由公安消防機構承擔。但是在實際工作中，大部分火調人員和所在單位遇到符合標準的火災案件，由于辦案手段缺乏，辦案經驗不足，“兩案”辦案工作存在許多問題，總是想方設法地大事化小，小事化了，不愿意進行刑事案件的辦理，致使部分犯罪嫌疑人未能受到應有的法律制裁。即使在上級消防機構的督辦下進行消防刑事案件的辦理，也往往是依托刑偵部門開展調查，一切以刑偵部門為主體，消防機構只是起到輔助作用，嚴重缺乏獨立辦理消防刑事案件的能力和經驗。從兩類犯罪案件的構成看，包括火災事故調查在內的消防監(jiān)督工作是辦理消防刑事案件的前提和基礎。特別是火災事故調查工作是否到位，證據是否收集全面、及時、客觀、合法，直接關系到消防刑事案件能否成立，更關系到犯罪嫌疑人能否依法得到懲處。當前，火災原因、災害成因認定不準確，監(jiān)督檢查不到位等現(xiàn)象在一些單位仍一定程度存在。因此，進一步規(guī)范消防監(jiān)督工作，夯實辦理消防刑事案件的基礎已刻不容緩。

3.上述困惑與問題產生的原因

在當前形勢下，產生這些困惑和問題，原因來自多個方面，有外在因素的影響，也有內部條件的制約，有基層執(zhí)法人員的自身問題，也有政策制定者對實際工作缺乏必要的認識。

3.1.火災調查工作的外在環(huán)境

從外部環(huán)境看，隨著“依法治國”方略逐步實施，法制觀念日益深入人心，人民群眾法律觀念明顯加強，利用法律武器保護自身權益已是大勢所趨，對作為公安消防機構重要執(zhí)法內容之一的火調工作提出了更高要求。

3.2.火災調查工作的內部制約條件

3.2.1.部分規(guī)定標準的制定不夠縝密。在新的《火災事故調查規(guī)定》實施之后，很多基層單位在開展火調工作時，發(fā)現(xiàn)新規(guī)定中部分條文與實際工作不相適應，甚至發(fā)生沖突，致使很多基層單位在開展火調工作中，無法妥善協(xié)調各種關系，處處授人以柄，導致工作陷入被動局面；

3.2.2.個別基層單位領導觀念陳舊，認為火調工作只要及時“擺平”就行，不需要深入細致地工作，一旦當事人因權益問題不服又提出異議，因前期勘驗詢問所得的證據不夠充分，不夠全面，重新調查時難以彌補，一旦引發(fā)信訪、訴訟，后果不堪設想；

3.2.3.調查人員素質跟不上工作的要求。火調工作專業(yè)性、技術性很強，涉及物理、化學、法律、心理學、行為學等多方面的知識，需要豐富的理論功底及調查經驗。目前，我省火災調查人員大多數為半路出家，未經專業(yè)學習和培訓，難以勝任日益繁重的火調工作任務；

3.2.4.公安消防機構人少事多矛盾突出，投入火調工作的時間、物力、財力經常難以保證。一些火調人員還對火調工作持畏難情緒，工作上放不開手腳。這些都是造成當前火災調查工作質量不高，面臨較多困難、問題的原因所在。

4.加強和改進火災調查工作的建議

隨著我國法制建設的逐步完善，要在廣泛調研的基礎上，加快《火災事故調查規(guī)定》等法律、規(guī)章的修改和完善，加強火災調查裝備建設，提高火場勘驗、原因認定的技術含量，進一步改進火災調查工作方法，公正、科學、準確地認定起火原因，分清事故責任，依法處理火災事故責任者，維護公安消防機構的權威：

4.1.轉變觀念，加強對火災調查工作的領導

火災調查是公安消防機構一項重要的基礎工作，查明火災原因，統(tǒng)計火災損失，分析火災形勢，是為消防工作決策的重要依據。各級公安消防機構要高度重視火災事故調查工作，緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，要將火災事故調查列入“依法治火”的主要內容，作為公安消防機構履行的重要職責中一項長期性、基礎性工作來抓。要建立健全火災調查工作制度，規(guī)范操作程序，切實加強人、財、物的保障。要注意實踐經驗的積累，不斷豐富工作知識，使火災調查工作提高到一個新的水平。要從維護部隊整體形象的高度對待與火災調查相關的復核訴訟案件，樹立憂患意識，不斷提高火調工作質量。

4.2.強化培訓，大力培養(yǎng)火災調查人才

火災事故調查是一項硬性工作，各級公安消防機構要通過采取必要的措施和不懈的努力，培養(yǎng)好專業(yè)人才。一是建立火調人員崗位培訓制度。單位要積極為火災調查人員創(chuàng)造必要的學習條件，定期組織火調人員集中進行崗位業(yè)務學習，系統(tǒng)地接受業(yè)務理論培訓,從而不斷提高火災調查人員的業(yè)務理論水平。二在現(xiàn)有的條件下，重視火災調查的人才培養(yǎng)。在條件允許的情況下，為火調干部提供盡量多的火場調查實踐機會，對發(fā)生的疑難或有特點的火災，積極組織火災調查干部集中進行火場調查，不斷提高火災調查工作能力。三是督促提高火災調查人員的思想認識和事業(yè)心。要督促他們自覺開展崗位業(yè)務學習，樹立科學的態(tài)度和扎實的作風，堅持實事求是，公正、科學、準確地認定起火原因，分清事故責任，依法處理火災事故責任者。

4.3.理清思路，探求火災損失統(tǒng)計新理念

火災損失統(tǒng)計尤其是涉及多家單位受災的火災損失統(tǒng)計工作，由消防機構獨家承擔，不僅工作量大，而且容易引起訴訟和糾紛。統(tǒng)計火災損失，原本的目的是為了便于掌握火災情況，分析火災規(guī)律，為消防工作決策服務，但是在實際工作中卻成為了當事人關注的重點，很多復核和信訪都是由于當事人不滿意火災事故認定書中的火災損失數額所導致的，為了避免和減少不必要的復核和信訪，筆者認為，火災損失統(tǒng)計工作應該從根本上進行一次新的變革。

4.3.1.大力推行火災損失統(tǒng)計工作社會化，讓價格鑒證機構承擔火災損失統(tǒng)計工作，消防部門只要對價格鑒證機構的資質進行核實即可，這樣，可以把大量的人力物力投入到火災原因、災害成因的調查當中。

4.3.2.將統(tǒng)計出來的火災損失存檔備份，以便于掌握火災情況，分析火災規(guī)律，而在火災事故認定書中不再提及火災損失的具體數額，僅對火災燒損情況進行如實的敘述，從根本上避免當事人因損失而引發(fā)的復核和信訪，為消防監(jiān)督工作的順利開展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

4.4.降低風險，大力推廣火災公眾責任保險

經驗告訴我們，在火災發(fā)生后，火調工作中最敏感的問題就是火災損失，而火災損失的賠償問題又是敏感問題中的敏感問題，尤其是商場、市場、賓館、飯店、娛樂場所等公眾聚集場所，重大火災時有發(fā)生，公眾傷害問題非常突出。根據統(tǒng)計數據表明，近10年來，全國共發(fā)生火災191萬余起，造成2.5萬人死亡，直接財產損失高達145億元。當公眾場所發(fā)生火災后，經營單位往往無力承擔或不能及時履行對火災受害者的賠償責任，導致社會矛盾激化，在給火調工作帶來重重壓力的同時，也給政府財政造成沉重的負擔，面對這種不確定的風險，國際上成熟的做法就強制投保責任險，建立市場化的風險轉移機制，不僅解決了賠償問題，同時也可以提高經營者抵御火災風險的能力。筆者認為，我們可以根據《中華人民共和國消防法》、公安部與中國保監(jiān)會《關于積極推進火災公眾責任保險切實加強火災防范和風險管理工作的通知》的有關規(guī)定，提請相關部門，把火災公眾責任保險列為強制險，在全社會廣泛推廣火災公眾責任保險，把火災的風險轉向社會，全面提高經營者抵御火災風險的能力，從而防止了矛盾的激化，確保了社會的穩(wěn)定，對火調工作有著積極的意義。

[1]中華人民共和國消防法.2008.10.28

[2]公安部.火災事故調查規(guī)定.2009.5.1

[3]中華人民共和國行政復議法.1989.4.14

[4]姜明安.行政法與行政訴訟法.高等教育出版社.1999

[5]劉輝.關于在行政訴訟中火災原因認定的不可訴性分析.法律圖書館網站.2002

[6]高錦田.火災事故納入司法審查后的應對措施.聰慧消防商務網.2004.3.20

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.12.086

李洪暉，男，漢族，安徽省公安消防總隊火災調查處處長，工程師，從事火災事故調查工作，安徽省合肥市濱湖新區(qū)安徽省公安消防總隊火調處，230000。