關于低碳經濟的環境國際政治經濟分析

朱留財，王愛華

(環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035)

關于低碳經濟的環境國際政治經濟分析

朱留財，王愛華

(環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035)

從環境政治經濟視角分析低碳經濟發展路徑問題。認為發達國家率先提出低碳經濟等概念的背后隱含著重大的政治圖謀，即突破氣候變化公約的“共同但有區別的責任”，引導建立利己的全球環境政治經濟新秩序。中國等發展中國家發展低碳經濟，應結合本國環境狀況和經濟發展等國情，科學選擇低碳經濟路徑。同時，應聯手應對美歐等國提出的“碳關稅”措施，維護廣大發展中國家公民的環境政治經濟權益。

氣候變化;低碳經濟;綠色經濟;環境政治

當前，低碳經濟已經成為一種“時尚”，人們對低碳經濟的認識更是見仁見智。鑒于低碳經濟理念產生和發展的大背景是氣候變化問題的日益政治化和全球化，以至于大到政府間組織（如聯合國）、主權國家或區域組織，小到個體經營者或環境公民，都是氣候變暖這一環境問題的主要政治力量代表、參與主體和受益主體，筆者結合氣候變化國際談判的體會和全球環境政策動態觀察，嘗試利用環境國際政治經濟分析方法，分析不同視角中低碳經濟的內涵和外延。本文中，環境國際政治經濟分析是指，以某一環境問題為對象，分析該環境問題中凝聚或反映出的國際利益相關者的政治經濟意愿、政治經濟行為和相應的政治經濟績效。

1 低碳經濟與全球環境政治新秩序

低碳經濟的理念緣起于發達國家，發展于發達國家，也輸出于發達國家。發達國家率先提出低碳經濟以及低碳社會、低碳發展路徑等概念，并強勢將其輸出給發展中國家，其背后隱含著重大的政治圖謀，即否定《聯合國氣候變化框架公約氣候變化公約》（以下簡稱《公約》）中關于發達國家與發展中國家在應對氣候變化問題中“共同但有區別的責任”原則，主導氣候博弈，并引領全球環境政治新秩序。

低碳經濟概念2003年源于英國，其后這一概念在英國、日本、美國、德國等主要發達國家大行其道。到目前為止，很多發達國家通過國內氣候法案或能源法案，大力倡導發展低碳經濟、創建低碳社會、邁向低碳發展路徑等。但目的并非是在履行公約責任和義務，幫助發展中國家應對氣候變化，而是以發展低碳經濟應對氣候變化為借口，建立有利于自己可持續發展的全球環境政治經濟新秩序。同時，轉嫁溫室效應的歷史責任，以創新的理念展示“負責任的”國際形象，搶占道義的制高點。這一點，美國政府的實際行動最具代表性。第一，在克林頓時期，美國加入了《京都議定書》（以下簡稱《議定書》），但是在2001年小布什政府入主白宮不久，則宣布退出《議定書》。其背后不僅有國內政治原因，更有國際政治原因。第二，2009年6月，美國眾議院通過了《美國清潔能源安全法案》，其中包括了飽受爭議的“碳關稅”條款。正式向世界發出了環境政治經濟秩序信號（“碳”是環境問題，“關”是國際政治問題，“稅”是經濟問題，“碳關稅”則是環境政治經濟問題）。第三，在2009年12月哥本哈根氣候變化大會上，美國政府在談判進入最后時刻堅持到2020年在2005年溫室氣體排放水平基礎上減少17%的“減排”目標。在“可比性”原則下，這一目標僅比《議定書》締約方中的發達國家1990年水平減排不足4%。所以，與其說是中期“減排”目標，不如說是其長期“增排”目標。第四，在履行《公約》國際法項下供資義務上，政府代表在哥本哈根大會即將結束、無望達成有約束力條約、供資來源未名的情況下，仍為供資方案提出苛刻條件：其一、哥本哈根大會必須有一個強有力的協議（a strong accord）；其二、主要經濟體（major economy）必須參與其中；其三、發展中國家自主減緩行動必須具有一定的國際透明度（transparency）。

全球環境政治經濟新秩序的核心要素就是對包括低碳經濟、低碳社會、低碳發展路徑等在內的環境話語權。事實表明，發達國家對低碳價值觀的“傳銷”可以說是比較成功的。以《哥本哈根協議》（以下簡稱《協議》）為例，美國等主要發達國家本應具有的大幅度量化減排指標、顯著增加對發展中國家履約提供公共資金以及在技術轉讓、能力建設等方面的支持，《協議》并沒有清晰鎖定。相反，發展中國家自愿減排行動的“透明度”卻被當作一種潛在的“義務”突破性地寫入《協議》。換言之，“共同但有區別的責任”原則幾乎變成“區別但共同有的責任”原則。

全球環境新秩序的政治績效之一就是在氣候變化談判進程中，發達國家以低碳經濟、低碳發展路徑等理念為“抓手”，分化和瓦解發展中國家陣營。事實上，在從2008年到2010年的“巴厘進程”談判中，發達國家已經千方百計在發展中國家集團內部制造“噪音”，促使發展中大國和“先進的發展中國家”承擔發達國家一樣的責任和義務。

2 低碳經濟與環境經濟發展新階段

低碳經濟的發展路徑與國家的環境經濟發展階段、發展質量和環境水平密切相關。總體而言，發達國家因其在資金、技術、能力和綜合實力等方面具有優勢，發展低碳經濟的機遇大于挑戰；發展中國家因在資金、技術、能力建設和綜合實力等方面處于相對劣勢，因此挑戰大于機遇。

步入21世紀的第一個十年后，伴隨經濟全球化進程，人類社會也進入環境全球化和環境、經濟一體化的新階段。英、美等發達國家率先開啟了人類工業文明的先河，率先步入了工業文明時代，也率先遭遇并逐步解決了傳統環境污染問題，步入后工業文明階段。就其本國的環境問題而言，傳統的環境污染問題（如河流水域污染、固體廢棄物、噪聲、生態系統保護等）已基本得到解決，其唯一突出的就是溫室氣體等“新興污染物”問題。這既是國內環境問題的主要矛盾，也是全球環境矛盾的主要方面。因此，低碳經濟、低碳社會和低碳發展路徑問題既是國內問題，也是國際問題。大力提倡低碳經濟理念，不僅“利己”，更可以通過“利人”的宣傳實現更加“利己”的目的。對大多數發展中國家而言，則并不具備發展的位勢優勢，不僅面臨傳統的環境污染物問題，而且面臨嚴峻的新興環境污染問題的挑戰。由于溫室氣體排放空間的稀缺性、新興環境問題與傳統環境問題交織并存的復雜性、發展位勢的低層次性、傳統發展路徑的依賴性等，大多數發展中國家將長期面臨發展的滯后性挑戰。只有通過觀念創新、技術創新、體制創新，才可能化危機為機遇、轉壓力為動力，逐步擺脫傳統發展模式的“路徑依賴”，實現跨越式發展。

當前，全球金融危機、經濟危機和以氣候變化為代表的全球環境危機交叉并存，相互交織，正是新世紀第二個十年的全球環境經濟發展的新時代特征。為此，繼2008年秋季聯合國環境規劃署提出“全球綠色新政”理念之后，美國政府2009年提出以發展清潔能源、推進低碳經濟、實現綠色就業為核心內容的美式“綠色新政”。英國、日本、德國等發達國家也推出了包括低碳經濟在內的刺激計劃。發達國家發展低碳經濟的舉措或路徑，對發展中國家具有重要的啟示作用。其關鍵點在于，結合本國國情，因地制宜，實事求是，并力求創新，邁向包括低碳經濟理念在內的環境與經濟協調發展的綠色經濟發展路徑。

3 低碳經濟與中國科學發展新戰略

中國如何發展低碳經濟是一個非常現實的問題。筆者認為，中國早已啟動了具有中國特色的“綠色新政”，探索綠色經濟和低碳經濟發展之路。這就是展示中央政府強大政治經濟意愿、始于2006年“十一五”發展規劃的“節能減排”工作。盡管這里“節能”的核心目標不僅限于二氧化碳排放，“但是實現五年規劃目標后，實際減少二氧化碳14.6億噸；“減排”的內涵雖重在二氧化硫和化學需氧量削減，但是二者“減排”的過程中通過環境意識的提高，特別是在類似電廠脫硫的措施中，產生了良好的溫室氣體減排協同效應。更進一步地說，2009年11月26日，中國政府宣布了到2020年（“十二五”和“十三五”期間）單位GDP二氧化碳減排40%～45%的指標，特別是2011年3月溫家寶總理在“兩會”政府工作報告中明確指出，“十二五”期間，單位國內生產總值二氧化碳排放降低17%，彰顯了中央政府強化“節能減排”綠色新政的新內涵、新戰略，并更進一步展示出執政黨發展綠色經濟、低碳經濟更加強大的政治意愿。從環境政治經濟分析視角看，發展低碳經濟需要結合中國國情，科學認識低碳經濟發展模式的內涵，逐步實現低碳經濟發展理念的變革、政治體制的變革，并主動應對環境國際政治經濟秩序的變革。

3.1 科學認識低碳經濟發展模式的內涵

在以科學發展為主題，以加快建設資源節約型環境友好型社會為著力點、加快轉變經濟發展方式這一主線的特殊歷史時期，中國的低碳經濟發展模式不能脫離本國環境國情和經濟發展階段現實，應體現基本國情、環境主要矛盾和矛盾主要方面的客觀現實。

（1）低碳經濟不僅僅是低“碳”的經濟模式

《議定書》中界定了6種溫室氣體，中國在其它5種溫室氣體排放量中也具有一定規模。因此，低碳經濟應是針對全部溫室氣體在內的經濟發展模式。

（2）低碳經濟不僅僅是“控制排放”的經濟發展模式

森林、草原和碳儲存技術等具有重要的二氧化碳等溫室氣體的生物儲存或物理儲存功能，必須大力鼓勵植樹造林、草原生態保護、研發碳捕獲與碳封存技術等。

（3）低碳經濟不應僅僅是減緩氣候變化的經濟發展模式

減緩氣候變化是應對氣候變化的一個方面，而且僅僅是“治標”的一個方面，更重要的是適應氣候變化，這才是“治本”的方面，而且也是維系經濟社會可持續發展最根本的方面。因為溫室氣體大量歷史排放所產生的溫室效應必將長久存在，減緩是相對的，適應是絕對的。因此，必須同時提高適應和減緩氣候變化的能力。

（4）低碳經濟不應僅僅是溫室氣體低排放的經濟發展模式

控制溫室氣體等新興污染物的排放與控制傳統污染物具有同源性和協同控制的“范圍經濟”和“協同效應”，宜統籌兼顧，協同應對。

（5）低碳經濟不僅僅是控制污染物的經濟發展模式

保護生物多樣性，減緩生態系統的脆弱性，提高生態系統服務功能和生態承載力，提高可持續力，是發展低碳經濟和綠色經濟的出發點和歸宿點，也是持續提高生態文明水平的根本。

3.2 加快部門環境行政體制的變革

從部門政治體制上看，發展低碳經濟需要對傳統污染物和新興污染物進行統籌兼顧、協調控制，改革現有環境行政體制，探索中國特色的環境行政體制新道路。氣候問題是環境問題，也是發展問題，歸根到底是環境發展問題，即將氣候變化等環境因子作為發展的內在要素之一，內置于發展之中。現有的氣候行政體制無論是發展部門還是環境保護部門，均不是最佳的。最佳做法是借鑒國際經驗，進一步加大環境行政體制改革，在深化大部門環境體制改革的過程中，設立環境發展部或環境發展委員會，將氣候變化與其他領域的環境發展問題進行統籌兼顧，合理匹配行政資源，形成對內、對外都比較強勢的力量，減少部門間的內耗，增大合力。

3.3 主動應對環境國際政治經濟秩序的變革

從全球視野來看，發展低碳經濟需要高度重視美歐國家已經釋放出“碳關稅”的政治信號，適時聯合其他發展中國家，制訂防御“碳關稅”的反制措施，維護廣大發展中國家公民的環境政治經濟權益。中國與“七十七國集團”等新興環境政治力量有著良好的合作基礎。在過去的幾年里，“基礎四國（指巴西、南非、印度和中國）”在氣候變化等全球環境履約談判中成功開展了合作，也取得了積極的成果和影響。在應對包括全球低碳經濟在內的全球綠色經濟問題上，仍可以發揮更大的作用。其中，在制定防御性碳關稅政策中，可以考慮通過單邊立法或多邊條約，針對那些對溫室氣體排放負有歷史責任卻“不作為”、甚至“亂作為”的國家，針對某一或任何產品或服務設立防御性碳關稅或防御性環境關稅措施；在遭受來自其“碳關稅”或環境關稅壁壘不公平待遇時，適時征收懲罰性碳關稅或懲罰性環境關稅。

更重要的是以新的視角和戰略思維，面對可能的挑戰，迎接新的機遇。2010年12月11日，《公約》第16屆締約方大會暨《議定書》第6屆締約方大會在墨西哥坎昆閉幕。大會歷經艱苦和多回合較量，終于通過《公約》和《議定書》下 “平衡”的兩項決議，統稱《坎昆協議》。《坎昆協議》這個“大家都不滿意，但大家都可以接受的結果”的達成，標志著全球環境政治經濟秩序開始進入了一個新的歷史時期。

Analysis on Environmental International Politics and Economy of Low Carbon Economy

ZHU Liu-cai, WANG Ai-hua
(Foreign Cooperation Center of Environmental Protection, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035, China)

The paper analyzes the route problem in the development of low carbon economy from the visual angle of environmental politics and economy. It considers that the developed countries take the lead in bringing forward the concept of low carbon economy which contains a great political conspiracy. That means it breaks through the “common but different responsibility” laid down in the climate change convention and leads to establish a hoggish new order of global environmental politics and economy. China and other developing countries should integrate their environment state with economic development and choose scienti fi cally the route of low carbon economy in the development of low carbon economy. Meanwhile, they should unite and deal with the measures of “carbon duty” put forward by U.S.A. and European countries, and maintain the rights and interests of environmental politics and economy for the citizens of the developing countries.

climate change; low carbon economy; green economy; environmental politics

X22

A

1006-5377（2011）04-0042-04

朱留財，男，環境保護部環境保護對外合作中心高級工程師，環境經濟學博士，中國氣候談判代表團技術支持專家，“新世紀百千萬人才工程”國家級入選者（2009）。