南京農村村級治理制度建設調查*

課題組

（中共南京市委黨校經濟學教研部 江蘇 南京 210001）

進入新世紀以來,南京地區以都市擴張為背景,城市化進程不斷加快,農村社會正在發生深刻變化,農村治理方式與制度安排成為農村社區建設的新課題。

從社區治理具體制度的創制和供給來看,源于社區外部的國家安排和社區內部的自行創制,可以分為三個方面。一是國家法律法規和黨中央國務院的文件,這是最基本的制度來源；二是地方各級黨委和政府的文件,指導著村級治理的基本規范和具體做法,是最主要制度供給；三是村級組織自己創制的具體制度,有的依據法律或文件,有的依據上級精神,有的完全是自發創造,這些制度往往具有地方特點。

從社區治理機制的有效性來看,現今的農村社區存在多種權威,有村級主導組織機構黨組織和國家正式制度安排的村委會,有村民依法成立的經濟合作組和專業合作社,有傳統社會存留的家族系統,有能人治村形成的社區領袖等,都對實際生活產生影響。這些權威來源不同,性質各異,實際威望差異很大。在南京地區,黨組織和村民委員會組織是國家正式制度安排的,在村級治理中起主導性的作用,社區領袖往往與組織權威重合,其他社區權威作用甚微。

上個世紀90年代后期,社區一詞成為城市基層管理的稱謂,與居委會制度相對應,兩者疊加叫做某某社區居民委員會；農村管理采取村委會的自治的制度,行政村不叫社區。2009年以后,農村的行政村也稱為社區,稱為某某社區村民委員會。本文的農村社區不是社會學意義上的社區,而是指現在的行政村。

一、政府主導的城市化進程,構成了農村社區治理模式轉變的時代背景

2000年以來,在政府強力推動下,南京的城市化進程大大加快,農村社會發生深刻變化。與此相適應,農村社區建設主要依靠政府的力量推動。一方面,政府依據村民委員會組織法加強對村委會的指導,村里的選舉、決策、財務、監督等制度基本都由政府規劃或參與規劃,直接為村社治理提供制度。另一方面,進入新世紀以來,南京市在推行城市化的過程中,為了整合區域資源,通過撤縣建區、撤鄉并鎮、鎮轉街、村改居等一系列行政區劃調整,大大改變了農村社區的內涵,同時政府也制定了一系列社區治理規范,提供社區治理的具體做法。

（一）國家調整區縣設置,大量農村社區向城市社區轉變

2000年,南京市轄玄武區、白下區、秦淮區、建鄴區、鼓樓區、下關區、浦口區、大廠區、棲霞區、雨花臺區十個市轄區,其中浦口區、大廠區、棲霞區、雨花臺區四個區是涉農郊區；江寧縣、江浦縣、六合縣、溧水縣、高淳五個縣,總人口6126165人,其中縣域以下的農村人口250多萬。

2000年12月,國務院批準：撤銷江寧縣,設立南京市江寧區,以原江寧縣的行政區域為江寧區的行政區域。區人民政府駐東山鎮。南京市共轄4縣11區。

2002年4月3日,國務院批準（國函[2002]23號）：調整南京市部分行政區劃。（1）撤銷南京市浦口區和江浦縣,設立新的南京市浦口區,以原浦口區和原江浦縣的行政區域為浦口區的行政區域。區人民政府駐珠江鎮。（2）撤銷南京市大廠區和六合縣,設立南京市六合區,以原大廠區和原六合縣的行政區域為六合區的行政區域。區人民政府駐雄州鎮。

至此,南京市共轄11區2縣。城區社區適用街道辦事處和居民委員會的管理體制,縣改區以后,相應的要采取城市管理體制,很多村子改稱為社區。但是,長期形成的農村社會不是改個稱呼就變成了城市,其居民的生產生活方式依然保持原樣,沒有實質性改變。從南京市6598平方千米的空間面積上看,雖然溧水、高淳兩縣共有1859.24平方千米,不足全市面積的三分之一,但是,全市約三分之二的面積依然是農村社區。

國家對區縣的設置和行政區劃的調整,只是現有的行政層級制度的運用,目的是更好地整合資源,本質上不是制度創新。但是,這樣的調整關系到大范圍的農村社區的治理方式的改變,必然引發治理的創新。

（二）地方調整鎮村設置,撤鄉并鎮,鎮轉街,合并行政村,村改居

2000年以來,南京市三縣撤縣設區之后,都對轄區內原有的鄉鎮進行合并,各區都是街鎮并存。進過十年撤鄉并鎮,鎮轉街,合并行政村,村改居的不斷調整,現在江寧區由原來的近30個鄉鎮變為下轄九個街道三個開發區,已經沒有鄉鎮了,六合、浦口保持著街鎮并存局面,溧水、高淳全部下轄鎮,是一級政府的建制。這樣一來,街道作為城市區級政府派出機構,對應的社區是城市居委會,縣域下的鄉鎮政府對應的是農村村委會,這樣的管理體系已經改變,南京現在的農村社區存在多種類型。

一是溧水、高淳兩縣保持著傳統的鎮村建制,其中絕大部分是純農村社區,實行單一的村委會治理模式。縣城和鎮的駐地會有一些城市居委會,被撤并的原鄉鎮駐地的居委會往往并入駐地的行政村,成為保留城市居民身份、沒有土地資產的村民。

二是新設的江寧、浦口、六合三區,由鎮轉街組建的街道,都是原來幾個鎮合并而成,原來的農村社區依然實行村委治理模式,整合后建立新的農村社區村委會,為向城市社區轉變做準備。由此,也一產生了一些城市居民和農村居民混合的社區。

三是浦口、六合兩區下轄的鎮,保持了純農村社區的建制,實行村委會治理。

四是棲霞、雨花等主城郊區的涉農街道,也還有一些農村社區,實行社區村委會建制。

可見,城市化背景下的南京現有的農村社會狀況,已經無法完全套用基于城鄉二元隔離體制下設立的城市居委會和農村村委會治理模式,地方政府需要從社區建設和的角度提供制度規范,創新治理模式。

二、地方黨委和政府出臺規范性文件,推動農村社區自治建設

在我國,社區雖然在法律上屬于自治組織治理的范圍,不屬于國家政府序列,但是實際上社區建設是作為基層政權建設來對待的,農村社區的實際功能已經成為政府職能的延伸,地方黨委政府對此都高度重視。雖然村委會組織法對村委會的組織規定比較細致,但是,具體落實這部法律還是需要地方政府下發了許多文件。況且,現在大量的政府事務需要村里去落實完成,需要基層政府制訂了一系列具體的制度,指導村級組織的運作。因此,農村社區建設依據的規范,最多的來自地方黨委政府的文件。

（一）制定具體的村級組織運作制度,規范和約束村官行為

一是規范村級選舉。目前的村委會每屆三年,每次村委會換屆時,南京市政府下發具體的實施意見,區縣政府制定具體的選舉辦法,指導換屆選舉。尤其是面臨村社區劃的頻繁調整,居民成分日趨復雜,更是需要有針對性的設計安排,保證選舉的成功。

二是規范村委會運作。現在各地都有創設了一些具體制度和日常工作方法規范,對組織法細化落實。這些制度是包括推行村級黨務政務財務“三位一體”公開制度、村級“五議三公開”民主決策制度等,落實村民知情權和決策權；推行村務重大事項民主聽證制度、村級財務支出審批和會簽制度、民主理財制度等,落實村民參與權；推行村干部民主評議制度、村干部經濟責任審計制度、村干部辭職承諾制度等,落實村民監督權。

三是村官考核制度。每年街鎮直接和村支部書記、村委會主任簽訂責任書,明確當年需要完成的具體任務,分解為三到五個大項,總分一千分。這個責任書如同一份行政合同,年底憑此兌現村官的收入。

四是其他工作的具體要求。比如,社會治安綜合治理、計劃生育、社會保障、合作醫療等等專項社會事務的規定。

（二）地方政府改進自身工作方式,探索農村社區治理的新路

一般來說,政府的工作依法進行,不能越權自行其是。但是,現在的農村具體工作很難有現成的法律規范給予指導,需要在實踐中不斷探索。一些街鎮從當地農村社區實際出發,創新工作方法,滿足社會發展的需要。比如,浦口永寧鎮探索和構建為民服務的新模式,群眾需要政府部門審批或扶助的事項由干部代為辦理,梳理出包括農業發展、計劃生育、住房建設等9大類、31個事項,涉及14個部門,形成了“群眾動嘴,干部跑腿”的為民服務新機制。具體做法是：在鎮內設“代理中心”、村內設“代理點”、組內設“聯絡員”,形成了三級為民服務網絡,做到小事不出組,大事不出村,難事不出鎮。這些做法屬于基層政府的工作創新,改善了政府與對村社的管理。

各地的做法也不統一。再比如,實行村賬鎮管,江寧區的街道對村級財務僅僅是代為記賬,不干預村里用錢,六合區對村里用錢基本上都要審核,其實是限制了村里的財務自主。

三、社區內部自建各種章程,凸顯微觀層面制度創新

國家的法律和政府文件,都是來自村社外部的制度規范,更多的是處理村級事務的一般性原則,起著指導性的作用。村里的事情具體瑣碎,每個村子的村情各有不同,要落實好國家法律和文件精神,辦好村里的事情,每個村子需要針對自己的實際,制定具體的章程。這些規范主要有三類。

一是落實村委會組織法和政府文件精神的制度。全體村民討論制定村民自治章程,把村民的權利和義務,村級各類組織之間的關系和工作程序規定明,比如,重大事項決策制度、財務公開制度,干部考核監督制度等等。這些制度是村級建設最基本最主要的制度,也是必備的制度,政府提供的時候規范性就比較強,各村只需要結合本村實際制定具體的做法。

二是村社自身建設需要的制度。由全體村民討論制定經濟管理、社會治安、環境保護、村風民俗、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求。這些制度多數屬于自選動作,和村民自治章程緊密結合,具體內容可多可少,基本由村社自行決定。

三是村級組織體系和結構建設制度。這類制度是社區內部的組織構建,屬于依據組織法的制度創新。這方面比較有代表性的,一是創立黨支部、村委會和專業合作社三駕馬車的治理構架,以浦口區永寧鎮的侯沖村為典型。把合作社納入村級治理結構的框架中,這一模式在一些經濟條件較好的村被普遍采用。二是六合區金牛湖街道的趙壩現象。我國的村委會組織法規定了村委會是農村的基本組織,其中只有村委會和村民小組兩個層次。村民委員會是最高行政,村民小組只設小組長,沒有機構。但是,現在合并后的行政村規模很大,往往大幾千人,有幾十個村民小組,相當于以前的一個公社。許多村民小組相距很遠,歷史上互不往來,人際生疏,而且面臨的情況不同,很難在村委會層面上共同決策各自的事務。六合區金牛湖街道新光社區趙壩村民小組（以前是八百橋鎮新光村趙壩小組）三個黨員成立支部,發起組織了村民議會,自行決策解決本小組的事務。這樣一來,趙壩村民議會做實了村民小組這個層次的組織構架。其實,對應以前三級所有隊為基礎的公社制,現在的行政村就是大隊,村民小組就是生產隊,是最基層的核算單位,完全可以有實體機構決策自己的事情。這樣的自行創制自治構架,引起了全國的關注,被認為是實行村級民主自治的創新實踐。現在,趙壩經驗已經在金牛湖街道推廣,新光社區大部分村民小組都建立了自治的組織構架,其他社區也有所效仿。

四、制度供給的多元取向和交叉重疊并存,各村制度落實存在差異

從國家層面來看,農村村級治理是基層政權建設,治理的基本依據是國家法律,主要規范來自地方政府,村民自治是在國家權威主導下展開。因此,在地方政府眼里,村里的自治章程和公約只是落實國家的法律,實現政府的社會控制。在實際生活中,農村建設是由黨委和政府多個部門齊抓共管,各種規范來自村社外部,出現了一些交叉重疊。各村的領導班子、群眾基礎、資源條件和經濟水平不同,村級治理也存在差異。

（一）多個部門推進農村建設,多頭發文難以避免。目前,推進農村村級建設的黨委部門有政法委、組織部、紀檢委、農委、宣傳部,分別對應村里的社會治安綜合治理、村官選用、村官監督、資金支持、精神文明等建設。政府機關主要是民政部門主管村社建設,村里的日常工作主要是街鎮直接負責。各級各部門都從自己的職責出發,對村級組織提出要求,制定規則,考核檢查,村里為此都要做臺賬應付檢查。這種行政管理全覆蓋的做法,其中有些內容并不符合村級建設實際需要,有些內容是重復的。比如,村官的考核監督,有依照社區章程進行的村民考核,有來自紀檢委的廉政考核,還有各部門的工作考核,最主要的是街鎮黨委政府的責任書考核。

（二）部門文件有行政化偏好,缺乏行政法治觀念。一是部門規范對農村社會發展變化缺乏認識,對村級民主建設的緊迫性缺少自覺,把村級組織當做政府的下屬,把村級黨支部、村委會被視為政權組織的延伸,忽視了農村社區的自治性質,無視社區內部組織體系的變化,客觀上抑制了社區自治力量的增長。村社建設和管理的具體的工作內容和考核項目,考核指標,考核方法都由地方黨委政府制定,由黨委政府來考核。村官們的角色很尷尬,雖為村民選舉,但更多的時候代表政府,執行政府的意志,完成政府交辦的事務,最終的收入也要由政府決定。這一點在鎮街的責任書中表現最為突出。二是對社區建設強調管理,忽視服務。尤其在當前需要強調社會穩定,一切工作以維穩為核心,在對村級的治理就是要管住管好,滿足上面的考核。甚至對村干的基本要求是哪怕不做事,也要不出事。三是行政法治意識淡漠,在一些黨委部門尤其如此。基層社區工作是上面千條線,下面一根針。政府各部門工作都要進社區,都要建立臺賬,檢查落實,社區承接了大量不屬于村務自治的行政事務。四是政府推動村級建設的工作習慣于原先的管理套路和方法,還是依賴于制定指標,會議貫徹、文件部署、審批把關、檢查評比、全面考核等行政手段,缺少從村社內部實行民主管理的培養。

（三）各種村官的管理規范多源于村社外部,村官隊伍建設亟待加強

今天農村基層的建設發展,往往是一個好的帶頭人,決定著一個村的命運,人們普遍認同能人治村的做法。選擇一個好的村級組織帶頭人,對村社的建設發展至關重要。但是,調研中,各地普遍反映,選出一個好的領頭人,建設好村級領導班子非常不容易。選出合適的人帶領村級發展,保持村級領導班子的穩定,這個問題已經到了迫在眉睫的地步。為此,地方政府出于對地方發展的迫切,采取多種方式選擇村官。

村委會主任依法只能是本村村民擔任,選擇的范圍有限。現在村里的年輕人都外出務工,真正懂農村,會工作,能做好的青年人越來越少。于是,只好動員一些在外面辦企業做生意有資產有素質的村民回村工作,或者,組織出面動員在街鎮工作的事業編身份的村民回村當選主任。做好了,接任村書記。現在,村官們的待遇也逐步提高,江寧區的社區村官都納入事業編,保障了較好的工資收入,其他地方也基本做到退休后享受事業編待遇。

村書記的任職沒有村籍限制性規定。本村沒有合適人員,組織上可以從村外選派,也可以直接調派公務員進村任職。于是,街鎮領導除了動員一些在外工作的村民回村參選主任之外,更多的是選派非本村人擔任村書記。他們有的是公務員,往往把這一任職看作是升遷的階梯,在任期內完成考核指標,追求政績顯著。對于公務員擔任村書記,街鎮的考核也不一樣。有的是工資之外再給補貼,有的實行年薪制。江寧區的公務員進村做村書記和街鎮黨委政府簽合同,以全年工資做抵押,完成了合同指標,拿雙倍工資,否則,收入減少。上述的這些做法讓村級組織更像是一級政府。有的是外村的企業主,由街鎮黨委派進村里主持工作,如果不是黨員,那就先發展入黨再去當書記。他們不是公務員身份,動機比較復雜,但是同樣都有強烈的功名渴望,這樣的能人治村一般能夠取得較好的效果。但是,他們進村更多的是滿足自上而下的管理需要,村民的自主性難以開發。而且,一旦能人效應產生,村民往往產生崇拜,甚至依賴,對其言論加以附和,難以產生有效約束。因此,對此應當引起重視。

（四）村級經濟發展的狀況,制約著村級民主治理實現的程度

村級集體經濟不夠強大,制約村級自治的發展。調研中各地普遍反映,村級集體經濟缺乏,村里各項工作難以開展。上個世紀八十年代,鄉鎮企業大發展,大多數行政村多少會有一些產業。后來經過改制,這些企業已經賣給私人,集體資產除了土地,就沒有其他可以經營的產業了。現在,土地控制嚴格,在村里辦企業已經不可能,只能依靠土地出租、水面承包等資產性租賃獲得收入。如果這方面資源短缺,村子的集體經濟就沒有來源。一些沒有資源的村子,村書記村主任大量的精力放在跑部門化緣,爭取資金辦事情,否則村莊的建設,村組織的運行都很困難。很多靠近集鎮和城區的村子無錢辦事,就等著拆遷,依靠政府規劃改變村里的面貌。由于集體經濟欠缺,村里工作難以開展,一些村委會工作無事可議,村民生活基本處于放任狀態,很難感受同村村民是一個共同體,他們對村社事務缺乏認同,村民自治也就自然廢弛了。

集體經濟好的地方情況相反。江寧區東山、淳化、橫溪等街道,很多村子經濟合作社辦的不錯,村民有股份,每年有分紅。合作社都有詳細的章程,股東開會積極認真,各項制度管理比較到位,審議財務一絲不茍,不講情面,村干部從中拿報酬需要村民嚴格審查。合作社的盈利支配,大家討論,按照程序審議決議,每一件事情,沒一個細節,都會產生爭議。村級治理中大力發展合作社經濟,收益是多方面的。一是合作社的發展能夠增加村民收入,致富村民；二是壯大集體經濟,為村社建設提供資金；三是經濟利益激發大家積極參加管理,行使權力,村務管理就有事情可議,有效地培育了村民的民主素養,增強了村社民主管理的能力。因此,這樣的村子民主自治一般開展的也比較好。

五、深化改革,勇于創新,實現農村社區治理方式的轉變

總體來看,南京市的農村社區建設更大程度上被視為政權建設的戰略空間,制度設計向政府管理嚴重傾斜,社區自治的權重則被輕視了。村委會組織法規定了村民民主自治的主要內容體現在選舉、決策、管理、監督四個方面,但是,具體落實這些內容還是由地方黨委政府制定規則并加以操作,主要通過行政手段加以推進。現在除了選舉還是村民行使權力之外,很多地方其他的三個方面的民主自治基本上難以生效。實際上,治理轉型和社區自治并不矛盾,二者可以在社區建設的主題中得到有機銜接,甚至達到同一。從南京市已有的經驗來看,加大民主自治力度,注重基層制度創新的村社,治理的效果都會比較好。

（一）創造改革環境和氛圍,鼓勵村級治理制度創新

今天,南京的農村社區形式多樣,正處于轉型之中,農村社區治理面對日益紛繁復雜的挑戰,亟需實行基層治理創新。為此,需要創造良好的改革氛圍。但是,國家維護穩定的要求,地方黨委政府不斷的考核下達的任務指標,村社組織忙于應付,不出差錯,無力思考改革。這樣的做法能夠滿足眼前之需,難以保持社區持久健康的發展。從長遠來看,只有通過改革,采取適應新形勢的治理方式,切實保障民眾的合法權益,才能實現長治久安。

現在基層的改革氛圍不夠濃郁,改革環境不夠寬松,面臨“動力不足、壓力很大、風險不小、麻煩太多”等困境,處于“熱鬧三兩年”、“個人發力、制度乏力”、人走政息等窘境。趙壩村民議會就是因六合區委組織部長的親自倡導而起,現在部長調走,村民議會遇見很多問題,需要加以指導解決。如果缺乏改革環境氛圍和制度保障,創新的制度沒有能夠被正式肯定推行,往往途中夭折。其實,對社區內部出現的新生的草根組織,并非傳統管理權威的挑戰者,應當有效吸納這些力量進入法制化、規范化的軌道,不但能夠增強對社會變化的回應,還能夠有效提升基層治理的能量和權威。

（二）改善現有的農村社區建設體系,健全社區建設的領導體制和協調機制

目前的涉農工作部門各自為政,各自都從自己的權限角度爭取發言權。甚至認為推進農村社區建設,就是要完善考核指標,加大考核力度。結果,多頭反復考核,村社不堪其累。為此,需要建立一套統一領導、有效協調的工作機制,形成工作合力。比如,在考核方面,對村干部的考核應當以村民民主監督的自治考核為主,黨委和政府部門的各種考核可以合并統一,減少村社的臺賬。在資金支持上,需要建立支農資金協調機制,提高資金使用效率。現在各部門都有一些扶持資金可以支配,但是只能是申報項目的配套資金,數額不大,往往只占項目的十分之二三,專款專用。僅靠這樣一筆資金辦不成事情,各項資金又不能調劑使用,村里會因此出現一些胡子工程。這樣,還不如幾家資金集中起來做成一件事情。

（三）依法規范政府組織的行為,加大村社自治權重

下決心清理政府組織對農村社區的不合理干預,保證農村社區有自治的成長空間。現在的村官往往迷失自己定位。從身份上看,他是被村民選人的村官,代表村民；從工作上看,他執行政府的指令,完成政府交辦的行政事務；從收入的決定和給付來看,也主要是由政府說了算。尤其是身份為公務員、事業編的村外人主持村務,更多地把村社當做政府事務來管理,或者當做企業來運作,村社的自治空間被淹沒了。這一點,可以學習蘇州太倉經驗。太倉市委市政府聯合下文,從依法行政的角度,要求清理各個部門不合法的進社區事項,轉變政府職能,強化對基層居民的服務,支持農村社區的轉變單向管理的傳統行政模式,依法建立民主自治的治理結構,推動社區自治的發展。

（四）注重發展合作組織,壯大大集體經濟

調研情況表明,凡是村級集體經濟實力比較強的村,村干部和農民群眾的民主意識也比較強,村民自治搞得比較規范,村級基層政權運行就比較正常；反之,集體經濟發展比較薄弱的村,村民自治工作的推進就比較困難。為此,需要結合南京特點大力發展集體經濟。

一方面,深化農村社區股份合作制改革,進一步完善內部治理機制、集體資產保值增值機制和利益分配機制,確保農民的土地利益、集體“三資”不因土地流轉、換屆選舉、領導變更而受到不應有的損失；深化農村集體資產產權制度改革,建立健全集體三資監管制度、財務監管制度、村級債務監管制度等,提高村級集體經濟運營水平依托區域內的主導產業和名、優、特產品,另一方面,加強農村專業經濟協會的品牌培育力度,重點扶持發展一批會員多、影響大、效益好的農村專業經濟協會,帶動周邊地區農村專業合作社的發展；堅持因地制宜,充分發揮比較優勢,大力發展資源開發型、資產運營型、為農服務型、異地發展型、休閑觀光型等多元化、多樣化的村級集體經濟。

（五）加強村官的選拔培養,解決村干部后繼乏人的問題

創新村干部特別是“帶頭人”選拔任用機制和村級后備干部的培養機制。現在村官普遍年齡偏大,在合并村里尤其如此。從農村現實狀況來看,村社合并加劇,行政村的范圍擴大,一些原來不熟悉的自然村村民要在一起參加選舉,年齡大的人被新的社區居民熟悉的程度遠大于年輕人,當選的概率也高于年輕人。從他們自身來看,這部分人一般都有在農村基層工作的經歷,對農村社會有所了解,有相應的地域人緣信譽,外出工作往往需要重新開始,缺乏優勢,于是選擇繼續留任。這樣不得已而為之的村級兩委班子,要適應新形式,開拓進取,確實有一些勉為其難。

群眾擁護那些經過實踐考驗是清正廉潔、公道正派、有文化、有本領、真心誠意為群眾辦事的人,擔任村書記或村主任。要注重在致富能手、復員軍人、回鄉知青、鄉鎮干部中選配,又要動員在外打工或經商的能人返鄉任職。同時,注重發展優秀青年農民入黨,有計劃地選送他們接受各種職業和專業培訓,盡快進入村干部實職崗位。采取陽光選拔與科學培訓相結合,責任幫帶與崗位歷練相結合,助推大學生村官早入門、快成才、能扎根,充分發揮他們作為農村基層組織建設后備軍和新農村建設生力軍的重要作用。

完善村干部的崗位培訓制度。2009年開年,南京市用三個月的時間,把全市所有村書記和村長輪訓了一遍,受到村官的好評,這要成為一項常設的制度,各地都要注重在崗村官的學習培訓,不斷提高他們的民主法治意識和鄉村工作能力。