我國建設工程消防監督管理制度研究

●白鳳杰

(廊坊市消防支隊,河北廊坊 065000)

一、我國的建設工程消防監督管理制度

我國的建設工程消防監督管理制度的發展變遷與經濟社會發展、消防法律法規規章的建立和完善休戚相關。1957年《消防監督條例》作為我國最早規范消防監督工作的行政法規,并沒有對建設工程消防監督管理做出具體明確的規定,直至 1984年《中華人民共和國消防條例》首次以法律的形式將建設工程設計、施工的消防監督管理納入法律調整的范圍。該條例第 5、6條規定：新建、擴建、改建工程的設計、施工以及農村房屋建筑的設計、施工,必須執行國務院有關主管部門關于建筑設計(含農村建筑設計)防火規范的規定,第 26條第一款第四項還賦予了各級消防監督機構對建設項目在設計和施工中執行有關建筑設計防火規范規定情況的監督檢查權、參加竣工驗收的職權;1987年公安部頒布的《中華人民共和國消防條例實施細則》第52條規定進一步拓展了消防監督機構在建設工程領域的職權,規定消防監督機構“根據需要和可能對建筑工程的防火設計進行審核”,在原有的建筑工程消防檢查權、參加驗收權的基礎上增設了建筑工程消防審核權,也為后來建筑工程審驗權的確立奠定了基礎;1997年公安部 30號令《建筑工程消防監督審核管理規定》第 2條規定公安消防機構對新建、改建、擴建、建筑內部裝修和用途變更的建筑工程實施消防設計審核和消防驗收,從而確立了建筑工程消防審驗權,同時將建筑工程消防檢查權限定為施工安裝監督檢查權;1998年《消防法》第 10條對建筑工程消防審驗權進行了確認并規定了法律責任。至此,我國的建筑工程審驗權得到了全面的確立,并在實踐中運行了 10年之久,為預防火災事故、保護人民生命財產安全發揮了重要作用。隨著政府職能的轉變以及經濟社會的發展,為適應政府職能轉變和國家行政審批制度改革的要求,2008年新修訂的《消防法》按照突出重點,兼顧一般的原則,將建筑工程審驗權限定為大型人員密集場所和特殊建設工程,對其他建筑工程實行備案抽查。2009年公安部 106號令《建設工程消防監督管理規定》對新確立的建設工程消防監督管理模式進行了具體的細化,并自 2009年 5月 1日起施行,揭開了建設工程消防監督管理的新篇章。縱觀建設工程領域的消防行政權力,大致可分為兩種：一是消防審驗權,屬于行政許可性質的權力,具有事先性,依申請而為的特征;二是消防檢查權,具有事中、事后性,依消防機構的積極行為而為之的特征。在建設工程消防監督管理沿革中,消防機構的權力運行可以大致分為三個階段：第一階段(1984～1997年)：主導性權力是消防檢查權,主要表現為監督單位執行建筑設計防火規范和驗收參加權;第二階段(1997～2008年)：主導性權力是消防審驗權,即建筑工程消防行政許可,主要表現為對所有新建、擴建、改建(含內部裝修)工程消防設計和竣工驗收實施事先審核,經許可后方可施工或者投入使用。同時還規定了一定的消防檢查權,即對建筑工程施工安裝的監督檢查權;第三階段(2008年— )：形成消防審驗權和消防檢查權并立的局面,主要表現為對于大型人員密集場所和特殊建筑工程,運用消防審驗權進行規制,對于其他工程,通過備案抽查方式行使消防檢查權,另外還規定了對于施工現場的檢查權。

二、現行建設工程消防監督管理制度的創新

(一)比較合理的界定了消防審驗權的范圍

2008年新修訂的《消防法》對于建設工程消防監督管理制度進行了調整,由原來的對建設工程的全審全驗改為對部分建設工程的消防審核與驗收,對其余工程實施備案抽查的監督管理方式。建設工程消防監督管理模式的改變是有其社會背景和實踐基礎的。市場經濟的發展,政府職能的轉變,以及依法治國、依法行政理念的提出,我國行政管理體制發生了重大的變化,一系列規范行政管理的法律法規得以建立健全,如行政處罰法、行政復議法、行政訴訟法、行政許可法,為合理界定消防審驗權的范圍提供了理論指導和立法依據。同時,以往的全審全驗的建設工程消防監督管理制度在運行過程中也出現了很多的問題,例如隨著城市化進程速度的加快,消防監督機構人員數量少與工程量大之間的矛盾日益突出;全審全驗的建設工程消防監督管理模式不利于發揮建設工程其他責任主體的責任意識的弊端日益顯露等。這些都為合理界定消防審驗權的范圍提供了實踐經驗。因此,有必要對消防審驗權的范圍進行重新界定,以適應消防工作和社會發展的需要。新修訂的《消防法》以及公安部 106號令確立的消防審驗權的范圍基本上是符合我國現階段社會發展和消防工作實際的,主要體現在以下方面：一是符合《行政許可法》的要求。根據行政許可法第 12條、第 13條關于設定行政許可和不設定行政許可的范圍的立法規定,目前消防審驗權所遵循的抓住重點、兼顧一般的原則是符合行政許可法的立法精神的：即對于一般的建設工程,通過備案抽查進行事后監督,沒有抽查到的一般建筑工程,依靠社會主體和中介組織的自律進行管理;對于大型人員密集場所和特殊建筑工程,由于關乎公共安全和人民生命財產的安全,有必要設置必要的事先許可來防范火災的發生。二是目前消防審驗權的范圍有利于培育建設、設計、施工、工程監理單位、技術服務機構和人員的主體意識。以往全審全驗模式混淆了消防監督機構的管理責任和建設、設計、施工、工程監理單位的主體責任的區別,將本該多元化的責任主體轉變為一元化的主體,形成了建設、設計、施工、工程監理單位共同應對消防審核驗收的局面。新的審驗模式取消了一般建設工程審驗權,促使建設工程各主體進行自律管理,又通過備案抽查權、設定嚴格的法律責任規范各責任主體的自律管理。三是有利于發揮消防職能部門的社會作用,符合消防部隊目前的實際。以往的審驗模式超出了現有體制下消防審驗人員的負荷,導致消防審驗周期長,效率低,很多技術審核總在較低的層面徘徊,沒有發揮該制度應有的社會效果。現行的審驗模式有利于消防機構集中精力將重點放在對大型人員密集場所和特殊建設工程的消防設計和驗收的把關,更大程度的發揮消防機構作為國家消防安全職能部門的社會效益。

(二)完善了消防審驗的程序性規定

《建設工程消防監督管理規定》增設了很多程序性的規定,例如消防設計審核的申報條件、許可條件、消防驗收的申報條件、專家評審的程序、備案抽查程序等,同時還明確了消防審驗的時限要求,通過完善程序性規定,一方面增強了消防審驗的透明度,體現了程序公開、公正的原則,另一方面便于消防建審人員依法進行操作,有利于提高消防審驗以及備案抽查的效率。

(三)突出了對行政相對人的權利保障

2009年頒布實施的《建設工程消防監督管理規定》對行政相對人權利保障條款的設置,是《建設工程消防監督管理規定》最突出的特色,體現了依法行政的理念在建設工程消防監督管理領域的貫徹執行。一是說明理由制度。當公安機關消防機構出具消防設計審核不合格意見以及消防驗收不合格意見時,應該說明不合格的理由;二是回避制度。辦理消防設計審核、消防驗收、備案抽查的消防機構工作人員是申請人、利害關系人的近親屬,或者與申請人、利害關系人有其他關系可能影響辦理公正的,應當回避;三是行政復議制度。當公民、法人和其他組織對公安機關消防機構工作人員建設工程消防監督管理中做出的具體行政行為不服的,可以向本級人民政府公安機關申請復議;四是行政相對人享有查閱權。對于消防設計審核、消防驗收、備案抽查的結果,應當予以公開,公眾有權查閱,但涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的除外;五是利害關系人有申請撤銷許可權。對違反《建設工程消防監督管理規定》第39條具體內容的消防設計審核合格意見、消防驗收合格意見,利害關系人可以向出具該意見的公安機關消防機構或者上級公安機關消防機構請求撤銷。

(四)健全了社會主體的消防安全責任和消防機構內部監督機制

與 1997年的《建筑工程消防監督審核管理規定》相比,2009年的《建設工程消防監督管理規定》細化了建設、設計、施工單位的消防安全責任,如對建設單位增加了委托工程監理、選用具有資質等級的設計、施工單位的義務,設計單位注明技術指標的義務,施工單位建立施工現場消防安全責任制度的義務等。新增了工程監理單位、消防技術服務機構和人員的責任。對消防產品和建筑構件、建筑材料、室內裝修裝飾材料質量責任在建設、設計、施工、工程監理單位的責任中分階段、分主體進行了疊加規定,有力確保了消防產品和建筑構件、建筑材料、室內裝修裝飾材料質量。在公安機關消防機構內部,新增了主責承辦和集體會審制度,并規定了相關人員依照職責對消防執法質量負責。更為重要的是,對于建設單位以不正當手段取得的、消防機構工作人員濫用職權、玩忽職守做出的、以及違反法定權限、程序等行為作出的許可意見,出具意見的公安機關消防機構或者上級公安機關消防機構有權予以撤銷。

(五)細化了違法行為的法律責任

一是規定了從輕、減輕或者免予處罰以及依法從重處罰的條件,便于消防機構行使自由裁量權;二是增加了對建設單位提供虛假材料情形的處理;三是對建設單位逾期不備案行為規定了制裁的措施。

三、建設工程消防監督管理制度運行所面臨的挑戰

(一)配套性法規及規范亟待制定和完善

《建設工程消防監督管理規定》雖然細化了新消防法確立的建設工程消防監督管理模式,但很多規定過于原則、概括,在實踐中缺乏可操作性,需要加緊制定和完善以下配套性法規及規范：一是建筑構件、建筑材料、室內裝修材料防火性能規范。建筑構件、建筑材料、室內裝修材料的范圍、防火性能評定標準、評定程序等也需要進一步完善;二是施工現場消防安全管理規范;三是安全評估、檢測等消防技術服務管理規定。

(二)消防審驗權的范圍仍需進一步厘清

《建設工程消防監督管理規定》第 13、14條雖然對消防審驗的范圍做出了具體規定,但仍然存在一定的缺陷。一是建筑總面積的界定。建筑總面積的范圍是一個建筑,還是使用功能相同的多個建筑的面積,改建、擴建、用途變更的建筑總面積如何計算?二是裝修工程審驗范圍的確定。裝修工程審核驗收的范圍是否和建設工程審核驗收范圍一致,裝修工程面積算法適用建筑總面積還是裝修的實際面積?三是在設有需審驗的人員密集場所而轉化為特殊建設工程情形下,《建設工程消防監督管理規定》要求是一并進行審驗,但實踐中一些建筑物的使用性質在工程竣工后才確定,或者在裝修設計中方能確定,還有一些建筑物在使用中部分用途變更為人員密集場所,假定該建筑物原屬備案項目,但因其存在人員密集場所而轉化為特殊建設工程,在這種情況下,如何對其進行一并審驗等等。

(三)備案抽查制度尚待完善

依照《建設工程消防監督管理規定》,備案抽查制度實行網站受理以及公安機關消防機構錄入兩種方式,在備案后,出具備案憑證,并隨機確定抽查對象進行抽查。實際運行中,備案抽查制度存在以下問題亟待完善：一是建設單位如何區分備案和強制審驗的范圍。當建設單位將本應強制審驗的建設工程送交備案,該如何進行糾正,當建設單位和消防機構之間因備案和強制審驗界定產生爭議該如何解決?二是裝修工程備案問題。裝修工程如何進行備案,備案時間從何時起算?三是與建設行政主管部門的銜接問題。根據現行規定,對于依法應經消防設計審核的建設工程,未經依法審核或者審核不合格的,負責審批該工程施工許可的部門不得給予施工許可,對于一般建設工程,建設單位應在取得施工許可之日起 7日內進行備案。無形中將界定強制審驗和備案的義務強加給了建設行政主管部門,一方面使建設行政主管部門無所適從,另一方面一旦建設行政主管部門界定錯誤將無法追究法律責任。四是缺少對建設單位重復備案的制約,建設單位利用網站重復備案,應該以哪次為準,建設單位備案中出現錯誤該如何糾正,以及建設單位與設計單位串通采用更改設計圖紙將本應強制審驗的建設工程作為一般工程申報備案的法律后果等,都有待進一步解釋和完善。

[1]全國人大常委會法工委刑法室,公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義[M].北京：人民出版社,2009.

[2]鄭良鋒.改進建筑工程消防監督審核管理的探討[J].科技咨詢導刊,2007,(10)：81.

[3]建設工程消防監督管理規定[Z].

[4]鄭燕秋,白鳳領.論加強建設工程建筑消防監督管理[J].消防技術與產品信息,2010,(7)：81.