三峽工程建設管理體制及其實踐

曹廣晶

（中國長江三峽集團公司，湖北宜昌 443002）

1 前言

三峽工程于1994年12月14日正式開工建設，2008年年底左、右岸壩后電站26臺機組較初步設計提前一年全部投產發電，樞紐工程（不包括緩建的升船機）完工。樞紐自運行以來，在防洪、發電、航運和抗旱供水等方面完全達到了預期目的。2010年，三峽工程實現175 m正常蓄水位目標，監測數據表明樞紐建筑物及庫區水質、環境、泥沙和庫岸正常，三峽工程開始全面發揮綜合效益。

防洪方面，三峽工程經受了70 000 m3／s洪峰的考驗，最大削減洪峰30 000 m3／s，累計攔蓄洪水266億m3，有效緩解了長江中下游防洪壓力。發電方面，截至2010年年底，三峽電站累計發電突破4 500億kW·h，提供了大量的清潔能源，相當于節約標準煤1.5億t，減少二氧化碳排放量3.7億 t。航運方面，三峽船閘運行良好，貨運量持續增長，目前年平均運量超過了蓄水前年平均運量的4倍。三峽工程在長江枯水期還起到了抗旱補水作用，2010年向下游補水120億m3，平均增加荊江航道水深約0.8 m，有效改善了中下游生產、生活、生態用水和通航條件。

三峽工程動態投資原來預計為2 039億元。盡管移民投資增加了近260億元，地質災害處理等也減少了三峽的資本金來源，但動態投資仍能夠控制在1 800億元以內。

水庫蓄水的前提是移民，近130萬人的浩大移民搬遷任務和工程同步順利完成，這是史無前例的奇跡。

三峽工程建設是對我國綜合國力的檢驗，涉及技術、經濟、組織等各方面。它是我國改革開放成就的一個見證，是中華民族復興的標志之一。幾年的運行實踐表明，三峽工程不僅是經濟效益巨大更是社會效益巨大的工程。

體制和機制是工程順利實施的保證。在三峽工程建成之際，回顧三峽工程的建設歷程，研究三峽工程取得巨大成就的體制因素，總結三峽工程建設管理體制、機制的經驗，對指導未來大型水電工程建設十分必要。

2 三峽工程建設體制概述

三峽工程建設體制是在改革開放的背景下，充分總結國內基本建設體制經驗教訓的基礎上，吸收和借鑒國內外的成功經驗形成的。

1992年全國人民代表大會審議通過興建三峽工程時，我國正處于建設社會主義市場經濟的起步階段，投資體制改革還處于探索之中。在計劃經濟體制下，政府投資項目普遍采用“工程建設指揮部”或“基建辦公室”建設管理模式。這種模式的弊端是十分明顯的。第一，沒有有效的約束和激勵機制，由施工單位代表國家行使工程的建設權力，相當于既是業主又是承包商，但是籌集資金又是國家的事。第二，權責不明確，工程建成后，即由施工單位轉交給電廠。第三，沒有長期發展機制，上哪個項目，什么時候上全部由國家決定，企業沒有一個長期積累和發展的動力和機制。由此造成很多項目“工期馬拉松，投資無底洞”［1］。

三峽工程不是普通的水利工程。一是其規模巨大，是建國以來最大的投資項目；二是影響面廣，涉及國家多個部門及地方，利益關系十分復雜；三是其工期長達17年，不可預見因素多；四是技術復雜，畢竟是在長江這樣巨大河流上建設的世界上最大的水電站，充滿挑戰。三峽工程還是一個多目標的水利樞紐，事關國家的長治久安，如果沒有權威的決策和協調機制，是很難成功的。

三峽工程建設管理體制的設計方案是在國家領導人親自關心下制定的，充分借鑒和吸收了國內外經驗教訓，并考慮了中國的國情。概括起來，該體制的最大特點是市場和行政相結合。主要表現為：

1）國家成立三峽工程建設委員會（簡稱“三峽建委”），負責有關三峽工程的重大決策和協調。幾任國務院的主要領導同志都親自擔任三峽建委的主任，現任的主任是國務院副總理李克強同志。相關部委和省市的主要領導都是三峽建委的成員。

2）三峽建委下設辦公室和移民局，后兩者合署。移民實行四川省和湖北省包干負責的方式，后來四川的移民改由重慶市負責。

3）工程建設采用市場化的辦法。三峽集團公司作為項目的業主，具體負責工程的建設、融資及電站的運營，并以三峽工程為起點，滾動開發長江干流的水能資源。即國家賦予三峽集團公司的使命是“建設三峽，開發長江”。

4）為確保融資，國家設立三峽基金，為三峽集團公司注入資本金。

5）工程建設管理借鑒國際通行的辦法，采用資本金制、項目法人負責制、招投標制、合同制和監理制等制度。

6）為保證工程的質量，從1999年起，三峽建委質量檢查專家組，對三峽工程的質量定期進行檢查，另外還設有三峽工程稽查組，對工程進度、資金使用等情況進行全面稽查。

7）三峽集團公司是三峽工程的項目法人，集工程建設、樞紐運行、融資等任務于一身，因此制度上有一種內在的動力，驅使它要節省投資，保證質量。

實踐是衡量一個體制優劣的最有效的辦法。三峽工程的成功實踐，證明了這一體制的優越性。第一，它符合中國國情；第二，包含了有效的激勵和約束在內，相關各方有內在動力和外在的壓力，積極性充分調動；第三，它實現了管理的閉環；第四，在制度設計中有各方陳述意見和表達利益的平臺，同時，也有協調和裁決機制，三峽建委即是這個平臺。

很多現在看似平常的做法，在當年卻是突破了很多框框和束縛的。像三峽工程的移民達百萬人之眾，任何企業都無力去做，只能是政府行為。在適當留有余地的基礎上實行費用和任務包干，可以促使地方政府精打細算，合理規劃，而不至于敞開口子花錢。盡管后來移民概算做了些必要的調整，但這是由于歷時17年，國家發展太快，變化太大。調整也是嚴格審核后批準的，是合理的。

三峽工程是唯一一項經過全國人民代表大會表決通過的大型項目，所以是一種國家意志的表現，沒有強大的制度保證，是不可想象的。三峽工程的成功建設，也證明了制度設計背后的智慧。在工程建設中，還非常有效地貫徹了若干國家的重大國策。如在機電設備的采購中，三峽集團公司堅決貫徹國家的方針政策，在三峽建委正確領導下，業主牽頭，各方密切配合，使機電設備的引進消化吸收再創新工作取得成功，大大推進了國產裝備業的跨越式發展，成為市場換技術國策的成功典型［2］。

3 三峽工程建設管理實踐

中國三峽集團是項目法人，工程建設以市場化的辦法來組織。從工程建設開始，國家就確定了工程建設采用項目法人負責制和國家宏觀調控有機結合的建設管理體制，國家在工程建設過程中起宏觀調控和監督作用，項目法人對設計、施工和運行管理過程有較大的自主權，按照市場經濟的規律和三峽工程的建設特點，實行以項目法人責任制為中心，招標承包制、工程監理制和合同管理制有機結合的建設項目管理機制，以確保三峽工程建設順利實施［3］。

在三峽工程開始建設時，國內的《招投標法》尚未出臺，因此，以業主負責制、招標投標制、工程監理制、合同管理制為主要內容的三峽工程建設管理體制，是一種全新的管理嘗試。

過去學國外的做法，很多時候只做到了形似，而沒有學到本質。三峽在學習借鑒國外的做法時，并不是簡單地照搬，機械地模仿，從某種意義上講，做到了神似。以監理為例，全方位、全過程（包括旁站監理）的運用，而且根據我們國家的國情，創造性地運用，確實保證了工程質量。

3.1 工程招投標

三峽工程招標采用集中管理的辦法。由三峽集團公司成立招標委員會，統一負責組織項目招標工作。招標文件編制由項目責任部門負責，招標委托中介機構代理，評標由專家組獨立進行。按照“公開招標、公平競爭、公正評標、集體決策”的原則，由專家對各投標單位或公司進行定性分析、定量評分、綜合評議、擇優推薦后，最終由三峽集團公司領導集體決策決定中標單位。領導決策也不能隨意否定專家意見。紀檢監察部門參與招標評標全過程，以杜絕行政干預、關系干擾，避免決標失誤。

三峽工程招投標數量大、標的物金額大，一開始就涉及許多大型國際采購招標，當時國內都沒有什么經驗。所以在三峽工程伊始，就聘請了國外知名專家顧問進行合作，并按照國際慣例，進行招投標［4］。

技術先行是三峽工程招投標的一大特點。在技術準備充分的基礎上，對整個工程招標工作的規劃更有邏輯。技術準備還可以最大限度地減少合同執行過程中的變更，從而最大限度地減少風險。

三峽工程自開工以來，按照招標程序，通過市場競爭機制優選國內的建筑安裝施工承包人、國內外的設備制造商、工程監理單位，建立承包合同關系，建立三峽工程的市場競爭環境，提高實現建設管理目標的可靠性，同時也促進施工企業、修造企業改進管理機制，不斷提高自身的管理水平［5］。

3.2 工程監理

監理也是從國外借鑒的新生事物，其組成、職責、行為方式等也是在不斷的探索之中。三峽集團公司逐步建立了從現場施工直到材料或設備加工制造、運輸、倉儲等全面的監理體系，并在實踐中，結合三峽工程的實際情況，結合國情，做出了特色，取得了較好的成效，充分發揮了監理的作用。

三峽工程監理特色體現在四個方面。一是全面、全方位和全過程的體系。從原材料、設備制造（包括國外設備）、運輸、生產過程的每一個環節，以及工程前期的招標、評標，技術方案的審查，質量、安全、合同執行等各個方面，監理都參與，當然不同階段參與程度有所不同。在施工過程的關鍵環節、隱蔽工程中大量使用“旁站監理”也是三峽工程的一大特色。二是“幫”的理念。這是根據國情在實踐中形成的三峽獨特之處。雖然從合同角度，工程的質量、進度等都是施工單位的責任，但是實際上合同各方是一個共同體，施工單位如果失誤，造成工期延誤也好、質量事故也好、虧損也好，都不可避免地會對工程產生影響。我國是社會主義國家，參建各方有共同的目標。一個失敗的工程中，各方都是失敗者。改革開放前，施工單位全部的力量基本上都集中在一個工地，而現在一個單位有幾十個甚至上百個工程也不稀奇，技術力量不足是普遍現象，所以作為整個工作的核心，業主應該是在合同的基礎上，有責任也有能力凝聚設計、監理和施工單位的力量，共同努力，幫助處于工程實施終端的施工單位做好工作，減少工程的失誤。此所謂“幫”的理念。三是廣泛的國際合作。除設備監造聘請國外監理外，在工程質量監督和安全管理方面，也分別請了美國、法國和日本的專家，擔任現場總監，直接向業主匯報工作，形成了高層次的監督獨立的另一條體系，也有效地帶動了整個工地質量水平的提高。四是業主的質量抽檢體系。業主在工地成立了實驗中心、金結檢測中心等，定期不定期地對工地質量情況進行抽檢，一旦發現問題，立即擴大檢查，然后分析原因，采取相應的措施。

3.3 合同管理

三峽工程合同管理制貫穿于工程建設的始終，是確保三峽工程得以順利進行的法律保證。三峽集團公司按照三峽工程分期建設階段需要實施的項目，根據質量、進度和造價的建設管理目標，制定成分項合同進行層層落實。以合同的方式將建設管理目標與責任關系分解，并延伸到施工承包人、工程監理、設計單位，形成施工承包人、工程監理和設計單位對項目法人負責，項目法人對國家負責的工程建設管理運行機制。在合同中劃定承包人全面完成承包合同工程的目標、責任、承包條件、技術規范、參建各方的工作責任、工程涉及的材料供應與運輸、各專業或項目施工的分工協作關系。

三峽集團公司還設立了計劃合同部，負責、協調三峽工程龐大的合同管理工作。而合同的執行由工程建設部全面負責，工程建設部下設合同管理部，負責合同的綜合平衡管理。合同的具體執行管理則按三峽工程不同的項目，分解到各個不同的項目部。如三峽二期工程的右岸混凝土澆筑工程的合同由右岸項目部負責，左岸廠壩項目合同由廠壩項目部負責，通航建筑物合同由航建項目部負責，機電安裝工程合同由機電項目部負責等。這樣，龐大、繁雜的三峽工程合同管理工作按不同的項目責任和分布，以主合同為紐帶，各項目部履行各自的職責。為確保合同在簽訂和執行過程中的嚴肅、公正、廉潔，三峽集團公司還設立了審計室和紀檢監察室。

合同糾紛是不可避免的。為此，在合同中明確了處理爭議的相關條款，建立了合同變更和索賠的處理程序和解決機制。由于工程的復雜性，在合同簽訂前，也對以后的變更留了一些余地，根據工程的進展，業主在適當時機，主動引導變更，促使工程向著更加有利的方向發展，也是三峽合同管理的一大特色。通過合同變更，施工單位能夠得到相應的補償，實現了雙贏［6，7］。

3.4 資金管理

國家對三峽工程實行公司化的方式進行運作，國家投入一定的資本金，其他的資金則由三峽集團公司采用市場化的方式進行籌集。

1）資本金，即國家投入部分。國家設立三峽建設基金作為國家對三峽工程建設投入的資本金，約占工程總投資的40%。

2）發電收益的投入。三峽集團公司自身發電收益，包括已經建成的葛洲壩電站（年發電量150億～160億 kW·h）及三峽電站2003—2009年建設期的發電收益，投入三峽工程建設，約占三峽總投資的20%。

3）銀行貸款。由國家開發銀行的長期貸款和國家商業銀行的短期貸款組成，每年須支付利息，約占總投資需求的20%。

4）利用國外出口信貸。約占總投資的6%～8%。

5）企業債券。三峽集團公司已成功發行多期企業債券。

此外，為了管好三峽工程建設資金，減輕利息負擔，降低融資成本，三峽集團公司經國家批準成立了財務公司，負責籌資融資。為了控制資金使用，除投資控制外的各項經常費用，三峽集團公司實行全面財務預算管理。

3.5 其他管理

1）壩區管理。三峽壩區實行封閉管理，在壩區封閉管理區域內，實行業主牽頭，地方政府積極配合的管理模式。因為壩區涉及兩個縣，所以宜昌市地方政府在壩區內設立工作委員會，市政府各有關職能部門以及公、檢、法、海關等都設立分支機構，這對于加強壩區的管理十分有效。

2）勞動競賽。在全國總工會的支持下，由三峽集團公司牽頭，廣泛開展了勞動競賽活動，對于促進各單位之間的良好競爭、調動勞動者積極性、促進和諧的勞動關系也功不可沒。勞動競賽內容與工程目標、管理理念的轉變相配合，和業主牽頭的精神文明建設指導委員會的工作相結合。例如，在2003年，三峽工地評出了第一個農民工身份的三峽工程優秀建設者，撥出專款改善農民工的生活及工作條件，開辦農民工夜校，提出針對農民工的4個統一的管理辦法：即統一用工、統一食宿、統一培訓、統一勞保。

4 結語

實踐證明三峽工程建設管理體制、機制是成功的，它保證了工程的順利進行，達到了各方共贏。對于當前的水電開發體制和機制的設計，有幾點經驗值得借鑒。

1）水電項目實現核準制度，前期工作只有預可行性研究、可行性研究，取消了項目的立項環節。大型水電工程籌建項目多，周期長，特別是明確實現“先移民后建設”的方針后，項目籌建工作開展無據可依。從長遠來看，特大型水電工程的前期論證也是很有必要的。為了合理銜接項目核準和工程開工建設之間的法律手續，有必要在項目預可行性研究報告審查之后，項目核準之前，設立類似項目立項的審批程序，使獲得審批的水電項目，能夠啟動施工籌建和施工準備工作。

2）水電開發在某種意義上是政治行為，涉及國家長遠和綜合利益，有的甚至是國際利益。水電工程基本上位于比較偏遠的地區，當地經濟文化比較落后，民族問題也比較突出，在帶動經濟社會發展、民族融合等方面，水電起到了先行者的作用。但我國的國情，不可避免地涉及大量移民，移民應政府為主，市場為輔。現在的問題是，雖然名義上也是由政府負責，但是地方政府和企業追求的目標是不完全一致的，缺乏相應的激勵和約束機制。這一問題值得認真探討。

［1］三峽辦綜合司，資金計劃司，國家發改委投資研究所.對三峽工程宏觀管理體制的認識［J］.中國投資，2009（2）：92－94.

［2］徐長義，樊啟祥.建設項目管理模式與三峽工程管理實踐［J］.中國三峽建設：人文版，2003，10（4）：30 －32.

［3］陸佑楣.三峽工程建設項目管理與實踐［J］.中國三峽建設，2002（2）：58 －60.

［4］張寶聲.三峽工程建設管理模式與投資控制方法［J］.水力發電，2000（6）：12 －15.

［5］賀 恭，陳文斌.三峽工程八年來建設管理經驗綜述［J］.中國三峽建設，2001（11）：1－6.

［6］王 燕.三峽準備工程合同管理［J］.中國三峽建設，1999（1）：35 －36.

［7］于翔漢.貫穿于三峽工程建設的合同管理制［N／OL］.三峽工程報，2005 －01 －28.http：／／www.ctgpc.com.cn／news／view ＿info.php？mNewsId=12329.