協商合作:農村基層社會管理創新的趨向和選擇
——浙江溫嶺案例啟示

□陳 朋

(華東政法大學大都市基層政治研究中心，上海 201620)

協商合作:農村基層社會管理創新的趨向和選擇
——浙江溫嶺案例啟示

□陳 朋

(華東政法大學大都市基層政治研究中心，上海 201620)

溫嶺協商合作式治理實踐，是我國農村基層社會管理創新的一種有益探索。協商合作式治理模式有助于優化鄉村治理格局，構建協商合作式模式既是鄉村治理的未來趨向也是推動鄉村發展的理性選擇。構建協商合作式治理模式，需要注意六大因素:明晰鄉村公共生活主體的權力來源及其彼此邊界;主體多元;以合作代替沖突，以協商代替競爭;職能互補;參與方式力求多樣;在互動中實現共識。

協商合作;鄉村治理;民主懇談

浙江溫嶺的協商合作式治理實踐，展示了中國農村基層社會管理創新的有益探索。在這場實踐中，國家與社會在互動中實現了雙贏。鄉村協商合作式治理優化了鄉村治理格局，緩和了長期困擾鄉村治理的國家與社會之間的緊張關系，從而進一步啟示人們:構建協商合作式的鄉村治理模式既是鄉村治理的未來趨向，也是推動鄉村發展的理性選擇。

一、溫嶺案例的簡要描述

浙江農村基層的協商合作式治理實踐，萌發于溫嶺的民主懇談。1999年6月15日，以“社會治安綜合治理與現代化建設”為主題的首期松門鎮“農業農村現代化教育”論壇正式召開。100多名自發趕來的群眾與鎮領導進行了平等對話。懇談的內容涉及方方面面，大到鎮村規劃、投資環境改善、小到鄰里糾紛、生活瑣事。鎮領導對群眾提出的問題予以了周詳的現場答復和耐心講解。有的問題當場予以解決，當場不能解決的給出了具體的解決時間和措施。這種不花大錢就能把事情辦好的活動深受群眾歡迎。隨后，溫嶺市委迅速總結了松門的做法，在全市推廣，并將懇談的范圍由鎮、村兩級向企業、社區、事業單位、政府部門延伸。民主懇談實踐發展起來后，先后引起了學界和實際工作者的廣泛關注，國務院總理、國家副主席、省市委書記均給予過充分肯定和重要批示。不少地方紛紛前來溫嶺觀摩、取經。

民主懇談實踐在鄉村萌發以后，逐漸成長起來。參與式預算試驗即是其深化推進的直接體現。溫嶺參與式預算試驗，即是通過預算懇談的初審、小組討論、大會審議等環節，讓人大代表及其他民眾認真的相互交流，理性妥協，改變偏好，最終就政府預算方案趨于達成一致意見。溫嶺參與式預算試驗萌發于2005年，至今運行了6年，每年都有提升。總體上看，溫嶺參與式預算試驗是在兩種模式和兩個層面上有序展開。兩種模式即澤國模式和新河模式，兩個層面即鄉鎮層面和市級政府部門層面。對于澤國模式，這里以2009年澤國實踐為例進行簡要說明。

2009年初，澤國鎮政府便借鑒前期經驗，綜合經濟社會發展的現實需求和專家給出的預算分析說明，列出了2009年政府預算明細表，隨后，立即將細化說明提前發放給民意代表(在全鎮人口中隨機抽樣產生)，鼓勵民意代表與其他村民交流。與此同時設計出預算計劃項目的調查問卷，在民意代表中進行問卷調查。2009年2月21日，176名民意代表(包括2名外來人口)和30名人大代表參加了民主懇談會(人大代表列席旁聽)。民意代表又以隨機抽樣的方式被分成11個小組展開討論，圍繞預算計劃發表看法。小組討論絕大部分民意代表的發言都比較理性，提出的意見、建議很少是偏狹的追求個人利益。小組討論結束后，民意代表和人大代表參加了大會集中討論。大會發言者重在提出有關意見、建議的理由。對于發言者的意見、建議，其他民意代表若持不同看法，則可以當場予以反駁。大會討論結束以后，再進行同樣程序的第二次小組討論和大會集中討論。第二次大會集中討論后，民意代表再次填寫與第一次問卷內容相同的問卷。對于兩次不同結果的問卷，鎮政府要進行數據處理以分析討論前后民意代表態度、取向發生的變化。在此基礎上，鎮政府再對預算計劃執行項目進行修改，提出新的預算計劃。民意代表的預算懇談結束后，澤國鎮人大主席團組織召開人大初審會議。全鎮107名人大代表對修改后的預算執行計劃項目展開進一步討論(民意代表列席會議)。討論采取分團討論和大會集中討論相結合的方式。參加分團討論的人大代表按其生產生活所在的區域組成。分團討論重點關注的問題是民意代表認為要調整預算計劃投入的項目。之后，所有人大代表參加大會集中討論。大會集中討論首先要聽取各團團長的初審討論報告，報告的主要內容是介紹小組討論情況，重點則是匯總討論的意見和結果。對于人大初審會議的討論結果，鎮人大主席團將提交人大會議討論，按照人大會議的程序采取票決方式進行表決。

在市政部門預算試驗層面，2010年1月17至23日，溫嶺市人大常委會相繼舉行了交通、建設和水利等部門的預算民主懇談，從而為預算決策的作出提供依據。

總體上看，溫嶺參與式預算試驗暗含著一系列內在運作邏輯:回歸公共預算;確保信息公開;力求細化周詳;組織規范有序。

相比較參與式預算試驗在縱向上不斷深化協商合作實踐而言，行業工資集體協商則在一定程度上從橫向上積極拓展了協商合作實踐。行業工資集體協商實踐以化解勞資矛盾為切入口，通過面對面的協商，工人和老板實現了坦誠交流和理性談判，就工資達成一致性意見，并簽訂具有法律效力的協議，從而保證雙方的合法權益。行業工資集體協商有力的促進了政府、老板和工人的“三贏”。2007年底，浙江省政府將《溫嶺市新河鎮羊毛衫行業工資集體協商構建和諧勞資關系的主要做法》的信息材料轉報至國務院辦公廳，受到了溫家寶總理的批示:溫嶺的做法可以總結推廣。2008年3月，浙江省委、省政府在溫嶺市召開現場工作會議，迅速將溫嶺行業工資集體協商經驗推廣至全省。

剖析浙江溫嶺案例，將帶給我們許多極其深刻的啟示。

二、協商合作:國家與社會在互動中實現雙贏

(一)從壓力型體制向合作型體制轉變:鄉村治理的現實需求

壓力型體制是當前政府運作系統中的一大突出問題。在壓力型體制下，政府在接到上級政府下達的任務之后，便將任務進行分解，再次下達給下一級政府，并配套給予考核標準，要求下一級政府在規定的時間和框架內完成。這樣，在中國五大政府層級系列下，壓力型政府體制最終的集結點都在國家政權的最末梢——鄉鎮政府。［1］鄉鎮政府懼于嚴格的考核體系，便沿用體制慣性，借用“指導”村(居)自治的名義，將任務進一步細分到各村(居)，要求村(居)予以落實和完成，與此同時還利用對村(居)主要干部的掌控權，對其進行考核和評價。這樣一來，原來僅存在于國家領域——政府系列之間的壓力型體制便通過鄉鎮政府的巧妙運作，延伸到鄉土社會之中。

壓力型體制使得基層政府與民眾之間的關系既緊張又脆弱。對于這樣一種緊張和脆弱的關系，政府和民眾都希望改變，希望能尋找到一個突破點改變這種緊張的體制關系，從而在和諧交往的氛圍中互動、合作。與此同時，“經過市場經濟大潮的沖洗，經過政府多年來的民主法治教育，我國沿海發達地區的公民早不是昔日的吳下阿蒙，而徹底的拋卻了早年的社會觀察家所看到的那種權利意識淡薄、缺乏參與意識和能力的臣民心態，而成長為一代擁有權利意識、法制觀念和政治參與能力的現代公民。”［2］P403在這個過程中，不少地方政府與民眾的共同努力，終致二者尋找到了一種新的交往方式，合作式治理體制因此出現，并成為政府與民眾之間的主要交往模式和策略選擇方式。

溫嶺民主懇談實踐表現出來的鄉村協商合作模式可以看作是這種合作式治理體制的鮮明體現。在這種鄉村民主模式下，政府不再運用曾經使用過的“通不通三分鐘”的暴力式行為方式，民眾也不是持“惹不起我躲得起”的消極對抗態度。二者在互信和交流的框架下走到一起來，共同行動，在合作中實現互利雙贏。在合作式治理體制下，政府與民眾之間不再是玩貓和老鼠的游戲，而是一種合作的關系，且這種關系顯然不是零和博弈，而是一種正和博弈。

(二)國家與社會的互動促進治理創新

溫嶺民主懇談實踐是在國家與社會互動作用下產生和發展的。從國家的層面來看，作為后發國家，國家在當代中國經濟社會發展中的作用不可或缺，它成為諸多創新實踐的主導力量。溫嶺民主懇談就是在國家的積極推動下誕生出來的一種鄉村治理實踐模式。正如興起于松門的“焦點訪談”一樣，當時溫嶺面臨的鄉村治理困境不是個案，全國其它地方都不同程度的存在類似的問題。為此，中央多次強調要加快鄉村治理改革。這是反觀溫嶺民主懇談實踐最直接的一個因素。與此同時，國家積極推動政治文明建設也是一個重要的不可忽視的因素。在思考如何推動政治文明建設的過程中，中央政府和地方政府都將擴展公共參與看作是一個非常重要的著力點。中共中央在《關于加強人民政協工作的意見》中明確提出“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”。以協商和公共參與為核心的民主，將是基層民主政治發展的一條主軸和核心議題。任何有利于擴充公共參與的民主實踐都值得關注和推動。在國家層面的積極主導下，溫嶺地方政府果斷而又智慧的作出了深入探索。無論是其初期的議題確定，還是討論過程的安排、決策意見的落實，無論是其初期的民意溝通，還是逐漸發展到民主決策、參與式預算、行業工資協商，乃至以后的新發展，等等，都可以體現政府創新的推動作用。

國家的積極主導，以及代表國家的政府尤其是地方政府的認真作為，無疑是民主協商合作實踐能夠成長和發展起來的重要因素。但是，如果僅有政府的行動，而沒有民眾的積極回應，沒有與其展開有效互動，那么創新也將難以產生，難以發揮績效。所以，從社會的層面看，社會基礎的發育也是民主協商合作實踐這一制度創新的重要推動力量。在這里，社會基礎來自發達的民營經濟、民眾日益增長的民主意識、外來的學者和媒介資源等方面。民營經濟的發展促使民眾不僅關注自身的利益，而且還迫切了解公共資源的分配及其使用情況，越來越關心取“眾人之財”的公共支出是否行“眾人之事”，從而成為民主實踐的源動力。伴隨著民營經濟的發展和社會資源自由流動空間的增大，具有獨立利益和自由、平等、參與意識的多元利益主體在市場化過程中逐漸形成，并且不斷增長其民主意識，民眾因此渴望有機會參與到公共事務的決策和落實中來。可以說，日益增長的民主意識成為實踐的“內驅力”。與此同時，學者、專家也在積極關注著民主懇談實踐，他們幫助實踐的組織者出謀劃策，提供意見咨詢，甚至親自參與實踐的具體活動過程。媒體的關注與學者專家的研討之間逐漸形成了一條有機互動、相互促進的邏輯關聯。他們的共同努力推動了民主懇談、協商合作實踐的發展。

三、協商合作:農村基層社會管理模式的理性構建

溫嶺實踐的另一大啟發是，鄉村協商合作式關系可以看作是適合鄉村治理的一種較理想的模式。之所以得出這個結論，主要是基于溫嶺協商合作實踐所展現出來的現實價值，它顯示出對當前鄉村治理格局優化的積極意義。

(一)協商合作式實踐對農村基層社會管理格局的優化

鄉村治理格局是對我國農村基層社會治理績效產生直接影響的基本因素。而鄉村治理的主體及其行動的策略選擇、行動方式、國家對鄉村治理的要求都是對農村基層社會治理格局產生全面、深刻影響的對應點。

其一，它是思考如何破解鄉村“選擇性治理”難題的一個切入口。所謂選擇性治理就是以農村基層政府為本位，對那些于己有利的事就去管、去做，對那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做。［3］農村基層政府進行選擇性治理，完全是基于自身利益有選擇性地展開行政作為，而不是以鄉村人民的利益為圭臬。從實踐來看，當前絕大部分鄉村都面臨著這些問題。之所以出現這些問題，主要癥結在于既有的鄉村治理格局中，鄉村民眾參與公共事務的機會和渠道沒有得到相應的開發和暢通。在這種情況下，即使中央一再鼓勵和要求完善鄉村治理體制和機制，也是難以取得實際效果的。從溫嶺的鄉村協商民主實踐看，通過參與，鄉村民眾之間、民眾與政府之間可以就共同關心的鄉村治理議題展開討論和交流，進而達成共識。這種參與還配套了相應的民主參與機制和渠道，并將政府與民眾之間的有效互動看作參與的重要出發點，它既能吸納民意，又能促進相互理解，因而可以成為人們思考如何破解當前鄉村“選擇性治理”難題的一個重要參照系。

其二，有益于鄉村公共參與機制、渠道的完善和健全。從理論上講，代表國家政權的鄉鎮政府，直接接觸鄉村民眾，具備擴充鄉村民眾公共參與的便利條件。但事實上，除了村(居)選舉和鄉鎮人大制度以外，其它的體制內參與渠道并不多。再加上農業稅取消以后，很多地方出于節約行政成本的考慮，對村莊和鄉鎮進行了大幅度的合并。在這種情況下，原本就不充裕的公共參與渠道變得更加狹窄，辦事更不方便了。面對規模和半徑迅速遞增的村莊，以及日益不方便的生活，鄉村的公共生活日益式微。對于這些問題，鄉村協商實踐可以作出回應:鄉村公共參與的渠道不僅僅在于選舉，而是可以很寬泛的延伸至鄉村選舉之外的民主決策、民主管理和民主監督等方面。通過這些真實而又富有實際意義層面的參與，既可以為鄉鎮公共事務的管理提供意見和建議，而且還可以親身參與到政府重大公共事務的決策上來，從而實現公共利益與個體利益的有機融合。在這里，鄉村公共參與既是一種價值追求也是一種實用機制。

其三，能引導鄉村民眾克服個體自利理性，形成鄉村參與網絡。一定意義上，鄉村民眾也是理性的行動個體，但其“理性”是一個非常復雜的概念。有人認為，農民在作出行為選擇時不是完全根據個人的利害得失來算計的，而是還會將個人的利害得失與他人的利害得失進行比較分析，如果認為自己的行動在給自己帶來好處的同時也會給其他人白白帶來好處，他將寧愿選擇不作出自己的行動選擇。要克服這種奇怪的行動邏輯，采取單純的靠說服和教育是不可能起到很好作用的。帕特南為走出這種困境提供了可資借鑒的捷徑:積極鼓勵行動主體參與公共生活，讓其在公共參與中形成互信、互惠的參與網絡，進而可以克服行動個體的自私理性。［4］P123他的分析為當下探討鄉村民眾的公共參與對鄉村治理的積極作用提供了有益參考。通過鄉村協商合作式實踐，鄉村民眾可以在參與中形成彼此合作和相互信賴的心理態度，而且還可以在商談中減少人們對他人“搭便車”行為的擔憂，繼而阻止“搭便車”行為的發生。因為，在懇談之中，參與者可以就彼此共同關心的話題開誠布公地交流，也會在公開的討論中對公共利益和個體利益進行全面的權衡分析，讓參與者在交流互動中明白其利益所在和不參與或者“搭便車”的危害，進而形成一致性的意見和判斷，并通過制度化的渠道將其合法化。

其四，契合現代國家建構“秩序和穩定”的鄉村治理目標。現代國家的建構過程離不開穩定的社會秩序。作為現代國家政權的重要組成部分，鄉村社會成為現代國家建構的重要內容。因此，鄉村社會秩序的穩定成為國家與社會共同關注的話題。畢竟，發展中國家在從傳統走向現代化的過程中，“農村的作用是個變數:它不是穩定的根源，就是革命的根源。得農村者得天下……”。［5］P238從宏觀的背景來看，“中國基于政治制度和經濟基礎的規定性以及中國政治面臨的現代市場經濟體系與既定體制為應對社會發展和分化必須增強調控之間的張力的存在，其在民主程序價值偏好的抉擇上會更注重穩健、實效與適用，決不會冒然地在一個可見的時期內建立高度競爭性的國家和社會關系架構。據此，中國未來民主政治建設在民主程序的選擇上，會用協商性的方法處理前進中的社會矛盾，啟動利益協調機制，將內涵利益表達、利益協調、利益實現的協商性民主作為首選項。［6］具體到微觀領域的鄉村治理而言，情況同樣如此。運用協商合作式治理的辦法，實現社會秩序的鞏固是國家與社會的理性選擇。

(二)構建協商合作式的農村基層社會治理模式

“合作式治理是一種基于共同參與、共同出力、共同安排、共同主事等互動關系的伙伴情誼的治理形式。它強調的不只是由上而下的專家指導和政府全能，更希望由公民、基層、民間組織共同參與制定政策，借此形成與政府間的互相對話，實現共識的凝聚。”［7］從溫嶺實踐來看，民主合作式治理強調的是合作，它希望通過政府與鄉村民眾的合作交流，共同討論彼此關切點和共同指向，以及面臨的問題的癥結之所在，以尋求問題的解決之道，并提升治理績效。在這種體制框架下，所有的參與者都是平等的行動主體，平等、合作的理念深入人心，政府不再是單純的壓制和命令，而是在與其他參與者的積極協商和相互支持的過程中達成一致，期間應該允許討價還價、妥協讓步。其他參與者的職責也是積極參與，根據自身的利益偏好選擇行動策略，并且還會獲得政府提供的各種物質資源和支持。

結合溫嶺和其他鄉村協商民主實踐，民主合作式的鄉村治理模式的基本框架要考慮六個方面的基本因素:

其一，明晰鄉村公共生活主體的權力來源及其彼此邊界。根據“誰授權就對誰負責”的政治學原理，權力來源將從根本上制約和影響著權力的運行過程和效果。當前鄉村治理的諸多沉疴源于鄉村權力來源的不科學和不合理。在鄉鎮政府權力源于上級政府任命和授予的情況下，很難想象它會對鄉村民眾負責。因此，在民主合作式的鄉村治理體制下，鄉鎮公共權力應該源于鄉村民眾的授予。也就是說，要讓鄉村民眾能直接、真正決定和監督鄉鎮政權的產生和運作。雖然溫嶺民主懇談實踐沒有切入到鄉鎮權力來源的問題，但是為了從長計議，筆者還是建議提出這個問題。除此之外，按照榮敬本等人的民主合作制范式，還要提升鄉鎮人大的權力地位，尤其是其民主決策權和監督權等，以此完善權力制衡和約束機制，將鄉村公共權力主體的權力邊界納入到法制化、制度化軌道上，防止鄉鎮黨政權力的擴張和濫用。

其二，主體多元。無論是鄉村重大公共事務的參與、決策還是鄉村公共服務方面，政府不再是唯一的參與者，社會力量將是與政府共同參與鄉村公共事務的重要行動者。期間，普通的鄉村民眾、人大代表、政協委員，甚至包含外來人口都可以參與到與其切身利益密切相關的公共事務的商談和決策之中。

其三，尋求積極合作和共同協商。鄉村社會生活同其他共同體的生活狀態的一個明顯區別就是其主體之間的交往網絡空間相對狹小，交往密度緊湊，可以通過合作實現利益共贏。“在利益的體現和達成上，協商的過程是遵從民主政治的設計程序，強調社會多元主體在公共利益的框架下通過有效的協調體制與協商過程，進行利益的協調與表達，最終達成實現利益的目的。”［8］

其四，職能互補。民主合作式治理強調的不是政府獨攬權能，而是要與社會進行分工合作。該屬于政府管轄范疇的政府理應擔當起重任，該交由社會的則毫無疑問的交給社會來處理。當然，這里就出現了另外一個問題，如何劃分哪些問題是政府的哪些是社會的呢?解決這個問題，靠宏觀的政策規定似乎不一定湊效，而是應該根據鄉村社會生活的實際情況來具體確定。比如，對于某些事情，如鄉村公共秩序、基層公共設施建設等公共服務，因其自身的非專一性、非競爭性和非排他性等而應該由政府承擔。

其五，參與方式力求多樣。也就是說，鄉村民眾參與公共事務的方式或者說渠道不僅僅限于鄉村選舉，而應該擴展至選舉之外的民主決策、民主管理和民主監督中。

其六，在互動中達成共識。在鄉村公共生活中，出現意見的分殊是很正常的事情，但要想有效解決問題，則需要使不同的意見能在商談之后形成共識。這也正是民主合作式鄉村治理模式的重要出發點。它主張通過合作互動實現意見一致，進而在此基礎上作出合適的決策和相應的安排。這明顯的不同于傳統的鄉村管理模式:政府獨大，它獨自作出決策，民眾只能被動的接受，而沒有任何討價還價的機會和余地。

［1］榮敬本等.從壓力型體制向民主合作型體制轉變——縣鄉政治體制改革［M］.北京:中央編譯出版社，1995.

［2］陳剩勇，鐘冬生，吳興智.讓公民來當家［M］.北京:中國社會科學出版社，2008.

［3］吳理財.以民眾參與破解選擇性治理［J］.探索與爭鳴，2009(4).

［4］〔美〕羅伯特·帕特南.賴海榮等譯.使民主運轉起來［M］.南昌:江西人民出版社，2001.

［5］〔美〕塞繆爾·亨廷頓.李盛平等譯.變革社會中的政治秩序［M］.北京:華夏出版社，1988.

［6］王道坤.協商民主在中國的適用性條件及其前景［J］.華中師范大學學報(人文社會科學版)，2006(4).

［7］李硯忠.以合作式治理提高和諧社會建設中的政府信任［J］.科學社會主義，2007(2).

［8］張富，吳新葉.農村基層治理:困境與出路——兼論農村自治性政治空間的生成和發育［J］.蘭州學刊，2004(3).

Negotiation and Cooperation:the Trend and Choice of Innovation in Rural Grass－root Social Management——the Enlightenment of Wenling Case

CHEN Peng
(Research Center for Metropolitan Grass－ root Politics，East China University of Politics and Law，Shanghai 201620，China)

The practice of governance based on negotiation and cooperation in Wenling，Zhejiang is a beneficial exploration of innovation in rural grass－root social management in our country.The negotiation and cooperation－ based governance model helps optimize the pattern of rural governance，and to establish this governance model is both the future trend and the rational choice of rural governance.In building the negotiation and cooperation model，we should pay attention to six factors:explicit definition of the power origins of the subjects of rural public life and the boundaries between these powers;diverse subjects;substitution of conflict by cooperation and competition by negotiation;mutual supplementation of functions;diverse forms of participation;and realization of common understanding through interaction.

negotiation and cooperation;rural governance;democratic consultation

C912.82

A

1674－0599(2011)02－0122－06

(責任編輯:廖才茂)

2010－12－19

陳朋(1979—)，男，湖北英山人，華東政法大學大都市基層政治研究中心研究員，政治學博士，揚州市邗江區區委研究室副主任，主要從事基層政治與社會發展問題研究。