新中國(guó)成立初期新疆實(shí)行民族區(qū)域自治的實(shí)踐與啟示

陳國(guó)裕

民族區(qū)域自治，是中國(guó)共產(chǎn)黨正確處理中國(guó)民族問(wèn)題的一項(xiàng)基本政策，也是中華人民共和國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。新疆維吾爾自治區(qū)是我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治制度的一個(gè)縮影，具有典型性和代表性。首先，作為新中國(guó)成立之后建立的第一個(gè)省級(jí)民族自治地方，它的建立充分體現(xiàn)了以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人正確解決民族問(wèn)題，全面做好民族工作的政治智慧和遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，既凝結(jié)著新民主主義革命時(shí)期黨在民族問(wèn)題和民族工作上積極探索實(shí)踐的豐富成果，又展示了全面執(zhí)政后黨在民族問(wèn)題和民族工作上不斷創(chuàng)新發(fā)展的重大成就，并為以后廣西、寧夏、西藏建立自治區(qū)，實(shí)行民族區(qū)域自治提供了經(jīng)驗(yàn)，樹(shù)立了榜樣。其次，作為我國(guó)五大少數(shù)民族自治區(qū)之一，新疆維吾爾自治區(qū)轄區(qū)內(nèi)還建立了5個(gè)自治州、6個(gè)自治縣、43個(gè)民族鄉(xiāng)，分別占全國(guó)30個(gè)自治州的1/6、120個(gè)自治縣的1/20、1125個(gè)民族鄉(xiāng)的3.7％①參見(jiàn)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展司、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司：《中國(guó)民族統(tǒng)計(jì)年鑒》，民族出版社，2007年，第872、876、884頁(yè)。，是全國(guó)唯一的集自治區(qū)、自治州、自治縣三級(jí)民族自治地方架構(gòu)和民族鄉(xiāng)俱全的省級(jí)民族自治地方。因此，新疆實(shí)行民族區(qū)域自治過(guò)程情況更加復(fù)雜，任務(wù)更加艱巨，工作要求更加嚴(yán)格細(xì)致，方法步驟更加慎重穩(wěn)妥。回顧和研究新中國(guó)初期黨在新疆開(kāi)展民族區(qū)域自治的這段歷史，對(duì)于我們今天進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，依然有現(xiàn)實(shí)的啟示意義。

一、民族區(qū)域自治的籌劃與醞釀

民族區(qū)域自治是指在黨和國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以少數(shù)民族聚居地方為基礎(chǔ)實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，體現(xiàn)了維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的原則和國(guó)家充分尊重和保護(hù)少數(shù)民族處理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神。

新疆地處祖國(guó)的西北邊陲，新中國(guó)成立之初，與蒙古、蘇聯(lián)、阿富汗、巴基斯坦、印度等國(guó)接壤，邊界線長(zhǎng)達(dá)5600多公里，對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全和統(tǒng)一，具有特殊重要的戰(zhàn)略地位。新疆幅員遼闊，多民族聚居，多宗教并存，在166萬(wàn)多平方公里區(qū)域內(nèi)，共同生活著維吾爾、漢、哈薩克、蒙古、回、柯?tīng)柨俗?、錫伯、滿(mǎn)、塔吉克、烏孜別克、塔塔爾、達(dá)斡爾、俄羅斯等13個(gè)世居民族，各民族群眾分別信仰伊斯蘭教、佛教、道教、喇嘛教、東正教、基督教等宗教，社會(huì)情況復(fù)雜。據(jù)1953年人口普查統(tǒng)計(jì)，新疆少數(shù)民族人口為449萬(wàn)，占全省人口的93.01％，其中維吾爾族人口361萬(wàn)，約占全省人口74％。①《中國(guó)共產(chǎn)黨與民族區(qū)域自治制度的建立和發(fā)展》下冊(cè)，中共黨史出版社，2000年，第1079—1081頁(yè)。因此，實(shí)行民族區(qū)域自治解決好新疆的民族問(wèn)題，成為黨在新疆的一項(xiàng)極其重要的工作。

1949年9月7日，新中國(guó)成立前夕，周恩來(lái)在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開(kāi)前向政協(xié)代表所做的《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問(wèn)題》的報(bào)告中，就國(guó)家制度涉及民族政策的重大問(wèn)題正式提出：“我們主張民族區(qū)域自治，行使民族自治的權(quán)力，把各民族團(tuán)結(jié)成一個(gè)大家庭”②中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中共中央文獻(xiàn)研究室：《周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，人民出版社，1984年，第139、140頁(yè)。。9月21日至30日，政協(xié)第一屆全體會(huì)議在北平召開(kāi)，新疆省維吾爾族代表賽福鼎·艾則孜等以雙重代表的身份即作為新疆少數(shù)民族的代表和新疆省的代表參加了會(huì)議。會(huì)議通過(guò)了由毛澤東主持起草的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，其中第六章第五十一條明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)?！薄豆餐V領(lǐng)》具有臨時(shí)憲法的性質(zhì)和作用，它表明中國(guó)共產(chǎn)黨和新中國(guó)第一代領(lǐng)導(dǎo)人從新中國(guó)成立之始就把民族區(qū)域自治納入法制化軌道，作為處理民族問(wèn)題的一項(xiàng)基本政策和國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度確立下來(lái)，也成為解決新疆民族問(wèn)題的正確方略。

新疆國(guó)民黨軍政當(dāng)局于1949年9月25日、26日宣布和平起義，人民解放軍10月12日由玉門(mén)出發(fā)進(jìn)軍新疆，20日先頭部隊(duì)到達(dá)迪化（今烏魯木齊市）。1949年10月12日，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中共中央新疆分局成立，以王震為書(shū)記，新疆歷史上首次建立起黨的組織及其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。11月28日至12月3日，彭德懷主持召開(kāi)具有政治協(xié)商會(huì)議性質(zhì)的新疆各族各界代表會(huì)議，議定新疆省政權(quán)機(jī)關(guān)為新疆省人民政府委員會(huì)。12月16日中央人民政府政務(wù)院第11次政務(wù)會(huì)議通過(guò)決議，批準(zhǔn)新疆省人民政府委員會(huì)由33人組成，包爾漢·沙赫德拉任省人民政府主席，高錦純、賽福鼎·艾則孜任副主席。

1949年12月17日，彭德懷主持召開(kāi)了新疆省人民政府委員會(huì)成立大會(huì)暨第一次全體委員會(huì)議，討論通過(guò)了《新疆省人民政府委員會(huì)目前施政方針》。《施政方針》共十條，其中第三條為堅(jiān)決執(zhí)行《共同綱領(lǐng)》所規(guī)定的民族政策。1950年3月22日，中央民族事務(wù)委員會(huì)致電新疆省，要求調(diào)查研究各民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和階級(jí)、歷史等情況及各民族之間的關(guān)系等，研究如何建立各民族自治區(qū)域的政權(quán)機(jī)關(guān)。③《中國(guó)共產(chǎn)黨與民族區(qū)域自治制度的建立和發(fā)展》上冊(cè)，中共黨史出版社，2000年，第303頁(yè)。新疆分局發(fā)出《關(guān)于春季地方工作的指示》，要求全疆各地認(rèn)真學(xué)習(xí)《共同綱領(lǐng)》、《施政方針》、各項(xiàng)政策，進(jìn)行詳細(xì)確實(shí)的社會(huì)調(diào)查，有步驟地實(shí)行施政方針。這表明建立民族區(qū)域自治地方的籌劃醞釀開(kāi)始起步。1950年6月26日，周恩來(lái)在政務(wù)院第37次政務(wù)會(huì)議上討論西北地區(qū)民族工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“我們根據(jù)《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的民族政策來(lái)辦事，基本上是成功的。”“我們主張實(shí)行民族區(qū)域自治。這樣做對(duì)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)有好處。各自治區(qū)政府應(yīng)有少數(shù)民族人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在各族各界人民代表會(huì)議中，應(yīng)包括各方面少數(shù)民族的代表，人數(shù)的比例要有原則規(guī)定，少數(shù)民族代表的比例可以大一些。”①?lài)?guó)家民族事務(wù)委員會(huì)政策研究室：《中國(guó)共產(chǎn)黨主要領(lǐng)導(dǎo)人論民族問(wèn)題》，民族出版社，1994年，第47、49頁(yè)。這充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)民族工作的親切關(guān)懷與高度重視，及對(duì)民族區(qū)域自治工作明確而又具體的政策要求。

1951年2月5日，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于民族事務(wù)的幾項(xiàng)決定》，要求各級(jí)政府認(rèn)真推行民族區(qū)域自治。2月18日，毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上指出：認(rèn)真在各少數(shù)民族中進(jìn)行工作，推行區(qū)域自治和訓(xùn)練少數(shù)民族自己的干部是兩項(xiàng)中心工作。②《毛澤東文集》第6卷，人民出版社，1999年，第146頁(yè)。1951年2月，中央《關(guān)于民族區(qū)域自治試行條例（草案）》和西北局民委關(guān)于推行民族區(qū)域自治的征詢(xún)意見(jiàn)調(diào)查大綱下發(fā)。4月24日，政務(wù)院下發(fā)《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》，強(qiáng)調(diào)：“少數(shù)民族聚居地區(qū)的各級(jí)人民政府，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，認(rèn)真地推行民族區(qū)域自治，適時(shí)地建立民族自治機(jī)構(gòu)?！雹邸督▏?guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第2冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1992年，第232頁(yè)。遵照中央指示，新疆分局對(duì)新疆推行民族區(qū)域自治工作作出部署：（1）積極培養(yǎng)實(shí)行民族區(qū)域自治所需的干部；（2）召開(kāi)分局?jǐn)U大會(huì)議，研究實(shí)行民族區(qū)域自治的意見(jiàn)；（3）做好群眾工作。同時(shí)，新疆分局在各族各界中組織座談和討論，廣泛聽(tīng)取了解各方面對(duì)推行民族區(qū)域自治的意見(jiàn)和建議。

通過(guò)一系列座談和討論，新疆分局了解到由于長(zhǎng)期遭受反動(dòng)統(tǒng)治者的民族壓迫，各族干部和群眾對(duì)黨的民族政策是非常擁護(hù)和支持的，對(duì)實(shí)現(xiàn)民族平等的要求是很強(qiáng)烈的。但在如何實(shí)現(xiàn)這一要求的問(wèn)題上個(gè)別人認(rèn)識(shí)上也出現(xiàn)一些偏激、錯(cuò)誤的傾向以及提出存在嚴(yán)重政治錯(cuò)誤的主張。這些錯(cuò)誤意見(jiàn)大體上可歸納為三類(lèi)：一是鼓吹新疆“獨(dú)立”，成立“東突厥斯坦共和國(guó)”；二是主張新疆脫離中國(guó)，加入蘇聯(lián)，成為蘇聯(lián)的加盟共和國(guó)；三是要求新疆成為中華人民共和國(guó)的一個(gè)維吾爾斯坦加盟自治共和國(guó)。這方面的問(wèn)題突出地表現(xiàn)在1951年3月初召開(kāi)的“伊犁50余人座談會(huì)”上。④《中國(guó)共產(chǎn)黨新疆歷史大事記》上冊(cè)，新疆人民出版社，1993年，第51頁(yè)。

伊犁座談會(huì)情況反映到新疆分局后，王震、張邦英3月8日向西北局并黨中央報(bào)告，建議召開(kāi)一次新疆分局?jǐn)U大會(huì)議，批判狹隘的民族主義傾向，在黨的民族政策問(wèn)題上統(tǒng)一思想。黨中央和西北局分別復(fù)電新疆分局，同意召開(kāi)分局?jǐn)U大會(huì)議，并就民族區(qū)域自治工作作了指示。3月21日，西北局復(fù)電指出：新疆“各族勞動(dòng)人民、大部分干部、青年知識(shí)分子是會(huì)擁護(hù)共同綱領(lǐng)，依靠共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，接受漢族干部的幫助，逐步實(shí)現(xiàn)正確的民族區(qū)域自治的……只要我們?cè)邳h內(nèi)外進(jìn)行有效的思想教育工作，就完全有把握將大批的有民族主義傾向的地方干部說(shuō)服教育過(guò)來(lái)，使極少數(shù)大土耳其主義分子孤立起來(lái)?！薄岸鄦l(fā)當(dāng)?shù)孛褡甯刹恐v意見(jiàn)，多經(jīng)過(guò)他們自己去認(rèn)識(shí)黨的民族政策及批判民族主義傾向的錯(cuò)誤。王震同志講話中，應(yīng)就積極進(jìn)行區(qū)域自治由下而上、由小到大積累經(jīng)驗(yàn)，有條件的就先行試辦，條件不夠的就積極準(zhǔn)備等多談一點(diǎn)，啟發(fā)大家多提積極意見(jiàn)，展開(kāi)熱烈討論，然后做出一致的結(jié)論”。⑤《中國(guó)共產(chǎn)黨與民族區(qū)域自治制度的建立和發(fā)展》上冊(cè)，第303頁(yè)。3月31日，黨中央復(fù)電強(qiáng)調(diào)：“（1）新疆省是多民族地區(qū)，不能看做維吾爾一個(gè)民族的聚居區(qū)，因此省人民政府只能是民族民主聯(lián)合政府，不應(yīng)成為維吾爾族為主的自治機(jī)關(guān)。此一原則必須明確地堅(jiān)持和解釋。（2）省內(nèi)各民族聚居區(qū)，必須分別實(shí)行區(qū)域自治。此點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)指出以爭(zhēng)取主動(dòng)。（3）有關(guān)主張將全省各分成以維、漢、哈三族為主的三個(gè)等于行署或省的自治區(qū)，是不妥當(dāng)?shù)?，不?yīng)再提出。（4）在會(huì)議中，要對(duì)正確或比較正確的民族干部，加以鼓勵(lì)，然后對(duì)民族主義作適當(dāng)批評(píng)（這是必要的）；但批評(píng)態(tài)度須注意分析與說(shuō)理，須知：‘這種斗爭(zhēng)是長(zhǎng)期的，開(kāi)始進(jìn)行時(shí)尤必須理由充足態(tài)度適當(dāng)’。”①《中國(guó)共產(chǎn)黨與民族區(qū)域自治制度的建立和發(fā)展》上冊(cè)，第303、304頁(yè)。

1951年4月13日至19日，新疆分局?jǐn)U大會(huì)議召開(kāi)。與會(huì)同志認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的民族政策。許多民族干部運(yùn)用學(xué)習(xí)和掌握的馬克思主義民族觀分析、批評(píng)錯(cuò)誤主張。王震、徐立清作了分析引導(dǎo)性講話，使與會(huì)同志一致認(rèn)識(shí)到民族區(qū)域自治是中國(guó)在新的歷史條件下實(shí)現(xiàn)民族平等的唯一正確道路。

鑒于分局?jǐn)U大會(huì)議精神學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)尚需時(shí)間，提高各族干部群眾認(rèn)識(shí)也有一個(gè)過(guò)程，推行民族區(qū)域自治還須分期分批培訓(xùn)各民族干部，中央要求新疆分局把民族區(qū)域自治的醞釀工作進(jìn)行得再充分一些。根據(jù)中央指示精神，新疆分局決定在進(jìn)行減租反霸斗爭(zhēng)的同時(shí)，繼續(xù)進(jìn)行民族區(qū)域自治的醞釀工作，民族區(qū)域自治的推行工作放在土改完成后進(jìn)行。

新疆分局?jǐn)U大會(huì)議后，加強(qiáng)了各族黨員干部學(xué)習(xí)黨的民族理論和民族政策的教育，各族黨員干部對(duì)實(shí)行民族區(qū)域自治的思想認(rèn)識(shí)明顯提高，為推行民族區(qū)域自治打下了牢固的思想基礎(chǔ)。減租反霸斗爭(zhēng)、土改試點(diǎn)工作在全疆各地深入發(fā)展，從政治、經(jīng)濟(jì)上削弱了封建勢(shì)力，發(fā)展了生產(chǎn)，改善了各族群眾生活，提高了黨和政府的威信，為實(shí)行民族區(qū)域自治奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。革命和建設(shè)實(shí)踐培養(yǎng)了一大批出身貧苦的本地民族干部，為實(shí)行民族區(qū)域自治準(zhǔn)備好了必不可少的干部條件。剿匪和鎮(zhèn)壓反革命的勝利完成，鞏固了各級(jí)政權(quán)組織，安定了社會(huì)秩序，為實(shí)行民族區(qū)域自治創(chuàng)造了一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。為了進(jìn)一步創(chuàng)造實(shí)行民族區(qū)域自治的條件，中央人民政府在1950年7月到1952年底，分別派出西南、西北、中南、東北4個(gè)訪問(wèn)慰問(wèn)團(tuán)，有關(guān)地方各級(jí)政府也派出了訪問(wèn)團(tuán)、慰問(wèn)團(tuán)、工作團(tuán)，到民族地區(qū)進(jìn)行訪問(wèn)，加強(qiáng)各民族間的交流溝通，做增進(jìn)團(tuán)結(jié)的工作。1950年8月29日，中央西北民族訪問(wèn)團(tuán)一行50多人赴新疆、甘肅、寧夏、青海等省訪問(wèn)，歷時(shí)3個(gè)月。其間，于9月到南北疆視察慰問(wèn)，在各族干部群眾中產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。新疆分局還根據(jù)中央民委要求，對(duì)新疆各民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和階級(jí)、歷史等情況開(kāi)展全面調(diào)查研究；成立分局調(diào)查研究室，重點(diǎn)對(duì)新疆各民族的階級(jí)關(guān)系、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人口分布等情況進(jìn)行深入調(diào)查。調(diào)查報(bào)告匯編成《南疆農(nóng)村社會(huì)》一書(shū)，對(duì)于新疆分局制定政策、指導(dǎo)工作產(chǎn)生了很好作用。

二、實(shí)行民族區(qū)域自治的籌備與試點(diǎn)

經(jīng)過(guò)近3年的醞釀籌劃，新疆開(kāi)展民族區(qū)域自治籌備工作的條件逐漸成熟，特別是中央人民政府1952年8月8日頒布《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，進(jìn)一步明確實(shí)行民族區(qū)域自治的政策和方法，新疆實(shí)行民族區(qū)域自治的籌備工作啟動(dòng)。

新疆推行民族區(qū)域自治工作從醞釀階段進(jìn)入籌備階段后，中央和西北局又及時(shí)指示新疆分局把推行民族區(qū)域自治的籌備工作當(dāng)做鞏固和加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的一項(xiàng)主要工作去抓，在土改工作完成后全面推進(jìn)民族區(qū)域自治。新疆省民族區(qū)域自治籌備委員會(huì)在新疆分局領(lǐng)導(dǎo)下，積極著手各項(xiàng)籌備工作。

首先，大力開(kāi)展黨的民族區(qū)域自治政策的學(xué)習(xí)與宣傳教育。1952年9月，廣泛在全疆各族干部中組織學(xué)習(xí)中央有關(guān)民族區(qū)域自治的文件。為滿(mǎn)足干部學(xué)習(xí)與群眾宣傳需要，籌委會(huì)先后編印維、漢、哈、蒙古、錫伯、俄等民族文字的政策文件、學(xué)習(xí)參考資料和宣傳材料100370冊(cè)，以及宣傳民族政策的傳單11種44萬(wàn)張下發(fā)各地②參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨與民族區(qū)域自治制度的建立和發(fā)展》上冊(cè)，第349頁(yè)。；采用報(bào)紙、廣播、電影等群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式向各族群眾宣傳民族區(qū)域自治政策。

同時(shí)，加大對(duì)少數(shù)民族干部和從事實(shí)行民族區(qū)域自治工作干部的培養(yǎng)和培訓(xùn)工作力度。早在1949年11月14日，毛澤東即指示彭德懷和西北局，要求青海、甘肅、新疆、寧夏、陜西各省省委及一切有少數(shù)民族存在地方的地委，都應(yīng)開(kāi)辦少數(shù)民族干部訓(xùn)練班，或干部訓(xùn)練學(xué)校，應(yīng)大量吸收和培養(yǎng)少數(shù)民族干部，特別強(qiáng)調(diào)“要徹底解決民族問(wèn)題，完全孤立民族反動(dòng)派，沒(méi)有大批從少數(shù)民族出身的共產(chǎn)主義干部，是不可能的”①《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1987年，第138頁(yè)。。他身體力行，親自批準(zhǔn)維吾爾族干部賽福鼎·艾則孜加入中國(guó)共產(chǎn)黨。賽福鼎是1949年10月15日向黨中央提出志愿加入中國(guó)共產(chǎn)黨申請(qǐng)的，僅隔8天，毛澤東于23日即批示同意賽福鼎入黨②《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第1冊(cè)，第86頁(yè)。；新疆分局成立后，在12月23日即毛澤東批示兩個(gè)月后，由王震主持完成了賽福鼎等15人履行入黨的全部手續(xù)。中央打破慣例，安排賽直接參加中共中央新疆分局領(lǐng)導(dǎo)工作，為培養(yǎng)使用少數(shù)民族干部樹(shù)立了光輝典范。1950年，政務(wù)院頒發(fā)《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》，明確提出要普遍而大量地培養(yǎng)各少數(shù)民族干部的方針。根據(jù)這一方針和新疆的實(shí)際需要，新疆分局一方面送一批少數(shù)民族干部到內(nèi)地民族學(xué)院學(xué)習(xí)培訓(xùn)，一方面積極開(kāi)辦各級(jí)民族干部學(xué)校和民族干部培訓(xùn)班，多渠道培養(yǎng)少數(shù)民族干部。1953年6月至9月，新疆分局在省干校開(kāi)辦了民族區(qū)域自治干部培訓(xùn)班，先后對(duì)各地選派的296名維、哈、柯、回、蒙古、塔、錫、達(dá)、滿(mǎn)等民族的在職干部和部分積極分子及愛(ài)國(guó)人士進(jìn)行培訓(xùn)。同時(shí)，各級(jí)黨組織還特別注意從鎮(zhèn)反、減租反霸、土改、抗美援朝運(yùn)動(dòng)涌現(xiàn)的積極分子中發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)少數(shù)民族干部。到1955年新疆維吾爾自治區(qū)成立時(shí)，全疆少數(shù)民族干部已由解放初期的3900多名擴(kuò)大到46000多名，增加了11.8倍，為在新疆全面推行民族區(qū)域自治提供了組織和干部保障。

為使新疆各級(jí)民族區(qū)域自治的籌備工作和將來(lái)的各級(jí)自治機(jī)關(guān)能規(guī)范有效地開(kāi)展工作，籌委會(huì)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定了各級(jí)籌備機(jī)構(gòu)的組織條例和相當(dāng)于縣、區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)民族自治區(qū)政府組織條例（草案）。做了建立各級(jí)民族自治區(qū)所需物質(zhì)條件的初步準(zhǔn)備工作。

新疆實(shí)行民族區(qū)域自治的籌備工作也遇到不少困難和問(wèn)題。當(dāng)籌委會(huì)就擬定的《實(shí)施計(jì)劃》在各族各界中進(jìn)行討論和征求意見(jiàn)時(shí)，一些人反對(duì)調(diào)整阿圖什縣、伊犁專(zhuān)區(qū)行政區(qū)劃照顧柯?tīng)柨俗巫搴凸_克族自治區(qū)；主張省級(jí)自治區(qū)的名稱(chēng)使用“維吾爾斯坦”、反對(duì)繼續(xù)沿用“新疆”這一地域名稱(chēng)。

黨中央對(duì)此十分重視，對(duì)新疆分局1953年1月25日上報(bào)的《實(shí)施計(jì)劃》及時(shí)作出指示給予指導(dǎo)。1953年4月2日，新疆分局召開(kāi)常委會(huì)議傳達(dá)黨中央的指示，中央強(qiáng)調(diào)新疆實(shí)行民族區(qū)域自治要注意以下幾點(diǎn)：（1）新疆有13個(gè)民族，其中又以維吾爾族為主，因此，在實(shí)行民族區(qū)域自治過(guò)程中或?qū)崿F(xiàn)民族區(qū)域自治以后，維吾爾族必須主動(dòng)照顧其他兄弟民族。同時(shí)，由于哈薩克自治區(qū)內(nèi)也有13個(gè)民族成分，因此，哈薩克族也要照顧該自治區(qū)范圍內(nèi)的其他少數(shù)民族。這樣，才能有利于團(tuán)結(jié)。（2）必須貫徹“慎重穩(wěn)進(jìn)”的方針。實(shí)行民族區(qū)域自治時(shí)，不僅要照顧目前的聚居情況，而且必須照顧將來(lái)的發(fā)展條件，以利于各民族在經(jīng)濟(jì)上、文化上的發(fā)展。（3）新疆的名稱(chēng)不改，行政地位相當(dāng)于省級(jí)，屬中央領(lǐng)導(dǎo)。伊犁劃入哈薩克族自治區(qū)內(nèi)。實(shí)行民族區(qū)域自治的步驟應(yīng)改“自下而上”為“由小到大”更為明確。為照顧柯?tīng)柨俗巫鍖?lái)的發(fā)展，應(yīng)在該民族自治區(qū)附近適當(dāng)劃給一部分農(nóng)業(yè)區(qū)。③參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨新疆歷史大事記》上冊(cè)，第91頁(yè)。

4月13日，黨中央對(duì)新疆實(shí)行民族區(qū)域自治又作出重要指示：（1）在新疆實(shí)行民族區(qū)域自治是一項(xiàng)極為重大的政治任務(wù)，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，為把準(zhǔn)備工作做好，可在土地改革基本結(jié)束以后，先從維吾爾族以外的其他少數(shù)民族聚居區(qū)進(jìn)行。在此基礎(chǔ)上再籌建全省范圍內(nèi)的民族區(qū)域自治。（2）在實(shí)行民族區(qū)域自治和進(jìn)行民族政策宣傳教育中，必須強(qiáng)調(diào)愛(ài)國(guó)主義教育，這在新疆有更為重大的實(shí)際意義。（3）維吾爾族在新疆如同漢族在全國(guó)范圍內(nèi)團(tuán)結(jié)、幫助、照顧各少數(shù)民族一樣，來(lái)團(tuán)結(jié)、幫助、照顧新疆境內(nèi)的其他少數(shù)民族。只有這樣，才能通過(guò)推行民族區(qū)域自治，更進(jìn)一步地加強(qiáng)和發(fā)展新疆各族人民的團(tuán)結(jié)合作。①參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨與民族區(qū)域自治制度的建立和發(fā)展》上冊(cè)，第310—311頁(yè)。

1953年6月1日至9日，新疆分局召開(kāi)擴(kuò)大會(huì)貫徹黨中央的重要指示。對(duì)柯?tīng)柨俗巫搴凸_克族自治區(qū)的區(qū)劃和省級(jí)自治區(qū)的名稱(chēng)等問(wèn)題進(jìn)行討論，形成共識(shí)：（1）將阿圖什縣、伊犁專(zhuān)區(qū)分別劃入柯?tīng)柨俗巫遄灾螀^(qū)和哈薩克族自治區(qū)。因?yàn)樗兄诳聽(tīng)柨俗巫?、哈薩克族的將來(lái)發(fā)展，也更能使其他少數(shù)民族從事實(shí)上真正體驗(yàn)到維吾爾族對(duì)他們的幫助照顧。（2）省級(jí)自治區(qū)的名稱(chēng)不宜使用“維吾爾斯坦”，因?yàn)樗热菀淄瑲v史上民族分裂主義分子在新疆所搞的“東突厥斯坦”相混淆，又不能同國(guó)際上某些國(guó)名中使用“斯坦”的獨(dú)立國(guó)家相區(qū)別。同時(shí)，它不符合新疆多民族居住的的實(shí)際情況，也不利于各民族之間的團(tuán)結(jié)。（3）省級(jí)自治區(qū)應(yīng)繼續(xù)沿用“新疆”這一地理名稱(chēng)。新疆建省前，一直被稱(chēng)為西域。1884年建省后改稱(chēng)新疆。其原因在于1865年浩罕阿古柏侵入新疆，沙俄也趁機(jī)出兵占領(lǐng)伊犁。左宗棠領(lǐng)兵收復(fù)新疆，提出“他族逼處，故土新歸”的論斷。建省后遂改用新疆之名，含有收復(fù)失地的紀(jì)念意義。因此，鑒于“新疆”這一名稱(chēng)的政治含義以及各族群眾和國(guó)內(nèi)外普遍接受的事實(shí)，繼續(xù)使用有利于維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。

會(huì)議對(duì)省級(jí)自治區(qū)是否冠維吾爾族族名的問(wèn)題也進(jìn)行了討論。會(huì)議確定除建立以維吾爾族為主的省級(jí)自治區(qū)，還要建立1個(gè)行署級(jí)、4個(gè)專(zhuān)署級(jí)、6個(gè)縣級(jí)，以及若干個(gè)區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)的其他民族自治區(qū)。

鑒于新疆實(shí)行民族區(qū)域自治籌備過(guò)程中存在的主要問(wèn)題已得到解決，具體實(shí)施民族區(qū)域自治計(jì)劃的時(shí)機(jī)和條件已逐步成熟，新疆分局決定開(kāi)展民族區(qū)域自治的試點(diǎn)工作。1953年9月，從省干校民族區(qū)域自治干部培訓(xùn)班結(jié)業(yè)的284名學(xué)員編為3個(gè)工作團(tuán)，由籌委會(huì)安排分赴鄯善縣東巴扎鄉(xiāng)回族聚居區(qū)、霍城縣伊車(chē)嘎善鄉(xiāng)錫伯族聚居區(qū)、烏蘇縣四棵樹(shù)鄉(xiāng)蒙古族聚居區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)2個(gè)多月的試建工作，先后建立起相當(dāng)于鄉(xiāng)級(jí)的鄯善縣東巴扎回族自治區(qū)、霍城縣伊車(chē)嘎善錫伯族自治區(qū)和相當(dāng)于區(qū)級(jí)的烏蘇縣吉爾格勒特郭楞蒙古族自治區(qū)。通過(guò)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全省有建立民族自治地方任務(wù)的地區(qū)，逐步開(kāi)始推行先鄉(xiāng)、區(qū)級(jí)，后縣級(jí)，再專(zhuān)署級(jí)和行署級(jí)的民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)建立工作。

三、鄉(xiāng)、區(qū)、縣、專(zhuān)署、行署五級(jí)民族區(qū)域自治工作全面展開(kāi)

1953年11月20日，新疆省人民政府舉行第19次委員會(huì)議暨第111次行政聯(lián)系會(huì)議，討論通過(guò)實(shí)行民族區(qū)域自治的4個(gè)文件和全省推行民族區(qū)域自治的實(shí)施安排。12月1日，省人民政府公布了《新疆省推行民族區(qū)域自治籌備委員會(huì)條例》。12月11日至15日，新疆分局召開(kāi)區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)民族區(qū)域自治試建工作會(huì)議，在認(rèn)真總結(jié)試建工作基礎(chǔ)上，決定進(jìn)一步在全省范圍內(nèi)實(shí)行民族區(qū)域自治。12月22日，政務(wù)院對(duì)《新疆省民族區(qū)域自治實(shí)施計(jì)劃》和《新疆省民族區(qū)域自治實(shí)施辦法》作出批復(fù)同意實(shí)施②參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨與民族區(qū)域自治制度的建立和發(fā)展》下冊(cè)，第1007頁(yè)。；批準(zhǔn)新疆除建立以維吾爾族為主體的省級(jí)自治區(qū)外，還可根據(jù)哈薩克、柯?tīng)柨俗?、蒙古、回、塔吉克、錫伯、索倫（達(dá)斡爾）等民族的人口多少，分布情況分別建立行署、專(zhuān)署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)五級(jí)民族自治區(qū)。要求本著“慎重穩(wěn)進(jìn)、充分準(zhǔn)備、由小到大、逐步推行”的方針，有計(jì)劃有步驟地一級(jí)一級(jí)建立民族區(qū)域自治地方。

在政務(wù)院批復(fù)精神指導(dǎo)下，新疆實(shí)行民族區(qū)域自治工作分步驟分階段全面展開(kāi)進(jìn)行。

第一階段，建立相當(dāng)于鄉(xiāng)、區(qū)兩級(jí)的民族自治區(qū)。從1953年12月至1954年7月，分別在昭蘇縣、莎車(chē)縣、葉城縣、皮山縣、特克斯縣、阿勒泰縣建立了柯?tīng)柨俗巍⑺恕⒚晒?個(gè)民族的7個(gè)鄉(xiāng)級(jí)民族自治區(qū)；在伊寧縣、和碩縣、特克斯縣、昭蘇縣、塔城縣、額敏縣建立了回、柯?tīng)柨俗巍⒚晒?、達(dá)斡爾4個(gè)民族的6個(gè)區(qū)級(jí)民族自治區(qū)。

第二階段，建立縣級(jí)的民族自治區(qū)。從1954年3月至1954年9月，相繼建立了焉耆回族自治區(qū)、察布查爾錫伯族自治區(qū)、木壘哈薩克族自治區(qū)、和布克賽爾蒙古族自治區(qū)、塔什庫(kù)爾干塔吉克族自治區(qū)、巴里坤哈薩克族自治區(qū)等6個(gè)縣級(jí)民族自治區(qū)。

第三階段，建立專(zhuān)署級(jí)的民族自治區(qū)。從1954年6月至1954年7月，相繼建立了巴音郭楞蒙古族自治區(qū)、克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫遄灾螀^(qū)、昌吉回族自治區(qū)、博爾塔拉蒙古族自治區(qū)等4個(gè)專(zhuān)署級(jí)民族自治區(qū)。

第四階段，建立相當(dāng)于行署級(jí)的民族自治區(qū)。由于哈薩克族主要分布在伊犁、塔城、阿山（阿勒泰）3個(gè)專(zhuān)區(qū)，據(jù)1954年統(tǒng)計(jì)，這3個(gè)專(zhuān)區(qū)的哈薩克族人口分別占3個(gè)專(zhuān)區(qū)總?cè)丝诘?1.5％和全國(guó)哈薩克族人口的85％。在地理位置上，3個(gè)專(zhuān)區(qū)又連成一片。從歷史上看，這里是新疆三區(qū)革命的策源地，從1944年起3個(gè)專(zhuān)區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、政治、軍事等事務(wù)就緊密地聯(lián)系在一起。

黨中央綜合考慮上述情況，批準(zhǔn)建立行署級(jí)的哈薩克族自治區(qū)。4月20日至21日，新疆分局和省人民政府又召開(kāi)伊犁、塔城、阿山各族各界座談會(huì)，開(kāi)始進(jìn)行各項(xiàng)籌備工作。

籌委會(huì)經(jīng)過(guò)半年的努力，各項(xiàng)準(zhǔn)備工作基本就緒。1954年10月30日，黨中央又就建立哈薩克族自治區(qū)的有關(guān)問(wèn)題電報(bào)指示新疆分局：（1）自治區(qū)的名稱(chēng)，同意定為伊犁哈薩克族自治區(qū)；（2）對(duì)伊犁哈薩克族自治區(qū)與博爾塔拉蒙古族自治區(qū)的關(guān)系，同意由新疆省委托伊犁哈薩克族自治區(qū)代管博爾塔拉蒙古族自治區(qū)。①《中國(guó)共產(chǎn)黨與民族區(qū)域自治制度的建立和發(fā)展》下冊(cè)，第1012頁(yè)。1954年11月22日至28日，伊、塔、阿三區(qū)各族各界人民代表會(huì)議在伊寧召開(kāi)，會(huì)議宣告伊犁哈薩克族自治區(qū)成立。至此，新疆省級(jí)以下民族自治地方建立工作全部完成。

四、省級(jí)以下民族自治地方的規(guī)范調(diào)整和省級(jí)自治區(qū)的成立

在建立伊犁哈薩克族自治區(qū)后，新疆推行民族區(qū)域自治工作主要有兩項(xiàng)任務(wù)：對(duì)已建立的各鄉(xiāng)、區(qū)、縣、專(zhuān)署、行署級(jí)民族自治區(qū)進(jìn)行規(guī)范調(diào)整；籌備建立省級(jí)自治區(qū)。

首先是規(guī)范名稱(chēng)。在推行民族區(qū)域自治的初期，國(guó)家將自治地方一律統(tǒng)稱(chēng)為自治區(qū)，并分為省級(jí)、行署級(jí)、專(zhuān)署級(jí)、縣級(jí)、區(qū)級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)等六級(jí)。1954年7月16日，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部下發(fā)《關(guān)于縣以下民族自治地方暫緩建立和改變等問(wèn)題的指示》，指出憲法草案把民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣三級(jí)②參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨與民族區(qū)域自治制度的建立和發(fā)展》下冊(cè)，第1011頁(yè)。。1954年9月20日《中華人民共和國(guó)憲法》頒布，以國(guó)家根本大法形式明確規(guī)定我國(guó)的民族自治地方是自治區(qū)、自治州、自治縣。同時(shí)，國(guó)務(wù)院要求：縣屬區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)民族自治區(qū)，凡符合建立自治縣條件的改建為自治縣，其余的一律改建為民族鄉(xiāng)。1955年2月5日，新疆省人民政府發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)定本省原相當(dāng)于縣暨縣以上各民族自治地方自治機(jī)關(guān)名稱(chēng)的命令》，對(duì)已建立的各級(jí)民族自治區(qū)進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，將相當(dāng)于行署和專(zhuān)署級(jí)的民族自治區(qū)改為自治州，相當(dāng)于縣級(jí)的民族自治區(qū)改為自治縣，相應(yīng)的民族自治區(qū)人民政府依次改為自治州人民委員會(huì)，自治縣人民委員會(huì)③參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨新疆歷史大事記》上冊(cè)，第112頁(yè)。。1955年7月7日，新疆分局發(fā)出《關(guān)于改變本省相當(dāng)于鄉(xiāng)、區(qū)級(jí)各民族自治區(qū)的意見(jiàn)》，對(duì)鄉(xiāng)、區(qū)級(jí)民族自治區(qū)名稱(chēng)進(jìn)行規(guī)范，更改為民族鄉(xiāng)④參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨新疆歷史大事記》上冊(cè)，第105頁(yè)。。此后，新疆已建立的27個(gè)民族自治地方，包括9個(gè)鄉(xiāng)級(jí)、7個(gè)區(qū)級(jí)、6個(gè)縣級(jí)、4個(gè)專(zhuān)署級(jí)和1個(gè)行署級(jí)的民族自治區(qū)的行政名稱(chēng)全部完成了統(tǒng)一規(guī)范。

其次是區(qū)劃調(diào)整。在實(shí)行民族區(qū)域自治的過(guò)程中，不僅考慮到各民族的歷史與現(xiàn)狀、民族聚居的特點(diǎn)，同時(shí)還從有利于各民族共同繁榮發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，在行政區(qū)劃上著重對(duì)人口較少民族又做了必要的照顧和適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

當(dāng)新疆的哈薩克、蒙古、柯?tīng)柨俗?、回、塔吉克、錫伯等少數(shù)民族先后實(shí)現(xiàn)了民族區(qū)域自治后，維吾爾族實(shí)行民族區(qū)域自治的問(wèn)題就突出地提到了議事日程上。1954年8月18日，新疆分局就相關(guān)問(wèn)題請(qǐng)示中央。11月13日，中央就維吾爾族實(shí)行民族區(qū)域自治的問(wèn)題向新疆分局發(fā)電指出，新疆自治區(qū)實(shí)際上是以維吾爾族為主的自治區(qū)，但為了維吾爾族便于團(tuán)結(jié)新疆境內(nèi)的其他少數(shù)民族，使維吾爾族在工作中更主動(dòng)，自治區(qū)的名稱(chēng)，叫做“新疆自治區(qū)”以不加維吾爾族為有利。如果維吾爾族和其他少數(shù)民族愿意叫“新疆維吾爾自治區(qū)”的話，也可以考慮。此事請(qǐng)分局在黨內(nèi)外更大范圍內(nèi)征求意見(jiàn)后再報(bào)中央決定。①參見(jiàn)新疆自治區(qū)檔案館藏：新疆分局辦公廳1954年75號(hào)卷（永久）。這個(gè)電報(bào)精神充分表達(dá)了中央對(duì)新疆各族人民的尊重、理解和處理民族區(qū)域自治問(wèn)題時(shí)的慎重與細(xì)致。新疆分局根據(jù)中央指示精神，1955年1月20日發(fā)出《關(guān)于成立省級(jí)自治區(qū)的指示》，要求全黨認(rèn)識(shí)到建立以維吾爾族為主體的省級(jí)自治區(qū)，是新疆地區(qū)黨的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。并指出建立省級(jí)自治區(qū)的目的就是提高各族群眾對(duì)統(tǒng)一的多民族的祖國(guó)大家庭的認(rèn)識(shí)和愛(ài)國(guó)主義的覺(jué)悟，加強(qiáng)和鞏固各民族間的信任和團(tuán)結(jié)；進(jìn)一步發(fā)揮維吾爾族和其他各民族的積極性，使各民族人民的政治、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)獲得進(jìn)一步的發(fā)展，使各民族人民逐步地過(guò)渡到社會(huì)主義。部署各級(jí)黨委在上半年完成建立全省以維吾爾族為主體的自治區(qū)的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。②參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨與民族區(qū)域自治制度的建立和發(fā)展》下冊(cè)，第345頁(yè)。

在新疆分局領(lǐng)導(dǎo)下，1955年2月3日，省級(jí)自治區(qū)籌備工作機(jī)構(gòu)成立，著手進(jìn)行建立省級(jí)自治區(qū)的各項(xiàng)籌備工作。要使工作得以順利進(jìn)行，關(guān)鍵在于提高各族人民的愛(ài)國(guó)主義覺(jué)悟，增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，使全疆各族人民真正了解到成立省級(jí)自治區(qū)的好處和重大意義。為此，籌備工作機(jī)構(gòu)采取多種形式，在全疆范圍內(nèi)大張旗鼓地進(jìn)行黨的民族區(qū)域自治政策、愛(ài)國(guó)主義和民族團(tuán)結(jié)的宣傳教育。

另外，省級(jí)自治區(qū)的名稱(chēng)也是一個(gè)重要問(wèn)題，關(guān)系到省級(jí)自治區(qū)的成立和成立后各民族的團(tuán)結(jié)。關(guān)于省級(jí)自治區(qū)名稱(chēng)的其他問(wèn)題都取得共識(shí)，意見(jiàn)仍然不一致的在于是否冠維吾爾族族名問(wèn)題。經(jīng)反復(fù)討論和征求意見(jiàn)，比較一致的意見(jiàn)是：新疆已建立的各級(jí)民族自治地方都同時(shí)標(biāo)明了地域名和自治民族族名，對(duì)省級(jí)自治區(qū)也應(yīng)該取得一致，這符合《共同綱領(lǐng)》關(guān)于確定民族自治區(qū)名稱(chēng)的原則和規(guī)定。同時(shí)，維吾爾族干部群眾有在省級(jí)自治區(qū)名稱(chēng)中冠以本民族族名的強(qiáng)烈要求和愿望。因而，可以在經(jīng)過(guò)同其他少數(shù)民族的協(xié)商研究和充分聽(tīng)取意見(jiàn)之后，說(shuō)服其他少數(shù)民族同意在省級(jí)自治區(qū)名稱(chēng)中冠以維吾爾族族名。這樣既反映和照顧了維吾爾族在新疆的聚居和歷史情況，又能夠起到消除維吾爾族與漢族的歷史隔閡，增強(qiáng)對(duì)中央的信任和建設(shè)新疆的責(zé)任感，調(diào)動(dòng)維吾爾族的積極性等作用。1955年2月28日，新疆分局就此向中央發(fā)電請(qǐng)示。4月16日，中央作出批復(fù)，同意分局意見(jiàn)，省級(jí)自治區(qū)稱(chēng)作“新疆維吾爾自治區(qū)”。并指出：新疆在建立省級(jí)自治區(qū)過(guò)程中，務(wù)必深入地進(jìn)行教育工作，除繼續(xù)防止和克服漢族干部中的大漢族主義思想殘余外，亦須防止和克服維吾爾族干部（特別是負(fù)責(zé)干部）中的大民族主義思想傾向。維吾爾族是新疆地區(qū)的大民族，在實(shí)行民族區(qū)域自治后，應(yīng)該更加注意照顧其他少數(shù)民族，以利進(jìn)一步增強(qiáng)新疆各民族的團(tuán)結(jié)，進(jìn)一步發(fā)展新疆各民族的政治、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。③參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨與民族區(qū)域自治制度的建立和發(fā)展》上冊(cè)，第346頁(yè)。

為了深入貫徹中央的批復(fù)精神，新疆分局決定將成立日期由原定1955年5月1日推遲到10月1日。又經(jīng)過(guò)幾個(gè)月廣泛宣傳和認(rèn)真籌備，1955年9月13日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)舉行第21次會(huì)議，批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院總理周恩來(lái)提出的議案，決定成立新疆維吾爾自治區(qū)，撤銷(xiāo)新疆省建制。

1955年9月20日至30日，新疆省第一屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議舉行。會(huì)議選舉產(chǎn)生了新疆維吾爾自治區(qū)人民委員會(huì)，賽福鼎·艾則孜為主席，高錦純、買(mǎi)買(mǎi)提明·伊敏諾夫、帕提汗·蘇古爾巴也夫?yàn)楦敝飨?0月1日，新疆維吾爾自治區(qū)宣告成立，至此新疆建立民族區(qū)域自治地方的任務(wù)圓滿(mǎn)完成。

五、新疆實(shí)行民族區(qū)域自治的特點(diǎn)

新疆在實(shí)行民族區(qū)域自治工作實(shí)踐中，注意從新疆的實(shí)際出發(fā)，尊重和照顧各個(gè)民族的歷史和現(xiàn)狀，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的思想醞釀和充分討論，在克服思想分歧和取得思想一致的基礎(chǔ)上平穩(wěn)進(jìn)行，體現(xiàn)了新疆工作的特點(diǎn)。

（一）在建立民族區(qū)域自治地方的過(guò)程中，高度重視并準(zhǔn)確把握新疆本地民族關(guān)系的歷史和現(xiàn)狀，并從這一實(shí)際出發(fā)，采取了由小到大、逐步展開(kāi)的推行方式。

通過(guò)調(diào)查研究，各級(jí)黨委和政府對(duì)于新疆本地民族關(guān)系的歷史和現(xiàn)狀有了全面、準(zhǔn)確的了解，新疆不僅土地面積遼闊，而且多民族聚居，各民族在分布上又是大聚居、小雜居和小聚居相互交錯(cuò)?；谶@種實(shí)際情況，新疆實(shí)行民族區(qū)域自治采取了由小到大、逐步實(shí)行的方式。由小到大有兩重含義：一是建立新疆各級(jí)民族自治地方是從基層建立民族自治地方開(kāi)始，首先是建立鄉(xiāng)、區(qū)級(jí)民族自治地方，然后依次建立縣、專(zhuān)署、行署三級(jí)民族自治地方，最后建立省級(jí)民族自治地方；二是建立新疆各級(jí)民族自治地方是從人口較少民族開(kāi)始，首先是人口較少的錫伯、塔吉克族，然后是人口相對(duì)較多的蒙古、回、柯?tīng)柨俗巫澹俸笫侨丝谳^多的哈薩克族，最后是人口最多的維吾爾族。這種由小到大、逐步展開(kāi)的推行方式，不僅增強(qiáng)了人口較多民族注意照顧人口較少民族的責(zé)任感，而且使人口較少民族從事實(shí)上體驗(yàn)到了人口較多民族的幫助和照顧，從而進(jìn)一步促進(jìn)和增強(qiáng)了各民族間團(tuán)結(jié)合作。另一方面，下一行政層級(jí)民族自治地方先建立為成立上一行政層級(jí)民族自治地方積累了經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了干部，起到了以點(diǎn)帶面、正面示范和少走彎路的作用。

（二）新疆建立的各級(jí)民族自治地方，類(lèi)型齊全、行政級(jí)別和隸屬關(guān)系有自己的特殊性。

類(lèi)型齊全反映在新疆是全國(guó)唯一擁有自治區(qū)、自治州、自治縣三級(jí)民族自治地方架構(gòu)和民族鄉(xiāng)的自治區(qū)。多層重疊則體現(xiàn)在新疆維吾爾自治區(qū)不僅下轄伊犁、巴音郭楞、克孜勒蘇、昌吉、博爾塔拉5個(gè)自治州，而且直轄塔什庫(kù)爾干和巴里坤2個(gè)自治縣；還表現(xiàn)在自治區(qū)下轄的伊犁、昌吉、巴音郭楞自治州，又分別下轄察布查爾、和布克賽爾、木壘、焉耆4個(gè)自治縣。行政級(jí)別的特殊性，反映在新疆維吾爾自治區(qū)下轄的伊犁哈薩克自治州不僅與新疆的其他自治州情況不同，而且也與全國(guó)其他省（區(qū)）的任何一個(gè)自治州情況不同。伊犁州是全國(guó)唯一的既管地區(qū)、又管縣的自治州，在行政級(jí)別和機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)際享受著副省級(jí)的待遇。隸屬關(guān)系的特殊性，表現(xiàn)在伊犁哈薩克自治州與博爾塔拉蒙古自治州之間從1954年11月至1979年9月，曾經(jīng)存在著25年的代管關(guān)系。

（三）充分尊重和照顧少數(shù)民族的歷史、生產(chǎn)生活習(xí)俗和聚居狀況，多層次、多地方設(shè)立了民族自治地方。

新疆是典型的在一個(gè)人口多的少數(shù)民族聚居區(qū)，又分布著其他人口相對(duì)較少的少數(shù)民族聚居區(qū)的多民族地區(qū)。決定了新疆建立民族自治地方必然是多層次的，除建立新疆維吾爾自治區(qū)，還在轄區(qū)內(nèi)建立了5個(gè)自治州和6個(gè)自治縣；6個(gè)自治縣中的4個(gè)又分別在伊犁、昌吉、巴音郭楞3個(gè)自治州轄區(qū)內(nèi)建立。因歷史、地理、經(jīng)濟(jì)的緣故，一些少數(shù)民族在新疆境內(nèi)還形成大小不一的聚居地區(qū)，某一個(gè)少數(shù)民族又需要分別建立幾個(gè)民族自治地方。如蒙古族建立2個(gè)自治州和1個(gè)自治縣；哈薩克族建立1個(gè)自治州和2個(gè)自治縣；回族建立1個(gè)自治州和1個(gè)自治縣。另外，為了充分保障散居全疆、人口相對(duì)聚居，但聚居地域太小、人口太少，不宜建立自治地方和建立自治機(jī)關(guān)的少數(shù)民族的權(quán)益，作為民族自治地方的補(bǔ)充形式，還建立了16個(gè)民族鄉(xiāng)。到1999年，新疆共建立（包括恢復(fù)和重建）43個(gè)民族鄉(xiāng)，分布在29個(gè)縣市轄區(qū)內(nèi)。這種布局，與新疆民族分布、聚居狀況和構(gòu)成相適應(yīng)，得到各族人民的一致贊同和熱烈擁護(hù)。

（四）充分準(zhǔn)備和醞釀，把建立民族自治地方同民族團(tuán)結(jié)教育、愛(ài)國(guó)主義教育緊密結(jié)合起來(lái)。

新疆建立民族區(qū)域自治工作歷時(shí)6年，其中用于醞釀和籌備的時(shí)間近4年。原因首先在于新疆是多民族聚居地區(qū)，民族團(tuán)結(jié)歷來(lái)是新疆開(kāi)展任何一項(xiàng)工作的前提和基礎(chǔ)。建立民族自治地方工作正是同民族團(tuán)結(jié)教育緊密地有機(jī)地結(jié)合在一起。其次，新疆地處祖國(guó)邊疆，與許多國(guó)家接壤，周邊情況復(fù)雜，歷史上國(guó)內(nèi)外分裂勢(shì)力一直圖謀把新疆分裂出去。在實(shí)行民族區(qū)域自治過(guò)程中，出現(xiàn)了危害國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一與安全的一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和主張。因此，在實(shí)行民族區(qū)域自治過(guò)程中對(duì)新疆各族干部群眾深入進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義教育有著重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。由于堅(jiān)持把愛(ài)國(guó)主義教育貫穿于實(shí)行民族區(qū)域自治的全過(guò)程，對(duì)分裂國(guó)家的錯(cuò)誤觀點(diǎn)和主張進(jìn)行嚴(yán)肅斗爭(zhēng)，提高和統(tǒng)一了各族干部群眾的思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)了國(guó)家意識(shí)和公民意識(shí)，從而保證了實(shí)行民族區(qū)域自治工作健康順利的進(jìn)行并圓滿(mǎn)完成。

（五）黨中央針對(duì)新疆的實(shí)際情況，及時(shí)提出指導(dǎo)方針和工作原則，措施明確具體有力，切實(shí)可行；新疆在實(shí)際操作中，貫徹計(jì)劃周密細(xì)致，制定法規(guī)條例加以保證，運(yùn)行有效，這是建立各級(jí)民族自治地方任務(wù)圓滿(mǎn)完成的關(guān)鍵。

中央對(duì)新疆工作的指導(dǎo)明確、及時(shí)、具體，措施有力，切實(shí)可行，體現(xiàn)在：（1）中央從新疆的實(shí)際情況出發(fā)提出實(shí)事求是，針對(duì)性很強(qiáng)的指導(dǎo)方針，對(duì)實(shí)行民族區(qū)域自治的醞釀、籌備、實(shí)施等不同階段的工作都及時(shí)作出指示。如在醞釀階段，中央就明確指示，新疆各民族聚居區(qū)必須分別實(shí)行自治、醞釀工作應(yīng)進(jìn)行得再充分一些等。進(jìn)入籌備階段，中央又要求新疆按照“慎重穩(wěn)進(jìn)、積極準(zhǔn)備、逐步推行”方針認(rèn)真規(guī)劃、合理安排，在土改工作完成后再進(jìn)行。到了實(shí)施階段，中央又提出應(yīng)先從維吾爾族以外的其他少數(shù)民族聚居區(qū)進(jìn)行，抓好試建，步驟應(yīng)是“由小到大”等。（2）中央對(duì)新疆民族區(qū)域自治工作中出現(xiàn)的問(wèn)題無(wú)論大小，都高度重視，加以引導(dǎo)；同時(shí)充分尊重新疆干部群眾特別是少數(shù)民族干部群眾的意見(jiàn)和建議。如有關(guān)柯?tīng)柨俗巫搴凸_克族兩個(gè)自治地方的區(qū)劃、維吾爾族和哈薩克族兩個(gè)自治地方的名稱(chēng)、省級(jí)自治區(qū)是否冠維吾爾族族名等問(wèn)題，都是在中央關(guān)心、引導(dǎo)下才得以圓滿(mǎn)解決。（3）中央對(duì)新疆民族區(qū)域自治工作提出了高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求，強(qiáng)調(diào)新疆實(shí)行民族區(qū)域自治的過(guò)程，應(yīng)是向新疆各族人民進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義和民族團(tuán)結(jié)教育、注意克服大漢族主義和地方民族主義思想傾向、人口多的民族注意關(guān)心幫助和照顧人口較少民族的過(guò)程。實(shí)踐證明，這些工作既是基礎(chǔ)性、常規(guī)性的工作，又是管根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管大局的關(guān)鍵性工作，絲毫不可掉以輕心。

新疆在貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治過(guò)程中，各項(xiàng)工作力求做到全面安排，統(tǒng)籌兼顧，周密計(jì)劃，制定法規(guī)條例以保證順利實(shí)施，有效運(yùn)行。新疆分局和省政府將實(shí)行民族區(qū)域自治工作當(dāng)作系統(tǒng)工程，分為醞釀、籌備、實(shí)施三個(gè)階段進(jìn)行。為了保證各階段、各項(xiàng)工作有章可循，有序進(jìn)行，在中央指導(dǎo)下，新疆制定了《新疆省民族區(qū)域自治實(shí)施計(jì)劃》《新疆省民族區(qū)域自治實(shí)施辦法》《新疆省推行民族區(qū)域自治籌備委員會(huì)條例》《新疆省相當(dāng)于行署暨行署以下各級(jí)民族自治區(qū)籌備委員會(huì)組織條例》和相當(dāng)于鄉(xiāng)、區(qū)、縣、專(zhuān)署、行署、省六級(jí)民族自治區(qū)人民政府的組織條例等一系列法規(guī)條例，既弘揚(yáng)了法制精神，增強(qiáng)了全社會(huì)法制意識(shí)，又為建立各級(jí)民族自治地方提供了可靠的法律保證。

六、新疆實(shí)行民族區(qū)域自治實(shí)踐的啟示

新疆實(shí)行民族區(qū)域自治的成功實(shí)踐，大大地豐富了我們黨民族工作的理論與實(shí)踐，反映了新中國(guó)建立初期黨在執(zhí)政能力建設(shè)上的新發(fā)展、在執(zhí)政水平上的新提高，對(duì)于我們今天堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安，仍有啟迪作用。

（一）堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是貫徹執(zhí)行黨的民族政策，實(shí)行民族區(qū)域自治的根本保證

黨把馬克思主義民族理論與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，提出用民族區(qū)域自治來(lái)解決中國(guó)民族問(wèn)題，這是黨代表各族人民根本利益執(zhí)政理念在國(guó)家制度建設(shè)上的具體體現(xiàn)，是一個(gè)偉大的創(chuàng)舉，同時(shí)也是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革。只有堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，用黨的民族平等、團(tuán)結(jié)、互助的政策教育武裝各族干部群眾，才能保證實(shí)行民族區(qū)域自治工作健康發(fā)展。新疆實(shí)行民族區(qū)域自治的歷史進(jìn)程生動(dòng)地體現(xiàn)了這一真理，體現(xiàn)了黨中央英明正確的領(lǐng)導(dǎo)和西北局、新疆分局以及各級(jí)黨的組織堅(jiān)強(qiáng)有力的工作。新疆實(shí)行民族區(qū)域自治從醞釀、籌備到實(shí)施的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)都及時(shí)得到黨中央的親切關(guān)懷和指導(dǎo)，保證了這項(xiàng)在新疆歷史上史無(wú)前例的工作沿著正確的方向前進(jìn)。黨中央還多次提醒新疆分局，在新疆實(shí)行民族區(qū)域自治，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。遵照中央指示，新疆分局牢牢把握實(shí)行民族區(qū)域自治的正確方向，始終堅(jiān)持用黨的民族政策教育武裝各族干部群眾，堅(jiān)持重大舉措、方案先在黨內(nèi)醞釀、科學(xué)決策，然后通過(guò)法律程序交由政府和有關(guān)部門(mén)實(shí)施。注意準(zhǔn)確把握省情社情民情輿情，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，首先統(tǒng)一黨內(nèi)在重大問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)，然后再做廣大干部群眾的工作，達(dá)到統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)。

（二）加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一是貫徹執(zhí)行黨的民族政策，實(shí)行民族區(qū)域自治的前提與基礎(chǔ)

在實(shí)行民族區(qū)域自治過(guò)程中，新疆分局始終堅(jiān)持加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的根本原則，堅(jiān)決抵制和反對(duì)不利于民族團(tuán)結(jié)、不利于祖國(guó)統(tǒng)一的錯(cuò)誤立場(chǎng)和主張，糾正對(duì)黨的民族區(qū)域自治政策的不準(zhǔn)確、不正確的認(rèn)識(shí)。

1957年8月4日，周恩來(lái)在全國(guó)人大民族委員會(huì)召開(kāi)的民族工作座談會(huì)上就實(shí)行民族區(qū)域自治的重要性作了極為精辟深刻的闡釋?zhuān)赋觯骸拔覀兎磳?duì)兩種民族主義，就是既反對(duì)大民族主義（在中國(guó)主要是反對(duì)大漢族主義），也反對(duì)地方民族主義”。他強(qiáng)調(diào)：“實(shí)行民族區(qū)域自治，是我們解放以后在民族問(wèn)題上的一個(gè)根本性的政策”，“我國(guó)為什么要實(shí)行民族區(qū)域自治，而沒(méi)有實(shí)行民族自治共和國(guó)那樣的制度呢？自治的形式在我國(guó)叫自治區(qū)、自治州、自治縣，還有民族鄉(xiāng)，在蘇聯(lián)叫自治共和國(guó)、自治省、自治州。這不單是名稱(chēng)的不同，制度本身也有一些不同，也就是實(shí)質(zhì)上有一些不同”，“歷史的發(fā)展使我們的民族大家庭需要采取與蘇聯(lián)不同的另一種形式。每個(gè)國(guó)家都有它自己的歷史發(fā)展情況，不能照抄別人的。采取民族區(qū)域自治的辦法對(duì)于我們是完全適宜的”。周恩來(lái)還特別分析了新疆維吾爾自治區(qū)的情況，指出：“在成立新疆維吾爾自治區(qū)時(shí)，我們沒(méi)有贊成采用維吾爾斯坦這個(gè)名稱(chēng)。新疆不僅有維吾爾一個(gè)民族，還有其他十二個(gè)民族，也不能把十三個(gè)民族搞成十三個(gè)斯坦。黨和政府最后確定成立新疆維吾爾自治區(qū)，新疆的同志也同意”，“在中國(guó)這個(gè)民族大家庭中，我們采取民族區(qū)域自治政策，是為了經(jīng)過(guò)民族合作、民族互助，求得共同的發(fā)展、共同的繁榮。中國(guó)的民族宜合不宜分。我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)民族合作，民族互助；反對(duì)民族分裂，民族‘單干’。我們民族大家庭采取民族區(qū)域自治制度，有利于我們普遍地實(shí)行民族的自治，有利于我們發(fā)展民族合作、民族互助。這樣，我們才能夠真正在共同發(fā)展、共同繁榮的基礎(chǔ)上，建立起我們憲法上所要求的各民族真正平等友愛(ài)的大家庭”。①《周恩來(lái)選集》下卷，人民出版社，1984年，第247—261頁(yè)。周恩來(lái)的論述歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)，依然閃爍著真理的光芒。

（三）堅(jiān)定不移地大力培養(yǎng)各民族干部，是建立和發(fā)展民族區(qū)域自治制度的關(guān)鍵

新疆是少數(shù)民族占多數(shù)的多民族地區(qū)，少數(shù)民族干部熟悉本民族歷史與現(xiàn)狀，了解本民族群眾的思想感情和實(shí)際需要，是黨和政府聯(lián)系少數(shù)民族群眾的橋梁和紐帶，是開(kāi)展民族工作的中堅(jiān)力量，在實(shí)施民族區(qū)域自治制度、加快新疆經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、保持社會(huì)穩(wěn)定中，具有難以替代的作用。正因?yàn)槿绱?，我們黨歷來(lái)高度重視少數(shù)民族干部的培養(yǎng)、選拔和使用。在黨中央的大力支持下，新疆分局采取多種形式大量吸收和培養(yǎng)少數(shù)民族干部，特別是注重從工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和選拔，通過(guò)黨校、干校、培訓(xùn)班以及各級(jí)各類(lèi)學(xué)校速成培養(yǎng)。新疆在較短時(shí)間內(nèi)就建立起素質(zhì)較高的少數(shù)民族干部隊(duì)伍，為推行民族區(qū)域自治準(zhǔn)備了不可或缺的干部條件，有力地推動(dòng)了包括民族區(qū)域自治工作在內(nèi)的各項(xiàng)工作。

（四）推行民族區(qū)域自治必須堅(jiān)持實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)，把黨的政策與新疆實(shí)際情況緊密結(jié)合，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作

實(shí)行民族區(qū)域自治集中體現(xiàn)了民族因素與區(qū)域因素的統(tǒng)一，政治因素與經(jīng)濟(jì)因素的統(tǒng)一，歷史因素與現(xiàn)實(shí)因素的統(tǒng)一。新疆實(shí)行民族區(qū)域自治，方案的設(shè)計(jì)和推行的步驟，都是遵照新疆的實(shí)際情況來(lái)確定。這種尊重客觀實(shí)際，堅(jiān)持實(shí)事求是的態(tài)度，使得重大決策和各項(xiàng)措施建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，得到各族干部群眾的擁護(hù)和支持，實(shí)現(xiàn)了黨的方針政策與新疆實(shí)際的有機(jī)結(jié)合并且創(chuàng)造性的執(zhí)行，保證了推行民族區(qū)域自治平穩(wěn)健康順利的發(fā)展。另一方面，新疆在推行民族區(qū)域自治的過(guò)程中，自始至終堅(jiān)定不移地貫徹執(zhí)行“慎重穩(wěn)進(jìn)”的方針。黨關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)改革“慎重穩(wěn)進(jìn)”的方針，有一個(gè)形成過(guò)程。1949年11月19日，劉少奇為中央起草的致彭德懷、王震并西北局的電報(bào)中指出：“新疆的社會(huì)改革則完全不應(yīng)性急。首先應(yīng)對(duì)民族中的社會(huì)情況作深刻調(diào)查研究，然后才能確定我們改革的政策口號(hào)與時(shí)期，而且必須在各不同民族中采取不同的改革政策?！雹佟督▏?guó)以來(lái)劉少奇文稿》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第173頁(yè)。1950年5月，周恩來(lái)在一次討論少數(shù)民族工作的會(huì)議上，建議將原東北局負(fù)責(zé)人提出的內(nèi)蒙古工作“慎重緩進(jìn)”的方針，修改為“慎重穩(wěn)進(jìn)”。②劉春：《周恩來(lái)對(duì)我國(guó)少數(shù)民族工作的重大貢獻(xiàn)》，《黨的文獻(xiàn)》1992年第1期，第85頁(yè)。以毛澤東為代表的黨和國(guó)家第一代領(lǐng)導(dǎo)集體深刻地認(rèn)識(shí)到，“少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)改革，是一件重大的事情，必須謹(jǐn)慎對(duì)待。我們無(wú)論如何不能急躁，急了會(huì)出毛病。條件不成熟，不能進(jìn)行改革。一個(gè)條件成熟了，其他條件不成熟，也不要進(jìn)行重大的改革”。③《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第1冊(cè)，第399頁(yè)。新疆分局遵照這個(gè)方針安排部署工作，在整體工作上，目標(biāo)明確，堅(jiān)定不移；在具體操作上，慎重行事，穩(wěn)步推進(jìn)，最大限度地減少震動(dòng)和反復(fù)。

回顧歷史，放眼現(xiàn)實(shí)，當(dāng)種族沖突和民族矛盾已經(jīng)成為當(dāng)今世界上許多國(guó)家和地區(qū)不安定的因素、動(dòng)蕩戰(zhàn)亂的淵藪時(shí)，在我們這個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族問(wèn)題直接關(guān)系到國(guó)家的興衰治亂乃至前途命運(yùn)，就絕不是危言聳聽(tīng)。國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力害怕我們的政策和制度，極盡其所能地進(jìn)行歪曲、丑化、攻擊、詆毀，這正從反面證明了我們民族政策和民族區(qū)域自治制度的無(wú)比正確和優(yōu)越。我們還要高度警惕和嚴(yán)肅批評(píng)一些宣揚(yáng)所謂“反思民族區(qū)域自治政策”的錯(cuò)誤傾向和言論，其實(shí)質(zhì)是對(duì)黨的民族政策和民族區(qū)域自治制度信念的懷疑甚至動(dòng)搖。我們必須堅(jiān)信和堅(jiān)持黨的民族區(qū)域自治政策，并根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展和形勢(shì)的變化而與時(shí)俱進(jìn)，在實(shí)踐中不斷豐富和完善這一基本政策和基本政治制度。