開發區的創建與發展：中央與地方的互動——以秦皇島經濟技術開發區為例

丁莉婷

中國開發區的產生與發展是與改革開放緊密聯系在一起的。設立開發區是中國改革開放的創舉，是鄧小平理論指導下的偉大實踐。開發區設立的初衷是“在特定區域實行特殊政策、特殊體制，在整體環境不具備的條件下，在局部環境上努力創造適應市場經濟要求的制度環境”①李森等：《困境和出路——轉型期中國開發區發展研究》，中國財政經濟出版社，2008年，第159頁。，“一方面打開渠道，一方面積累經驗”②中國開發區協會會長劉培強2007年6月13日的講話“中國開發區的發展歷程和趨勢”，http：//www．sx．chinanews．com/jc/2009/0121/175．html，2010年7月21日訪問。。可見，開發區是中國改革開放進程中由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的一個“突破口”，也是推進漸進式改革的重要步驟。因而創立之初開發區被賦予的功能定位是中國對外開放的“窗口”、改革的“試驗田”和經濟發展新的增長點。既然是改革的“試驗田”，就必然具有創新性、前瞻性與引領性的特點，這也是開發區之所以在體制創新、產業結構調整、經濟增長模式等方面不斷實現跨越式發展、創造豐富經驗的原因。因此，對開發區的研究大多集中于以體制創新為對象的管理視角的研究、以產業發展為對象的經濟視角的研究以及以開發區未來發展走向為對象的發展視角的研究。作為地方政府的派出機構，開發區是中國政治體系中一個獨特且重要的組成部分，因其誕生伊始就糾結于中央與地方關系的變化與轉型之中①薄貴利在論述“改革開放以來我國中央與地方關系的調整”時指出，“進一步開放沿海十四個城市”是調整內容之一，中央向這些城市下放了諸多權力。參見薄貴利：《中央與地方關系研究》，吉林大學出版社，1991年，第118頁。而這些下放權力的最直接對象與受用者就是處于沿海開放城市最前沿的開發區。，而其近30年的發展歷程同樣貫穿著中央與地方關系的發展變遷。然而以往關于中央與地方關系的研究大多從中央政府或地方政府一方入手，鮮有以開發區為視角的研究。實際上，誠如本文題目所述，開發區的創建與發展正是中央與地方互動的結果，其發展過程也正是中央與地方關系變遷轉型的過程。因而某種程度上，開發區充當了中央與地方關系互動的一個媒介。通過對這個“第三方”的研究，可以使我們跳出以往“非中央即地方”的研究模式，從而更全面、客觀地審視中央與地方的互動過程，更深刻地理解中央與地方關系的內含。而且，這樣一個兼具創新性、前瞻性與引領性的改革“試驗田”必然吸收了諸多新鮮血液，這些新因子會作用于中央與地方關系，使之表現出與眾不同的新動向。

本文以秦皇島經濟技術開發區為例，再現開發區創建與發展過程中中央與地方的互動歷程，從開發區的視角審視中央與地方關系的變遷。

一、互動歷程

秦皇島是中國首批沿海開放城市之一，1983年從唐山分離建市，1984年便成為我國首批14個國家級經濟技術開發區的建區地之一。建區之初，秦皇島經濟技術開發區面臨著母城基礎設施薄弱、技術落后、資金不足、人才短缺等重重困難。經過20多年的發展，其在區域經濟建設上取得了顯著成就。實現了從“低起點”向“高成就”的跨越。作為開發區，秦皇島開發區并不是最成功的，筆者之所以把其作為研究對象，正是因其巨大的跨越——這種跨越為中央與地方關系的變化提供了廣闊的空間，變化前后的對比也更加明顯。本文以秦皇島開發區為具體案例，試圖通過對具有代表性的“點”的微觀研究，來反映“面”的宏觀面向，以此來審視開發區視角下的中央與地方關系。

秦皇島開發區的創建是中央政府大力推進的結果，其發展更是時時伴隨著秦皇島市政府及其自身與中央政府的互動。因而秦皇島開發區的創建與發展歷程，就是中央與地方的互動過程。筆者把秦皇島開發區與中央政府的互動劃分為四個階段。本文的目的是以開發區的創建與發展歷程為切入點來審視中央與地方關系。因而本文存在著三個主體：開發區、地方政府與中央政府。既然是以開發區的創建與發展歷程為研究對象，因而本部分主要著墨于開發區與中央政府的互動。然而由于開發區與地方政府有著緊密聯系，使得此過程無法完全擺脫地方政府而成為中央政府與開發區的“獨奏”。因此本部分的歷程再現中，第一階段側重于地方政府與中央政府的互動，后三個階段則主要關注開發區與中央政府的互動。

(一)第一階段 (1984年至1991年)：中央政府主導推進，地方政府② 這里之所以使用“地方政府” (而未使用“開發區”)，是因為此階段的前期秦皇島開發區尚未建立，與中央政府對接的是秦皇島市政府。因此，這里的“地方政府”具有兩層含義，前期指秦皇島市政府，后期指秦皇島開發區。被動執行

此階段是開發區初建階段。前文已述，開發區不僅是中央政府非均衡戰略的重要措施，也是從計劃經濟向市場經濟轉軌的“突破口”，更是中央政府培育經濟增長點的沃土。因而對于推進開發區的建設，中央政府表現出極高的積極性，具體表現為優惠政策的提供與具體事宜的指導。

中央政府給予開發區大量的優惠政策，“擴大利用外資項目審批權限；對外商投資的生產性企業，所得稅減按15％征收；在國家統一政策指導下，自主經營進出口貿易；在一定期限內，區內進口建筑材料、自用的交通工具和辦公用品減免關稅；在一定期限內，開發區財政收入全部留作開發基金……”①秦皇島經濟技術開發區地方志編纂委員會編：《中國·秦皇島經濟技術開發區志 (1984—2003)》，海天出版社，2004年，第2頁。除了政策優惠，中央政府對開發區的具體規劃與籌建也是“事必躬親”，主導推進者的角色盡展無遺。以秦皇島開發區為例，從建立之前的準備階段到選址建區的實施階段，主要領導人無不親力親為地參與其中。1984年沿海部分城市座談會召開后，國務院批準幾個有條件的沿海開放城市興辦國家級經濟技術開發區，秦皇島便是其中之一。為了保證中央決策的有效貫徹，時任國務委員的谷牧于4月專門召集河北省政府和秦皇島市黨政領導到北京，傳達沿海部分城市座談會精神，并對秦皇島的經濟技術開發工作做了重要指示。谷牧分析了秦皇島開展經濟技術開發工作的優勢并明確指出了發展方向。秦皇島市委、市政府認真學習總結了谷牧的指示精神，拉開了秦皇島市經濟技術開發工作的序幕。②參見秦皇島經濟技術開發區地方志編纂委員會編：《中國·秦皇島經濟技術開發區志 (1984—2003)》，第38—39頁。

選址階段中央政府的主導作用更加凸顯。1984年國家城鄉建設環境保護規劃研究所和秦皇島市規劃局經過考察和論證提出了《關于秦皇島市經濟技術開發區選址的初步意見》，經過詳細討論，決定以秦皇島市火車站北為推薦方案。當時中央對秦皇島開發區的選址問題十分關心。時任國務院特區組組長何椿霖、國務委員谷牧、中央政治局委員宋任窮、國務院副總理姚依林、萬里先后來秦對選址情況進行視察，并多次進行了具體指示。曾有領導人表示“秦皇島經濟基礎薄弱，經濟技術開發區不能搞在市里面”。并最終由另一位領導人拍板決定了秦皇島開發區的選址，放棄了先前經過詳細論證的方案。③《中國·秦皇島經濟技術開發區志 (1984—2003)》，第41頁。可見，此時的秦皇島開發區幾乎沒有自主性，對中央政府的決策是被動執行。

較之中央政府的積極推動，地方政府遠沒有表現出如此之高的積極性。據秦皇島開發區一位老領導回憶：“開發區是個新生事物，我的思想認識雖然不是十分到位，但在思想深處還是接受的。可是，相當一部分同志還不如我哩，一提開發區，不住地搖頭，有的甚至認為，開發區是資本主義產物，不僅不敢接觸，而且躲得遠遠的。令人費解的是，一些領導同志對開發區支持不夠得力，個別領導還加以指責，專挑毛病，不看長處，讓我們這些在開發區工作的人，心里很不踏實。”④依據對原秦皇島開發區建設公司 (秦皇島經濟技術開發區前身)總經理的訪談，訪談日期2010年7月20日。而且，面對這樣的新生事物、面對當時的重重困難，“說那時候開發區人滿懷信心、滿懷希望、信心十足、信心百倍，其實有些牽強，因為這里畢竟只有一片素面朝天的黃土地，在計劃經濟依然占據主導地位的大環境下，開發區還只是個新鮮而又陌生的概念，對大多數普通人來說，還只是個遙遠的未知數。大家在環境優越得多的市區生活得好好的，有多少人情愿來這里開荒，應該可想而知了”。⑤王海津：《秦皇島經濟技術開發區的崛起之路》，http：//kfq．people．com．cn/GB/55140/57492/57539/ 4173664．html(人民網)，2010年7月20日訪問。可見，建立之初，很多人對開發區是不理解、不認同的。因而某種程度上，此時秦皇島開發區的動工、建設，更多是被動執行中央決策的需要。

可見，本階段開發區的發展更多是中央政府主導推進、大力支持的結果——無論是大量優惠政策的支持，還是準備階段的指明方向，抑或是選址建區階段的“力排眾議”……與之形成鮮明對比的是開發區的被動態度，人們對這一新生事物尚未完全認識、接受，種種工作的推進更多的是對中央政府決策的被動執行。

(二)第二階段 (1992年至1994年)：中央政府權力下放，開發區開始主動探索發展路徑

1992年鄧小平南方談話掀起了中國對外開放的又一次高潮。隨著這股強勁的發展潮流，開發區迎來了蓬勃發展的黃金歲月——利用外資的數量和水平大幅提高；引進項目的技術含量和檔次提高，很多項目填補了國家空白，占據了國內同行業的技術制高點；外商的投資熱 點出現了由特區向開發區轉移的趨勢……在這期間，國家級開發區的經濟總量以超常規速度增長，實現了質的飛躍。這種超常規的發展一方面得益于對外開放及優惠政策力度的增大，諸多外資紛紛涌入開發區；另一方面則得益于中央政府對開發區的權力下放。這種權力下放體現在兩個方面，一是具體的權力下放，如1993年秦皇島開發區開始享有頒發“外商投資企業批準證書”的權力①《中國·秦皇島經濟技術開發區志 (1984—2003)》，第127頁。、開發區自身利用外資項目的審批權限擴大，可大體上比照經濟特區的規定執行……；另一方面則是一改第一階段“事無巨細、事必躬親”的領導模式，不再對開發區的各項事務“一一過問”，而是以制定宏觀戰略的方式指明發展方向，具體措施則由開發區根據自身情況自主制定。如是，開發區擁有了一定的自主權，開始主動探索發展路徑。如鄧小平南方談話之后，中央政府要求開發區在新形勢下實現兩個轉變：從依靠政策優勢向依靠綜合環境優勢轉變；從吸引外資的經濟效益向吸引外資的質量效益轉變，工作重點是從土地經營轉變到資本經營和技術經營上來，從經濟開發轉向經濟和技術開發并重上來。②根據中央政府的指示，秦皇島開發區經過反復研究，結合自身情況，提出了符合自身發展的具體舉措，即堅定不移地發展高新技術產業，實現“以高新技術為導向，以現代工業為基礎，第三產業協調發展的外向型經濟區”為目標的戰略構想。此外，20世紀90年代以來，中央政府提出了從粗放型經濟增長轉變到集約型經濟增長的要求。在這一大背景下，為了促進發展，秦皇島開發區及時改變發展戰略，由原來的“揀到籃子里就是菜”，轉向重視單位產出，追求引進項目的規模效應；重視質量產出，追求引進項目的科技含量；重視產業配套，追求引進項目的關聯效應。而且，為了更好地發展，經國務院批準，此階段秦皇島開發區的面積擴大到5平方公里，并將擴大區域內的6個村成建制整體劃入，使開發區的實際控制面積達到10．96平方公里。由于可控土地面積增加、自主權擴大，秦皇島開發區的發展空間寬廣了許多。于是，秦皇島開發區在遵循中央宏觀戰略指導的前提下，在依照自身發展構想的基礎上，在結合實際情況的條件下，創造性地實現了“筑巢引鳳”和“引鳳筑巢”相結合的方式，包片開發、墊資開發、融資開發多措并舉。這種靈活機動且適于秦皇島開發區實際情況的方式，大大加速了秦皇島開發區土地開發和基礎設施建設的步伐。到1994年底，新開發土地3平方公里，有近100家三資企業投產。

在中央政府權力下放和領導模式轉型的促進下，秦皇島開發區擁有了一定的自主性并不斷增強，開始擺脫被動執行中央決策的行為模式，主動探索適合自身的發展路徑。

(三)第三階段 (1995年至1999年)：中央政府支持力度減小，開發區積極謀求發展空間

本階段是秦皇島開發區發展的關鍵時期，也是中央政府與秦皇島開發區互動形式發生較大轉向的時期。十幾年的改革開放實踐使中國對外開放的大格局已經形成，開發區的作用不再像改革開放初期那樣突出，中央對開發區的政策作出了巨大調整。一方面，中央政府給首批國家級開發區的財政優惠政策到期，開發區稅收不上繳、全部留用的優惠不再；另一方面，開發區利用外資的政策也發生了變化——外商投資企業進口設備不再免關稅和增值稅。這種政策上的“雙輪剎車”，無疑給開發區的發展帶來了不小的沖擊。加之這一時期中國加入世貿組織的步伐不斷加快以及東南亞出現經濟危機，無不給開發區的招商引資工作造成了巨大壓力。中央政府支持力度的減小與現實經濟環境的沖擊使秦皇島開發區面臨著前所未有的挑戰。然而此時經濟實力大大加強的秦皇島開發區已不再是十年前“弱不禁風”的幼仔。面對前所未有的困難，秦皇島開發區選擇了自謀出路，積極發展。把發展路徑從依靠中央政府政策支持調整為立足自身、積極發展、實現跨越。1995年，秦皇島開發區在全國同類開發區中率先開。展了“第二次創業”，編制了《秦皇島經濟技術開發區“九五”期間經濟社會發展綱要》，確立了“科技興區”的戰略方針和“項目是立區的生命線”的指導思想。喊出了“以人為本、奮發圖強、臥薪嘗膽、再創輝煌”的口號。靠體制創新、功能創新、服務創新，再造了開發區的新優勢，實現了由政策優惠型向綜合素質型的轉化。為了實現發展空間的拓展，秦皇島開發區在提升“自身素質”上下足了功夫。這一時期，為提高對區內企業的服務質量以吸引更多外資，秦皇島開發區先后成立了外企服務中心、收費中心、企業合法權益投訴中心，對重點企業實行掛牌保護。為了創造良好的法制環境，組建了秦皇島開發區法院、檢察院；并于1997年進行了行政管理體制與機構改革，增強了體制優勢。為了提高招商力度，先后成立了招商局、高新技術創業服務中心、大項目辦公室，組建了駐北京、深圳等國內城市和德國、日本、韓國等國家的辦事處 (聯絡處)。通過“第二次創業”，秦皇島開發區引進外資項目226個、內資項目753個，實際利用外資4．82億美元，占建區16年來的67．4％。秦皇島開發區進入快速發展階段。

可以看到，盡管本階段中央政府的支持力度大幅減弱，但秦皇島開發區并沒有因此受到過多的影響，而是從發展戰略、服務質量、法制環境、體制創新、招商措施等多方面積極謀求發展空間，并成功實現了從“瓶頸階段”向快速發展階段的轉型。

(四)第四階段 (2000年至今)：中央政府清理整頓，開發區自主發展并開始影響中央政策制定

本階段是中央政府政策與秦皇島開發區發展狀況分野最大的階段，也是二者互動關系發生最顯著變化的階段。本階段的秦皇島開發區在很大程度上已是自主發展，不僅自主制定發展規劃①2006年，根據區域發展狀況，秦皇島開發區自主撰寫了《秦皇島經濟技術開發區國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，對“十一五”期間開發區的發展進行了戰略部署。，且在戰略決策、區域規模、審批權限等方面都實現了自主發展：2000年秦皇島開發區對山海關開發區實行統一管理；2002年海港區、撫寧縣的26個村劃歸秦皇島開發區管理，開發區實際控制規模達到56．72平方公里； 2002年秦皇島開發區行使市級審批權……本階段二者互動關系變化的最典型體現是中央政府清理整頓開發區與秦皇島開發區二次擴區過程中的博弈。由于大規模建設開發區引起的“開發區熱”造成了資源浪費、過度競爭和土地閑置等問題，從2003年開始，中央政府在全國范圍內開展了大規模的開發區清理整頓，大幅度壓縮開發區規模，嚴格土地市場管理，停止擴區批地。并于2003年連下三道通知②分別為國務院于2003年7月18日下發的 ［2003］30號文件《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》、2003年7月30日下發的［2003］70號文件《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》和2003年11月3日下發的［2003］7號文件《關于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》。，嚴格整頓開發區用地問題。在這樣的宏觀背景下，秦皇島開發區卻提出了擴區81平方公里的申請。這一申請毫無疑問地被中央政府否決了。但秦皇島開發區并沒有就此“認命”，被動地遵照中央命令，而是積極爭取市政府和省政府的支持，并通過有關領導做協調工作。在秦皇島開發區的努力下，中央政府根據秦皇島開發區的實際情況，同意擴區，但把原來81平方公里的擴區申請核減為16．08平方公里。在全國6000多個開發區消減至2000多個的同時，在中央政府連下三道命令嚴控土地之時，秦皇島開發區卻成功地實現了擴區。至此，秦皇島開發區進入了大投入、大開發、大建設的跨越式發展階段。

可以看到，無論是戰略決策、區域規模，還是審批權限，本階段的開發區都有了極大的自主權，已然走上了自主發展的道路，并對中央相關決策產生了積極影響。

二、互動？特點

在對秦皇島開發區與中央政府互動歷程的回顧中，我們不僅清晰地看到了秦皇島開發區近30年的發展歷程，更洞見了秦皇島開發區與中央政府關系的變化軌跡。因而對二者互動歷程特點的概括，實際上也是對中國近30年來中央與地方關系變化特點的一種映射。本部分筆者將在歷程回顧的基礎上，提煉出秦皇島開發區與中央政府關系變化的特點。

(一)第一階段：主導推進vs被動執行

本階段的中央政府是主導推進者，無論是準備階段的指明方向，還是選址建區階段的“力排眾議”，皆盡顯主導者風采。而秦皇島開發區則是中央決策的被動執行者。

此階段的中央政府具有絕對權威，為了打開改革開放的局面，大力推動開發區建設。這種權威性一方面表現在地方政府即便不理解，也必須遵照執行；另一方面體現在地方政府缺乏自主性，地方政府是中央政府的完全服從者和執行者。

從二者的關系看，中央政府對開發區的生存發展起著決定性作用，而開發區卻不能對中央政府產生任何影響。因為開發區是中央政府的政策產物，開發區的發展完全依賴于中央政府的政策支持，且中央政府的態度又完全決定著開發區的發展走向。

(二)第二階段：權力下放vs主動探索

本階段中央政府與開發區的角色都發生了變化。中央政府一改第一階段“事事過問”的作風，開始逐步脫離微觀層面的細枝末節而關注宏觀層面的戰略制定。這種轉變實質上也正是中央政府向開發區放權的過程。開發區也已不再是完全被動的服從者與執行者，而成為了初具自主性與主動性的探索者。經過第一階段的發展，開發區人逐漸認識并接受了這一新生事物，開始在中央政府宏觀戰略的指引下，結合本地實際，主動探索適合自身的發展之路。

從二者的關系看，中央政府對開發區的影響仍是巨大的、決定性的。因為本階段開發區的迅速發展無疑緣于中央政府的大力支持。但較之第一階段此時的開發區已經開始了根據自身情況探索有效發展路徑的嘗試。其自主性和積極性都顯著提高。這里要特別強調的是，盡管顯著提高，但這種自主性仍是有限的，仍是在中央宏觀戰略引領下的有限探索與嘗試。

(三)第三階段：支持弱化vs積極謀求

較之前兩個階段，本階段二者的互動關系出現了明顯轉向——雙方對開發區的態度都出現了較大變化。中央政府一改前兩個階段對開發區大力支持的態度，開始調整政策，減小對開發區的支持力度，出現了政策上的“雙輪剎車”。面對支持力度的減小，秦皇島開發區并沒有消極被動地接受現實，而是積極謀求新的發展空間。實現了從被動執行到主動探索再到積極謀求的轉向。較之第二階段，秦皇島開發區的主動性有了進一步提升，走向了獨立發展之路并取得了成功。

從二者的關系看，中央政府的影響力度明顯減弱。從第一階段中央政府是開發區發展的決定性因素，到第二階段中央政策仍是開發區發展的根本動因，再到本階段支持政策的弱化不僅沒有給開發區帶來明顯的不良影響，且其發展的根本動因也已經發生了變化——由中央政府的政策支持變為開發區的自主努力。這一變化過程正是中央政府對開發區影響不斷弱化的反映。雖然本階段開發區尚未對中央政府表現出明顯的影響，但二者的發展走向已出現了從相同向相異的轉變——前一階段中央政府大力支持因而開發區迅速發展，本階段中央政府支持政策雖較以前弱化而開發區發展依舊強勁。

(四)第四階段：清理整頓vs影響決策

較之前一階段，雙方對開發區的態度出現了更明顯的變化。中央政府限制開發區發展的力度有所增強，并最終以清理整頓的方式加以實施。但此時的中央政府已不再抱有絕對權威的心態，要求地方政府對其之命必行，對其之令必遵。而是允許地方政府可以適當地進行利益表達，并能夠根據實際情況對政策進行調整。隨著權限的擴大、實力的增強，開發區的自主發展意識和能力都極大提升。盡管面臨中央優惠政策的削減，即便時逢中央政府的清理整頓，秦皇島開發區的發展勢頭依舊強勁，并在此階段實現了跨越式發展。本階段的秦皇島開發區已經基本上走出了以中央政策為依托的時代，進入了自主發展時期。離開中央政府的政策優惠，依舊發展迅速；沒有中央政府的力排眾議，仍然堅定前行；面對中央政府的支持弱化，積極謀求轉型；直面中央政府的清理整頓，實現跨越發展。

從二者的關系看，此時中央政府對開發區的影響力發生了變化——從原來開發區的“天”變為現在對其影響力度弱化；同時，中央政府對開發區的態度也出現了變化，從原來要求對其命令的絕對服從到現在開發區可以有選擇、有原則的變通。相反，開發區對中央政府的影響力與日俱增，不僅可以對其決策變通性地執行，甚至可以影響其政策制定。雙方在互動過程中利益共識的達成，也使得中央政府的態度有所改變。

從四個階段雙方互動特點的關鍵詞中，我們便可清晰把握雙方互動歷程的發展變化軌跡。主導推進——權力下放——支持弱化——清理整頓，中央政府對開發區的態度變化和角色轉變軌跡躍然紙上；被動執行——主動探索——積極謀求——影響決策，開發區對自身發展的態度變化和角色轉型同樣清晰可見。此外，二者的相互影響關系也呈現出一個此消彼長的過程。詳言之，角色轉變上，中央政府從“事無巨細”的“大家長”變為了審時度勢的宏觀戰略制定者；秦皇島開發區則實現了從中央決策的被動執行者向具有自主性的獨立主體的蛻變。態度轉變上，中央政府從最初的大力支持變為清理整頓，從“特別偏愛”轉為“等同看待”，從絕對的權威心態到允許開發區適度的利益表達；秦皇島開發區則從最初被動地接受政策調整變為積極謀求發展空間，從對中央之令必遵到積極影響中央政策制定。中央政府對秦皇島開發區的影響方面，從對開發區全面的、絕對的影響到影響力度減弱，再到允許開發區適度變通——影響力度逐漸減小；從秦皇島開發區對中央政府的影響看，從無法影響到可以影響中央政府政策制定——影響力度顯著增強。

階段劃分的梳理方法使我們清晰地看到了中央政府和開發區態度的變化及角色的轉型，也為我們更真實地了解中國近30年中央與地方關系的變遷提供了參考。如若跳出這種細分的方法而換之以整體、宏觀的視角來審視秦皇島開發區與中央政府這段互動歷程，我們會發現一個貫穿始終卻極為特別的互動特點—— “一個中央”與“兩個地方”的互動。在本文第一部分對秦皇島開發區與中央政府互動歷程的再現中不難發現，每一個階段都同時糾結著秦皇島市政府與中央政府的互動——無論是第一階段前期秦皇島市政府作為與中央政府直接對話的主體，還是第二階段在秦皇島市政府大力支持下實現的擴區，抑或是第三階段在秦皇島市政府支持下推進的行政管理體制與機構改革，乃至第四階段秦皇島市政府多方協調積極促成秦皇島開發區的擴區……可見，秦皇島開發區每一階段與中央政府的互動過程中都少不了秦皇島市政府與中央政府的互動。因為在作為“準地方政府”的開發區與中央政府的互動中，由于其在行政上受地方政府管理，所以開發區與中央政府的互動不可能擺脫地方政府這一行政有機體而獨立運行。同時又由于開發區在經濟管理權限、政策優惠等方面享有與市政府同等乃至更高的權利，因而地方政府難以對其進行全方位的管理。即就地方政府而言，其對開發區有管理職能，但其權限卻又無法覆蓋開發區的方方面面。開發區在諸多方面具有相對的自主性與較大的權限，地方政府無權干涉。換言之，二者的權力域既有重合，又有各自的專屬區。而重合區與專屬區之間的復雜聯系又使得雙方都不可能完全擺脫一方單獨與中央政府互動。這就造就了開發區創建與發展過程中一個獨特之處：始終是“一個中央”與“兩個地方”的互動。

三、分析與評價

當身為“準地方政府”的開發區作為中央與地方關系的研究對象時，它必然具有中央與地方關系的一般性特征，但同時由于其特殊性，也勢必會表現出特獨之處。而前文筆者總結出的變與不變兩個特點正是這種“一般性”與“特殊性”的再現。

就“一般性”而言，開發區與中央政府互動歷程變化的特點不僅是開發區與中央政府關系變化的真實寫照，更是中央與地方關系變遷的生動再現。因為誠如前文所述，開發區的誕生即為中央與地方關系變化的產物，而其發展同樣糾結于中央與地方關系的轉型。為了更好地說明開發區和中央與地方關系的密切聯系，筆者將簡要分析中央與地方關系的變遷對開發區興起與發展的影響。

在對秦皇島開發區與中央政府互動歷程特點的概括中，可以看到，中央政府對開發區的態度經歷了一個從極為積極主動向平淡化的轉向；與之形成鮮明對比的，是秦皇島開發區從消極被動向積極主動的轉變。對于出現如此巨大轉變的原因，有人認為是市場經濟發展的必然結果，有人認為是放權讓利帶來了地方政府的角色轉變，也有人認為是政治體制改革和經濟體制改革雙重推進的結果……然而無論從何種角度進行解讀，都繞不開中央與地方關系這一最根本的制度性原因。實際上，開發區發展的每一個階段都糾結于中央與地方關系的變化之中，且開發區與中央政府互動歷程的變化也同樣緣于中央與地方關系的發展與轉型。

首先，開發區的興起就是中央與地方關系變化的結果。改革開放初期，為了盡快實現從計劃經濟向市場經濟的轉型，為了盡快打開改革的局面、推進改革進程，中央政府采取了“從點到面”的非均衡發展戰略。在這種“有步驟、非均衡、梯度分權”戰略的指導下①參見楊小云：《論新中國建立以來中國共產黨處理中央與地方關系的歷史經驗》，載《政治學研究》，2001年第2期，第15—16頁。，出現了“不叫特區但可以實行特區的某些政策”②參見鄧小平：《辦好經濟特區，增加對外開放城市》，《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1994年，第51—52頁。的區域——經濟技術開發區。因而從一開始，開發區就是中央政府下放權力的一種形式，就是中央與地方關系發展變化的產物。可見，中央與地方關系的變化是開發區興起的制度背景。

第二，開發區的經濟增長緣于中央政府的需求。縱觀秦皇島開發區與中央政府的互動歷程，秦皇島開發區的自主性不斷增強，這種變化的最直接原因是秦皇島開發區經濟實力的增強。而這種實力的增強同樣源自中央與地方關系的變化。中央政府對開發區的定位是經濟增長點，為了實現這一目標，中央政府賦予開發區大量優惠政策，迫切期望開發區在經濟增長上的出色表現。此外，為了實現經濟增長的訴求，中央政府還使用了以“經濟增長”為主要指標的考核機制。如此，地方政府便積極推動開發區發展，并形成了地方為經濟增長而競爭的局面。因此，地方政府在政治晉升和財政收入的雙重激勵下，采取各種措施支持開發區發展。于是，中央政府對經濟增長的迫切需求帶來了開發區發展過程中中央政策與地方政府的雙重支持。因此，開發區出現了“非常規”的跨越式發展，其自主性極大增強、積極性極大提高。需要指出的是，開發區積極性提高的背后，地方政府積極性的高漲實為更主要的推手。可見，開發區經濟的高速增長，同樣緣于中央政府與地方政府關系的變化——中央政府為了實現利益訴求，向地方政府下放權力；地方政府在完成中央政府命令的過程中，自身利益得到實現與滿足，進而從單純地落實中央命令變為主動尋求發展，中央與地方的關系出現了變化，并在此基礎上完成了角色轉換，成為地方經濟發展的最有力推動者。

最后，二者出現態度轉向的原因正是中央與地方關系的轉型。隨著開發區大量興建，中央政府對開發區的扶持力度已有所弱化，開發區則表現為從消極被動向積極主動的轉變。這種變化來自于中央與地方“二級”管理體制下雙方對開發區影響作用的變化。從誕生之日起，開發區就處于中央與地方“二級”管理體制之下，即一方面，中央政府授予開發區相應的經濟特權和優惠政策；另一方面，開發區卻由地方政府實施管理。發展初期，開發區是中央政府實現經濟增長的工具，因而中央政府對其給予極大的支持。但“分權讓利”的改革以及以“經濟增長”為指標的考核機制使開發區具備了背離中央角色定位的資源配置能力和內在驅動力，進而蛻變為地方政府實現政治與經濟利益的工具。即在開發區的發展過程中，其從中央政府的工具變為了地方政府的工具，中央與地方在促進開發區發展中的效用大小發生了變化——從以中央政府為主變為以地方政府為主。中央與地方關系由此發生了轉型。于是，對于這個已偏離設立初衷的開發區，中央政府的態度由積極主動變為平淡也就不難理解了；同樣，地方政府主導下的開發區積極性不斷提高也是情理之中了。可見，無論是開發區與中央政府最初的態度，還是轉變后的態度，都離不開中央與地方關系的變化與轉型；而二者態度的轉變正是中央與地方關系轉型的真實寫照。

就“特殊性”而言，開發區與中央政府的互動始終處于“一個中央”與“兩個地方”互動的特殊格局之中。這也正是本文開篇所言的跳出“非中央即地方”的研究模式意義之所在。因為在“非中央即地方”的研究模式中，兩個主體似乎被作為一種無須言明的規則成為研究的前提，這在很大程度上縮小了研究范圍，因為在現實政治生活中，開發區以及其他各類第三方已經成為中央與地方關系研究中不可忽視的重要主體。

因而對開發區的研究是一種綜合“一般性”與“特殊性”的研究。這種研究不僅可以把握中央與地方關系一般性的縱向總體格局，同時也可以窺見地方政府與“準地方政府”之間相對微觀的具有橫切面性質的復雜互動。即從這一視角出發的研究不僅可以反映縱向的宏觀格局，同時也可彰顯橫向的微觀互動。因而這一研究視角可以使我們更全面、客觀地審視中央與地方的互動過程，更深刻地理解中央與地方關系的內含。具體而言，開發區是中央政府與地方政府互動的媒介，經由這個媒介散射出的思想觸角，不僅可以上達中央政府，同時可以下及地方政府，而對這個上達下及過程的探究本身就是對中央與地方關系的一種“歸攏性”審視。其次，從開發區入手的中央與地方關系研究較之“非中央即地方”的研究模式更為復雜，因而全面——因在開發區與中央政府的互動中，不僅有開發區自身能動性的發揮，同時也糾結著地方政府與中央政府的互動與博弈，且在很大程度上，隱藏于開發區背后的地方政府的推動在開發區與中央政府的互動中占據著主導地位。因而對其進行研究是一種“多視角”的再現。再者，開發區本身就是中央與地方關系調整的產物，其命運發展同樣取決于中央與地方關系的變遷，因而對其探討又是一種“映射式”的研究。最后，選擇開發區為研究對象的原因還在于其“試驗田”和“經濟發展高地”的定位，一般的地方政府在與中央政府的互動過程中通常存在諸多顧慮，更多時候會以更為隱性的方式與中央政府博弈。而具有“試驗田”和“經濟發展高地”地位的開發區卻使地方政府減小了顧慮，因為他們可以利用開發區，以“實驗”和“促進經濟發展”的名義更大膽地與中央政府博弈。因而，以開發區為視角的研究可以透過“迷霧”，更真實地反映中央與地方關系的變化。而且，開發區“試驗田”的地位使之成為諸多新制度、新體制的沃土，包圍于種種“新因子”之中，開發區視角下的中央與地方關系也不可避免地會受到“新”的影響。因而，對其進行研究也是一種“創新性”的探索。

正是由于這是一種兼具“一般性”與“特殊性”的研究，是一種“歸攏性”的審視、“多視角”的再現、“映射式”的研究、“更真實”的反映和“創新性”的探索，所以以開發區為視角的中央與地方關系的研究是重要且迫切的。但究竟如何把這種“歸攏性”的脈絡、“多視角”的全面、“映射式”的細節、“更真實”的寫照和“創新性”的因素運用到對中央與地方關系的一般性研究中，是值得持續關注的問題。