能源立法模式與核心制度選擇*

鄧海峰 趙 明

(清華大學法學院，北京 100084)

能源立法模式與核心制度選擇*

鄧海峰 趙 明

(清華大學法學院，北京 100084)

擁有較為完備的能源立法是促進可持續發展與保障國家能源安全的重要制度基礎。雖然就法律表現形式而言，我國的能源立法已初具規模，但就其內在邏輯關聯與制度構建而言，仍有諸多問題有待厘清，因此制定一部統領整個能源法域的基本法已迫在眉睫。我國能源法應當在“通則式”、“政策式”和“法典式”為代表的三種國外能源基本法的立法模式中做出選擇并應建立起包括能源規劃、管理體制、市場監管、科技創新等制度在內的核心制度群落。

能源法 立法模式 制度選擇

能源是國民經濟與社會發展的重要物質基礎，隨著我國經濟的持續快速發展，能源問題已經成為制約經濟與社會發展的主要“瓶頸”之一。目前，我國面臨著能源結構不盡合理，能源利用效率低下，能源安全保障空間有限以及能源管理體制亟待理順等一系列問題。因此，為了規范和促進能源的合理、有效、安全利用，必須建立適合我國國情的中國能源法律體系框架，并不斷完善與能源相適應的法律、法規和規章制度。

從我國能源立法的體系化角度來看，我國目前已制定了《煤炭法》、《電力法》、《節約能源法》、《可再生能源法》、《石油天然氣管道保護法》等能源專門法。同時，為貫徹實施能源特別法，我國還制定了《煤炭生產許可證管理辦法》、《重點單位節能管理辦法》、《節約用電管理辦法》、《中國節能產品認證管理辦法》等相關配套法律規范。但是，在取得以上成績的同時，我們也應當看到，在這一初步形成的能源法律體系中，仍存在著一些系統性的缺陷，比如能源基本法缺位、重要能源品種立法不完備、能源公用事業與公用設施缺乏立法調整等亟待解決的問題。其中，尤以能源基本法的缺位影響最為深遠。[1]P9據此，筆者擬通過對能源法的立法模式與核心制度選擇發表一孔之見，為我國能源立法的完善略盡心力。

一、能源法的價值選擇

任何一部法律都是理性的邏輯演繹，對于一個部門的法律體系來說，理性也決定著其立法模式與核心制度的選擇，能源法也不例外。理性包括用以理解和評價目標與價值的推理，還蘊含著決定系統選擇的目標與價值，[2]P22理性具有“直接規范性與間接預測性”的效果，其意義在于讓人們做出“理性選擇”。作為法律的國家意志的形成過程必然也是理性的集聚過濾過程，從一定意義上講，法律是理性統領下的制度體與規則群，制度系理性派生的“制度結構”，[3]P19規則為理性表達的“法律層級”。[4]P141

具體到能源法領域，其法律體系能否做到邏輯自洽合理，法律規制能否取得預想的實效，首先要回答的便是能源法的價值取向與實現目標問題，因為這是制定能源法的邏輯前提。能源法要實現的目的很多，包括能源安全、能源利用效率、環境保護、技術進步、公平競爭、能源結構優化等。盡管包含上述條目的能源法律目標和價值體系顯得十分完整，但經過邏輯提煉，我們認為其中最為核心的目標應該還是解決能源領域的安全和效率問題，因為其他目標是以這兩個價值為前提或歸宿的。據此，我們傾向于將能源法的立法目的表述為構建穩定、經濟、清潔、安全的能源供應體系，促進資源節約型和環境友好型社會建設，保障經濟和社會的可持續性發展。然而探尋能源法價值取向的努力卻并不能到此為止。

澳大利亞學者布拉德布魯克將能源法定義為：“個人之間、個人與政府之間、政府與政府之間、州與州之間有關所有能源的權利與義務的分配。”[5]P7國內有學者將能源法定義為“調整能源合理開發、加工轉換、儲運、供應、貿易、利用及其規制，保證能源安全、有效、持續供給的能源法律規范的總稱。”[6]P56能源法作為一個交叉領域，即有關能源開發利用的各種法律關系的總和，已經超脫了一般的公法與私法屬性的劃分。因為能源問題不僅涉及到能源工業本身，對于經濟安全、社會分配、環境保護乃至國際關系都有著牽一發而動全身的利害關系，需要以跨學科的視角來研究能源法問題。而這種更加包容與實在的視角又將賦予能源法以超脫傳統價值維度的新使命。

隨著人類工業化進程的加速，人們對常規化石能源的利用改變了人類經濟發展方式和水平，同時化石能源的使用將不可避免增加大氣中二氧化碳的濃度，影響地球自然生態系統內在的平衡性，因此能源法的價值取向已經不能僅局限于傳統的保障能源安全和效率這兩項內核，而應更多的強調促進能源綠色化和低碳化，以及清潔能源和可再生能源的開發。從長期來看，我國的能源形勢非常嚴峻，同時能源生產與環境的矛盾也越來越大，在可持續發展理念的戰略引導下，開發利用綠色能源已經勢在必行。能源法作為能源領域重要的法律規則群落，體現出綠色能源的價值取向已成為其順應時代要求的題中應有之意。

二、能源法的定位

有關能源法的定位范式較多，總的來講大致有“通則式”、“政策式”和“法典式”三種，各有利弊，下面逐一分析。

(一)能源法作為“基本法”，規定能源法律基本制度。這是一種傳統法學理論之基本法的思路。嚴格按“規范等級體系”理論構建法律位階，采用上位法是下位法的“淵源”，下位法是上位法的“適用”的理論，在總結“能源開發利用的基本原則、基本行為規則、基本權利與義務”的基礎上，分別提煉出能源法的基本制度與單行能源法律無法協調需要上升到能源法中的制度。這種定位的好處在于：在內容上能統一安排我國能源法律制度，如管理與監管制度、開發利用制度、產業發展與競爭制度、法律責任制度等，為下位法的制度安排提供基礎性規范。形式上容易形成規范等級體系，保持一國能源法律制度的銜接與體系的完整統一，避免法律沖突，同現行的法律體系與制度具有親和力。這種定位的不利在于，容易形成法律規范的重復，造成立法資源的浪費。

(二)能源法作為戰略和政策法，只規定能源戰略和規劃思想以及基本的政策手段與程序等。根據現實能源開發過程中的突出問題組織法律創制與運行已有成例，如《日本能源政策基本法》(2002)。這種立法模式的好處在于：在內容上突出一國能源戰略的重點，在制定與表決等程序性問題上效率高，不需要特別考慮法律體系的邏輯嚴密性。然而不利之處也很明顯：內容容易空洞，法律規制變成了理論指導，而不是行動規則，實施性和操作性較差。在我國目前能源領域的管理體制和能源市場監管存在重大問題的情況下，如果采取這種模式，會使得能源政策無法落實或者存在規則抵消的效果，要想真正理順能源管理體制，實現能源安全和能源效率的立法目標，此種務虛的立法模式應該是不可取的。

(三)能源法作為綜合能源法，既規定能源戰略和能源政策，也對單行能源法中重要或涉及全局的重大制度進行規制。能源法如果在能源對策體系中具有承上啟下的作用就必然是既要體現能源戰略和規劃，又要為能源政策提供法律支撐，還要對能源領域中的突出問題或單行能源法律中規定不全或不便規定的制度進行規定?！睹绹茉凑叻ā?2005)就是一個集能源戰略規劃與能源政策和重大能源法律制度的綜合能源法。這種定位的好處在于：滿足我國能源對策體系的需要，既為形成正式的國家能源戰略和能源政策提供法律根據，又給單行能源法指明方向，特別是為其制度設計預留較大的空間，這有助于正在修訂或未制定的單行能源法的出臺。這種定位的不利在于：內容復雜、涉及面寬，特別是涉及到未來能源制度改革的前景及其制度操作，在一定程度上加大了法律出臺的難度，有可能致使能源法的制度設計與現行立法體制不吻合。

據此國內學者肖國興教授認為，從我國的現實需要看，在立法技術上走“綜合能源法”之路切實可行，但應以能源戰略與政策的制度設計為主。本文在能源法定位問題上也采這一觀點。

三、能源法的立法模式

(一)能源法與單行法的關系

以上探討了能源法的定位范式，主要是對能源法的政策與基本制度的構建進行了梳理。由于能源法作為能源領域基本法或龍頭法的地位是確定的，因此在法律體系中就產生了其與單行能源法之間的關系問題。

根據大陸法系的傳統法學理論，法律體系的形成，在立法技術上通過“結構”和“層次”兩種維度加以實現。法律結構或層級的核心目的在于保持法律的協調與一致，通過建構效力有序的法律位階關系，形成有機統一的法律體系。對于能源單行法而言，能源基本法便處于上位法的效力地位。因此，能源法律體系建構首先應以能源基本法的存在為前提。然而，世界上先制定能源基本法之后生成各能源單行法的立法體例卻很少見，即使采納該立法思想，在立法形式上也多以首先生成政策基本法居多。這在很大程度上制約了能源法域體系化的進程，直接導致了世界范圍內的能源法體系性缺陷。從實踐方面來看，世界各國的能源立法進程多發端于幾次全球性石油危機的催化。這使得能源法成為典型的以問題為核心的應用型法律部門，這也在一定程度上解釋了各國能源單行法普遍較能源基本法首先產生并更為成熟的原因。我國能源立法的進程同樣受到前述規律的影響。目前我國尚沒有能源基本法，雖有五部單行能源法也無法構成嚴密的能源法律體系，更不用說形成能源法律規范結構。

就我國現有能源單行法的結構和內容而言，它們均涉及到能源勘探開發、加工轉換、倉儲運輸、利用消費等各個環節，這就使得把這些環節用共通的法律規則進行規范，納入到統一的法律價值目標體系并形成制度銜接、協調一致、內在有機契合、體現平衡博弈的制度規范體系成為必要和可能。具體來講，單行能源法制度設計只有符合《能源法》的“價值導向”才有與整體制度協調的效力。對于未出臺的單行能源法制度設計選擇《能源法》的“價值導向”無須質疑。對于已經出臺的單行能源法則需要根據《能源法》重新設計與安排。這將有助于在能源領域內降低協調成本，引導單行能源法形成“相互支持的規則群?！眴涡心茉捶ㄔ谥贫冗\行過程中特別是在執法方面存在制度摩擦，而《能源法》則可從可持續發展的總體制度績效出發，校正單行法律制度的作用方向，使制度協同，形成合力。因此，單行能源法必須以能源法為依托，成為能源對策體系的組成部分。

能源法的基本法地位也可以放在能源法律體系中進行考慮。當然，這種基本法不同于《立法法》規定的基本法，而是全國人大常委會行使立法權通過的“基本法”。

(二)能源法的框架選擇

如果說法律邏輯是構成一部法律規則的內在機理，那么法律框架就是上述邏輯在一部法典中的具體表現。在法律邏輯中法律框架是最基礎的構成要素。當然，不同地位和功能的法律框架在法律結構中的影響力是不同的。受能源領域“基礎性法”或“龍頭法”定位的影響，《能源法》框架的法律邏輯必須從解決能源問題的路徑出發，進行統一嚴謹地演繹，這是法律效力的要求，也是法律功能之所在。實際上，法律框架的邏輯演繹往往是根據其目標以及其路徑依賴進行的。

從直接決定因素來看，一國能源安全與能源效率的路徑依賴包括國家、政府、市場與技術。(1)國家是能源安全與能源效率的根本保證。現代社會的能源問題歸根到底是個政治或主權問題，是決定“國家的興衰”[7]P3的重要因素。能源安全“首要預防的是能源供應中可能出現的不利因素，然后就是防止和減少政治、經濟、技術等風險”。[8]P31如果對能源效率水平也以社會交易成本的高低進行計算，則其歸根到底也是產權效率。國家界定產權結構，最終要對造成經濟增長、停滯和衰退的產權結構的效率負責，[9]P17因而一國能源效率最終是由國家負責的。(2)政府是決定能源安全與能源效率的基本條件。國家行動通過政府的管理與管制實現，無論政府大小，有效的政府特別是“強化市場型政府”[10]P151始終是能源法制度績效的根本性依賴。(3)市場是能源安全與能源效率的動力源泉。市場是產權博弈的空間，自然是能源效率的動力源泉，而能源效率又促成了能源安全長期存續的機會。實際上，能源安全總是以市場安全為系數的。(4)技術是能源安全與能源效率的決定性利器。科學技術是“雙刃劍”，是經濟增長與發展的源泉，國家、政府、市場對能源安全與能源效率的推動都離不開技術的決定作用。在一國能源戰略確定之后，政府、市場與技術是能源問題解決的根本性出路。

能源法框架的選擇是理性與法律邏輯的整合，是立法思路、立法技術的整合，是立法工作的起點或歸宿。問題是按什么思路進行制度設計、如何設計。按能流進行設計本是能源立法中最容易被接受的原則，但在邏輯上容易與能源單行法發生沖突，在內容上也不易安排能源法與能源單行法的規則；按不同能源品種進行設計是最方便的能源立法設計，但在相當大的程度上會影響到整個能源法律體系的構建，無論是現行法的完善，還是新能源法的制定都存在兩難。能源法的框架邏輯若按能源問題的解決路徑依賴進行演繹，有可能避免按能流或按不同能源品種進行演繹的困惑。按路徑依賴設計框架既能直接體現能源法的理性，也能使其制度績效充分而有較地釋放，更為制度理性和制度選擇與安排架起了橋梁。

能源法的篇章框架可分為總則和分則兩大部分?？倓t包括立法目的、指導思想、立法原則、術語定義、國家能源戰略和能源基本政策、國家主管部門及其職責等。分則的篇章框架可基于以下考慮。

方式一：第一層次按客體劃分(不可再生能源、可再生能源、轉化能源即電力)；第二層次按產業鏈(開發、供給和利用)或按專項問題(例如人員及培訓、稅收優惠、乙醇和汽車燃料、氣候變化等)劃分；第三層次按制度劃分(非常龐雜)。調整以上層次可得其他形式的同類謀篇方式。按照我國立法文化力求簡明、清晰、實用的原則，第一層次應最簡明，第三層次則非常龐雜，故不宜按制度劃分。從能源法的實名看，第一層次適宜按客體劃分。但是，單純的客體劃分需要單獨規定對各類客體均具有共性的問題，如能源科研和國際合作等，因此會導致次級層次的內容過于龐大。

方式二：如美國能源政策法，采用綜合性謀篇方式。第一層次既按客體劃分，同時又列入專項或綜合性問題。美國《2005能源政策法》共設十八個獨立篇章。其中第一篇能效為政府示范內容；第二、三、四、六篇為按客體分類；其他各篇按專項或綜合性問題分類。這樣使整個篇章簡明清晰、布局平衡。我們傾向于采用方式二。

四、能源法的核心制度選擇

“設計良好的制度與規則會產生一個有效率的、增長迅速的、生活水平不斷提高的社會，設計不良的制度和規則會引起停滯，甚至衰退”，[11]P14如何將《能源法》的理性及其法律邏輯演化為具體的制度設計，將直接決定《能源法》制度的成敗?！赌茉捶ā返闹饕贫劝ㄟm用于能源開發利用各個領域的共同的基本規則，這是《能源法》制度設計與安排的根本要求所在。按照前文的設計，《能源法》應包含以下基本內容：

(一)確立合理的能源對策體系，解決能源發展方向與遠景問題，設計能源戰略與規劃制度。學界對于能源法是否規定能源戰略制度目前存在爭議。能源戰略在國家能源對策體系中居于核心地位，然而我國長期沒有具有法律意義或法律效力的能源戰略，致使我國能源對策體系存在不確定性。這無論對于國家應對能源問題還是對于能源實務工作而言，都是不利的。此項制度的核心是確定能源戰略的內容、法律效力、編制程序。根據我國現行的立法傳統，只要《能源法》中設計安排了能源戰略法律制度，則該項制度就完成了法律化，能源戰略就轉化成為了國家制度。能源規劃是指根據國家或地區的能量資源狀況和社會經濟發展的需要，對一定時期和一定范圍能量資源的開發、利用、節約、保護和管理工作所作的總體安排。能源規劃制度是有關調整能源規劃活動的各種法律規范的有機統一體系，是通過立法確立的有關能源規劃的編制、實施和管理的一套規則，是能源規劃工作的制度化和法定化。在擁有較長計劃經濟歷史的我國，政府進行能源規劃管理看似已經輕車熟路，但是作為對資源能源環境管理的重要手段的能源規劃在中國并沒有受到應有的重視，規劃經常流于形式，或者成為人們對政府行為的戲言。因此，《能源法》對能源規劃制度專門作出安排是必須的。[12]P72-73此兩項制度將增加我國能源對策體系的權威性和操作性。制度藍本則可參見日本《能源政策基本法》第12條“政府應當謀求長期地、綜合地和有計劃地推進能源供需政策措施，而制定關于能源供需的基本計劃”[13]P51的相關規定。

(二)建立統一的能源管理體制，設計能源主體和管理制度。能源法安排的能源管理主體包括協調、主管、協管、監管等主體，其中能源主管部門及監管部門的職權及法律地位的確立在能源管理體制中具有決定性意義。從中國的現實看，能源主管部門統一管理是政府管理體制的基礎，監管部門在一定時期內暫時設立在能源主管部門內并保持相對獨立，對于管理與監管制度的建立以及制度功能的實現是有益的。能源法安排的專業管理制度包括產業政策、投資體制、財政稅收、儲備與應急等，基礎管理制度包括統計、信息、標準、審計等制度，這些制度的設計與實施將會形成中國完整的能源管理法律制度，打破現存的條塊分割、行業分割、管理分散的現狀。盡快建立統一的能源監管體系，監督并管理能源生產、銷售、消費中的不合法行為，放寬能源行業“市場準入”的標準，允許非公有經濟進入能源行業，并加快對國有能源企業的公司制改革，實現投資主體多元化，使其符合現代企業的經營模式，同非公有經濟的能源企業公平參與市場競爭，結束國有能源企業壟斷經營的局面。為了強化政府對能源企業的監管，政府可對能源開采環節征收“資源稅”，促使開采者采用先進技術，科學開采，提高儲采率，改變目前開采者只挖“白菜心”的嚴重浪費局面，增加國內能源的合理有序產出，為能源市場價格機制的形成奠定基礎。

(三)推動能源市場化改革，設計能源市場及其監管制度。能源市場化主要是打破壟斷，鼓勵競爭與開放。目的是激勵競爭從而提高效率，增強私人部門產權實現的潛力與投資動力。盡管具體方式互不相同，能源市場化通常包括兩個方面：一方面是能源部門在所有制模式上的多元化，另一方面是放松對能源部門的政府管制，包括更少的價格控制與進出口限制，促進能源產品與服務的商品化。當然，市場的力量并不能解決人類能源的一切問題，由于能源產業的特殊性，也因為國際能源市場易受地緣政治與非傳統安全因素的扭曲，各國能源體制的市場化都有一定限度。能源投資與供應、能源服務的市場準入條件、行政許可與登記的范圍界定、能源產權結構將直接決定能源市場的開放度以及競爭的范圍與廣度，因而成為能源市場制度設計的核心。當然，鼓勵規模經濟與推進競爭的界限、自然壟斷監管、用戶與消費者保護和能源的普遍服務也將成為監管的重要內容。能源法創制的國際市場規則包括對外能源合作的基本原則、對外能源投資、貿易、運輸的規則以及安全供應體系等制度。此項制度的設計與實施將對中國建立有序競爭的、產權交易成本較低的能源市場機制發揮助力。

(四)加大能源自主創新能力,設計能源技術開發與創新制度。在知識經濟的時代，技術創新與體制創新同樣是對能源安全的保障與促進。因此，在能源法中確立以技術進步和科技創新為先導的能源產業發展模式，代表了能源法未來的發展方向。日本《能源政策基本法》第3條重點規定了新能源技術的利用，而美國2005年《能源政策法》第9章用10個篇章對能源領域的科技開發和創新做了規定。《能源法》安排的能源技術開發與科技創新內容，包括能源技術開發與創新規劃、研發基金、國家實驗室、技術推廣與示范、能源知識普及與教育、能源知識產權的特殊保護等制度。此項制度在為中國能源技術開發與科技創新體制提供規則依據的同時，將為能源技術開發與創新提供源發動力與資金源。

(五)順應時代發展，整合能源環保制度。我國傳統能源立法將確保能源供應作為其立法目的，忽視提高利用效率、改善能源結構和促進最大化的公平利用的重要性，對于能源開發利用過程中的負外部性大多采取危機管制手段，以個案方式加以解決，能源法缺乏長期性、持續性。前文已述，在氣候變化負面效應不斷顯現而低碳經濟理念方興未艾的時代背景下，能源安全的有效保障與能源環保的同質同步是能源立法的基本價值追求。在可持續發展成為上位法理基礎的前提下，能源法也面臨著與環境法整合的迫切性。在能源的低碳發展觀下，需要以有利于氣候的方式開發利用能源，以可持續的態度進行能源生產利用。能源法關注環境保護是實現能源可持續利用的題中之義。日本《能源政策基本法》第3條就規定能源的高效利用要在“防止地球溫室化和保護地球環境的前提下”進行。我國已有的能源專門法如《煤炭法》、《礦產資源法》也有關于環境保護的規定，而《環境保護法》也將環境污染治理作為一項重要任務。為此，《能源法》有必要建立體現未來能源環保需求而又尚未納入《環境保護法》及其專門立法的新型制度，例如有必要對清潔發展機制、碳信托基金及碳交易市場與碳排放總量控制等具有低碳化導向的制度作出規定。[1]P11

(六)嚴肅能源法律的制度效力，實現權利救濟，設計能源法律責任制度。法律責任制度往往是制度中的制度。而能源法律責任則是能源法律制度得以貫徹實施的消極保障，是以義務的形式和法律強制力作為基礎的制度底限。但是作為能源基本法中的法律責任篇章應當也必須與能源單行法中的法律責任有所區別。由于《能源法》所具有的基本法定位，因此此處的法律責任除了對法案中與之對應的違反法律義務而應歸責的行為做出規定之外，應當更多的對能源法律責任的通行規則和單行法不便規定的責任內容作出概括，對涉及全部能源法域的責任基礎、責任分類、歸責原則、責任形態、責任范圍、處斷標準、減責免責事由及能源法特有的義務形態等做出規定。在能源環境問題日益嚴峻的形勢下，美國能源立法中的比例罰金、按日計罰和懲罰性損害賠償等制度亦具有較為突出的借鑒價值。

世界范圍內能源法律制度正處于一個變革的時代。能源法框架從確定到操作是能源法律制度從設計到安排的過程，雖然期間有不少變數，但《能源法》都必須抓住能源問題解決的路徑依賴進行選擇，這是當今世界立法的趨勢與潮流。而能否在模式選擇、制度設計和權利分配中充分體現能源立法所應遵循的能源安全保障、能源效率提高與能源環境友好的目標則成為檢驗相關立法成熟與否的重要標志與邏輯基點。

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LegislativeModeandKeyLegalSystemChoiceofChina’sEnergyLaw

DengHai-fengZhaoMing

(Law School of Tsinghua University, Beijing 100084)

On the response to sustainable development and protection of national energy security, comprehensive energy legislation is important institutional basis. Although China’s energy legislation has begun to take shape on legal form, there are a lot of problems remain to be clarified on its internal logic and system construction, and rafting a basic law of the entire energy field is imminent. China’s energy law should choose one of the legislative modes from foreign energy basic law of general-type,policy-based and code-style and also should establish rational legal systems in the areas of energy plan, regulation, market supervise, science and technology innovation etc.

energy law; legislative mode; legal system choice

DF467

A

(責任編輯：黃春燕)

1002—6274(2011)02—029—06

司法部國家法治與法學理論研究項目《能源基本法國別比較研究》(08SFB3038)的階段性成果。

鄧海峰(1975-)，男，山東萊州人，法學博士，清華大學法學院副教授，研究方向為環境資源法、能源法；趙明(1984-)，男，山西太原人，清華大學環境資源與能源法研究中心碩士研究生,研究方向為環境資源法、能源法。