廣州市社會管理體制改革創新進程中的社區矯正模式構建
——多元主體社工協同構建預防重新犯罪新機制

王廣兵 張金武(廣東省廣州市司法局社區矯正工作處 廣東廣州 510030)

劉 念(廣州大學 廣東廣州 510006)■文

廣州市社會管理體制改革創新進程中的社區矯正模式構建
——多元主體社工協同構建預防重新犯罪新機制

王廣兵 張金武(廣東省廣州市司法局社區矯正工作處 廣東廣州 510030)

劉 念(廣州大學 廣東廣州 510006)■文

The Construction of Community CorrectionModel in the Reform and Innovation Process of Social Governance System of Guangzhou

隨著我國改革開放的深入發展和社會轉型進入關鍵時期,黨的十六屆四中全會和十七大從構建社會主義和諧社會的戰略高度,提出“加強社會建設和管理,推進社會管理體制創新的要求”,并明確提出要構建“黨委領導、政府負責、公眾參與、社會協同”的社會管理新格局①“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”是中國共產黨關于創新社會管理體制的目標與原則,于2004年9月19日中國共產黨第十六屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中提出;2006年10月11日,中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《構建社會主義和諧社會若干重大問題決定》中對此作了闡述,其核心內容包括:建設服務型政府,強化社會管理和公共服務職能;推進社區建設,完善基層服務和管理網絡;健全社會組織,增強服務社會功能;統籌協調各方面利益關系,妥善處理社會矛盾;完善應急管理體制機制,有效應對各種風險;加強社會治安綜合治理,增強人民群眾安全感;加強國家安全工作和國防建設,保障國家穩定安全。,總書記胡錦濤同志亦于2011年2月19日,在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班發表重要講話,要求扎扎實實提高社會管理科學化水平、建設中國特色社會主義社會管理體系。在這一社會管理格局中,黨委領導是根本,政府負責是前提,社會協同是依托,公眾參與是基礎,通過政府與社會的良性互動,實現政府、社會、公民的共治,已成為當代重要的社會治理模式②伏曉:《和諧社會視角下社會管理體制創新》,載《產業與科技論壇》2009年8月第9卷158-160。。

而社區矯正的推行則是社會管理體制改革的重要組成部分。我國自2003年伊始,在全國有步驟有計劃地在試行社區矯正工作,廣州作為第二批試點地區之一,一方面以社會管理體制改革方向、內容和具體進程為指引,推進廣州市社區矯正工作的開展;另一方面依據自身城市發展特性,依托廣州毗鄰港澳社區矯正發達地區的地緣優勢、地處改革開放最前沿的有利條件,扎根市場經濟及市民社會發展較為規范成熟的社會土壤,在創新社區矯正管理和工作模式的過程中,逐步探索和推動主體多元化的社會管理體制建設,積極引進社會工作理念、工作手法、專業矯正人才等社會工作元素融入社區矯正工作的之中。

目前廣州社區矯正的開展,正逐步形成一套責權明晰、分工明確、各司其職、各展其長、各盡其能,專業性社會組織與政府司法矯正部門協同合作的社區矯正管理和工作新模式。

一、社會管理的本質

社會管理需要通過具體的社會管理體制及分工合作行為來具體實現,可以定義為一種具有正式組織性特征團體的管理,從上世紀20年代以來的社會管理思潮和方法技術來看,推進社會管理必須具備五個條件:(1)政府負擔和進行管理控制;(2)社區管理主體多元化發展;(3)非政府組織,特別是非營利性社會組織的發展,(4)管理風格與社會發展的契合性;(5)以及專業型人才的培養③Kravchenko,A.b.I.(1986).Methods of SocialManagement[Experience of the 1920s].Sotsiologicheskie Issledovaniya,13(3),197-203。。

雖然社會管理這一名詞目前已廣為政府人員、學者和民眾所熟知,但政府如何在一些專門性領域(如社區矯正方面)具體履行社會管理職能,在國內目前還缺乏足夠的、系統的、科學的研究,對社會管理概念的內涵和外延本身還存在認識不清晰、理解不明確的地方,導致社會管理和公共服務具體工作分配和安排中針對性不強,改革思路不清晰,不能滿足經濟和社會發展的要求④姜國洲:《城市政府社會管理和公共服務體制改革思路研究》,載《中國行政管理》2009年第10期,59-62。。

從社會管理的本質來看,馬克思主義理論已經闡明,社會管理在于達成一種最優化和最佳化的人類發展過程,在這種人類發展過程之中,社會活動的各個層面皆服務并滿足于處于社會中的人的需要⑤Silantyev,S.G.(1978).Concrete Sociological Research in the System of Social Management.Vestnik Leningradskogo Universiteta,Ekonomika filosofiya pravo,33(4),115-118。。可以說,社會管理即在于加強整體社會各個主體之間的協同與合作,強化各主體的社會服務職能,并不斷增進整體社會服務水平和社會成員福祉。

依據上述馬克思主義關于社會管理本質的闡述,結合目前我國現狀,可以看出目前國內社會管理改革的根本在于通過充分調動各種社會主體力量,強化社會公共服務,滿足社會成員的個性化需要,寓管理于社會服務之中,維護社會和諧穩定與可持續發展。

二、社會管理體制改革進程中的社區矯正工作

社會管理體制作為維護社會穩定和諧的制度載體,對其的改革是一項非常復雜的社會系統工程。廣義的社會管理涵蓋社會的方方面面,包括政治、經濟、文化、思想、社會關系、社會秩序等各項內容⑥許健:《完善我國社會管理體制研究》,載《國家行政學院學報》2009年第6期76-79。;狹義的社會管理則強調將社會管理定位于一種政府的職能,社會管理職能是與政治活動、經濟調節、市場監管、公共服務處于同一個層面的政府職能⑦姜國洲:《城市政府社會管理和公共服務體制改革思路研究》,載《中國行政管理》2009年第10期,59-62。,而與此相對應的社會管理體制改革則是與經濟體制改革、政治體制改革相配套的綜合改革過程⑧姚華平:《我國社會管理體制改革30年》,載《社會主義研究》2009年第6期,86-90。。在社會管理的過程中,強調公民和社會組織參與到社會管理中去,注重公民社會的自我建設和發展,充分激勵和挖掘社會力量自愿、自覺、自治地參與社會服務、社會管理。可以說,我國社會管理體制改革的發展路徑在于引入多元管理主體,強調服務職能,建立協同分工合作機制。

正如胡錦濤總書記在2011年2月19日講話中指出的,社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。具體到社區矯正領域,對社區服刑人員的改造、監管、教育和犯罪行為思想的矯正,屬于社會秩序管理的重要內容,而對社會秩序進行管理是社會管理不可或缺的重要組成部分,可以說社區矯正涉及社會管理的社會治安問題、公共安全問題、犯罪控制及預防等方面的問題。對社區服刑人員進行監管和服務,矯正其犯罪行為和心理,促使其順利回歸社會,不僅能夠維護社會秩序的穩定和諧,更能通過完善社會治安、公共安全來促進社會管理體制的完善與發展。社區矯正管理模式的創新和建構,是我國社會管理體制改革不可或缺的一部分,是展現社會管理體制改革內容和方向的一個窗口,是創新社會管理體制的重要領域。

三、廣州社區矯正試點進程中的多元化管理參與主體與社工協同

廣州作為全國第二批社區矯正試點地區之一,經過數年的探索和發展,有效提高了社區服刑人員的教育改造質量,有效遏制了社區服刑人員的脫管失控現象,有效增強了群眾對社區矯正工作的理解和支持,取得了顯著的成績,正逐步形成一套適合廣州社會發展現狀的社區矯正管理和工作模式。究其成因,在于廣州社區矯正工作的開展契合了我國社會管理體制改革的理念、目標和策略,將社會管理的理念和要素融入到社區矯正具體工作的開展之中。廣州市社區矯正工作從管理協調溝通機制、多元化管理參與主體、融入社工元素的管理模式以及社會管理人才培養等方面進行了有益的嘗試,取得了顯著的效果。

(一)黨委領導、政府主導的管理控制體系

廣州社區矯正工作在管理主體上堅持黨委領導、政府主導,成立了廣州市社區矯正工作領導小組(領導小組辦公室設在廣州市司法局),由市委、市政府、市政法委和其他相關職能部門分管領導擔任小組成員,根據法律法規,通過社區矯正相關文件制度來統籌、協調和規范全市社區矯正的開展,負責制定全市社區矯正規劃、方案,并組織相關社會組織團體進行實施。在管理控制層面,廣州市司法局在社區矯正指導思想、宏觀發展方向和路徑,社區矯正整體發展步驟規劃方面進行了有效地監督和指引。

(二)積極借鑒香港社會管理社區矯正工作的先進經驗

在廣州市委、市政府的部署下,廣州市司法局多次組織負責社區矯正工作的相關人員赴香港進行考察學習,參觀香港社會福利署、香港警務處、香港懲教署、香港善導會等機構和組織,聽取香港政府官員、相關社會組織領導及前線社會工作者的成功經驗,組織既通曉國外社區矯正理論方法、又了解國內社區矯正具體情況的高層次社區矯正專家學者和研究人員參與廣州社區矯正工作的實務工作之中,并與香港善導會簽訂長期社區矯正督導與合作協議,由香港善導會定期派遣擁有豐富經驗的社會工作者對廣州社區矯正工作開展的具體情況進行指導。

(三)多元化參與主體的戰略構建

根據廣州市委市政府的部署和安排,廣州市司法局大力扶植和培育社區矯正專業社會組織的發展,培育成立了廣州市尚善社會服務中心,作為從事司法矯正領域的市級社區矯正社會組織,并作為廣州市社區矯正工作中第一個進行政府購買社會服務的試點單位,開展未成年人司法社工項目和天河區石牌街社區矯正社工項目,對社區服刑人員、刑釋解教人員及其家屬提供社區矯正和安置幫教方面的社會服務,并為邊緣人群提供預防犯罪服務,以促進社區服刑人員和刑釋解教人員早日重新回歸社會,減少重新犯罪率,維護社會的穩定。

社區矯正作為社會管理體制改革的重要領域,關鍵在于構建政府部門和社會組織的分工合作機制。在廣州市的實踐中,通過廣州市尚善社會服務中心作為一支獨立的社會力量參與到社區矯正工作之中,既保持了組織機構自身的相對獨立性和專業性,又在市司法局的指導下從宏觀上把握了社區矯正工作發展的方向和可持續性。目前廣州各區正積極籌備成立區級社區矯正社會組織,構筑區一級社區矯正參與主體。依托如尚善社會服務中心這種專門從事社區矯正的社會組織,以政府購買服務的形式促使其發展壯大,由社會組織招募、培訓、管理專業的社會工作者,直接面對社區服刑人員開展服務,將能有效提高社區矯正工作的效率和效果。在此過程中,廣州市司法局對該類社會組織進行方向性的指引,協調其他各政府相關部門對社區矯正具體服務進行配合,并對矯正服務進行監督以及對矯正服務的效果進行評估。可見,對專業社區矯正類社會組織的培育和支持,激活了社會力量的參與,使以前社區矯正由政府工作人員所組成的單一參與主體,朝著建構社區矯正工作中社會多方力量多元化參與主體的方向轉變,而這種多元化參與主體的轉變過程,正是社會管理體制改革所必需的核心要素之一。

(四)建立完善的管理協調溝通機制

在社會管理體制改革進程之中,隨著管理主體的增加,各主體間的想法、信息的及時交流溝通以及協商協調成為聯系各管理主體之間的必要保證。在廣州市社區矯正工作推進過程中,市司法局制定了工作例會制度,聯席會議制度,請示報告制度,教育培訓制度,責任追究制度等來保持與社會組織、社區矯正工作人員、各志愿者組織之間的信息有效溝通。同時各級社區矯正工作領導小組定期召開工作例會,研究貫徹上級有關社區矯正試點工作的方針和政策,統一部署社區矯正工作的開展,協調處理社區矯正工作中的重要問題;通過召開聯席會議協調各部門和單位落實各項社區矯正政策和措施;各級社區矯正組織對社區矯正工作中出現的問題及時上報領導小組,對于社區矯正工作成效突出的矯正工作人員和組織及時給予相應的獎勵,對于失職情況追究其行政乃至法律責任。通過建立以上一整套的管理協調溝通機制,廣州市社區矯正工作中各管理主體能夠及時的應對矯正工作中情況的變化,極大地增強了各主體間的合力,有力的推動了廣州社區矯正工作的開展。

(五)通過社會工作激活社區矯正工作的協同模式

早在廣州社區矯正試行初期,海珠區便與華南農業大學社會工作系合作開展社區矯正工作,由華南農業大學社會工作系定期派遣社工實習生深入街道對社區服刑人員進行專業矯正服務和幫扶。自廣州市開展社會管理體制改革創新工作以來,廣州社區矯正工作中更是運用社會工作以及國際國內社區矯正方面的先進理論與成熟技術,提高社區矯正的改造質量;建立市、區(縣級市)、街(鎮)三級社區矯正社區矯正社會組織社工隊伍,構筑整體化的社區矯正社工隊伍,并在社區矯正工作中全面推行社會工作的理念、方法、技巧,實現社區矯正工作中執法職能與幫教輔導職能的合理分配,從而實現行政執法與社會服務的有機結合。

在社區矯正工作理念方面,廣州市社區矯正工作改變以往過多強調監管而輕視矯正服務的狀況,將社會工作助人自助,促進改變,激發人的潛能,關注案主所處情境的工作理念引入社區矯正工作之中,在對社區矯正對象進行監管、保障社區公共安全的同時,加強對其提供有針對性的矯正服務,從教育、輔導、服務、感化的介入視角,使社區服刑人員認識到自己所犯罪行,矯正其犯罪心理和行為,樹立對社會積極正面的認識和遵紀守法的信心,為其重新順利回歸社會創造思想上、行為上和現實的有利條件。在矯正內容上,強調監管與矯正服務并重、刑罰目的與社工的人本理念相互協同的做法,使得廣州社區矯正工作呈現出不同于以往的活力。與此同時,廣州市社區矯正工作改革創新的另一個特點就是在工作中積極貫徹“實證為本”的原則,強調工作措施的設計和推行必須建立在實證調研的基礎上,同時用實證數據來驗證、衡量工作成效。

在社區矯正服務技術方面,社會工作個案工作,小組工作和社區工作手法均被引入對社區服刑人員的矯正服務之中,與以往對社區服刑人員的思想、法制教育以及公益勞動的傳統矯正方法相協同配合。以廣州尚善社會服務中心為例,目前從事社區矯正的工作人員皆為社會工作專業畢業,至少擁有社會工作專業學士學位,在具體矯正服務工作開展過程之中,尚善社會服務中心以社會工作個案管理的服務模式為主體,針對每一個社區矯正對象一人一檔,建立專門的個案服務檔案。針對不同類型的社區矯正對象,尚善社會服務中心通過一整套科學的評估方法對社區矯正對象進行科學的分類管理,并在分類管理的基礎之上有針對性的制定個性化的個案矯正方案。由一名專職社會工作者,一名長期從事社區矯正工作的志愿者和機構督導組成一個三人的個案管理小組,針對每一位社區服刑人員進行長期的跟進和提供具有針對性的服務。對于有相同矯正服務需求的社區矯正對象,個案管理小組在整體評估分析的基礎之上,開辦一系列康娛型,生活、工作技能發展性和治療性的小組活動。對于大型社區活動則與當地街道、居委會的社區活動計劃相配合,由專職社會工作者組織社區矯正對象參加社區的公益勞動、志愿活動等。

與此同時,社會工作實務所常用的危機干預模式、認知行為治療、家庭治療模式、情緒控制、心理復康治療等方法,皆被廣州市尚善社會服務中心運用于矯正服務之中,并在具體實踐中取得了一系列的突出成效,如在實證數據統計分析的基礎上,應用危機干預模式成功處理未成年緩刑人員離家出走事件,通過家長支持小組改善未成年緩刑人員及其家長的關系,通過預防犯罪教育從源頭上減少犯罪行為的產生,綜合使用小組工作和社區工作手法,促進未成年緩刑人員與社區的互動融合,進行了個案管理模式就業項目的嘗試,探索使用認知行為介入療法等等,有效地處理了危機事件,提高了未成年緩刑人員的社會交往能力和在社區歸屬感。

另一方面,志愿者作為社工的天然同盟軍,在運用個案管理模式的基礎上,由專職社會工作者帶領社區矯正志愿者開展專業的矯正服務,充分發揮志愿者的優勢,進行各種專業咨詢、結對幫教工作,以配合司法所和派駐到區的司法干警開展社區矯正工作。專職社會工作者參與到對社區矯正志愿者的管理、協調工作之中,建立健全司法社會志愿者的聘用、管理、考核、激勵機制,極大地的激發了志愿者的參與熱情,提高了社區矯正志愿者的服務水準,壯大了整個志愿者隊伍。

(六)社區預防犯罪工作的開展

數據顯示,約91%的廣州戶籍違法未成年人在犯罪時是在校生(其中85%為職業中學或技術學校學生)。因此,為預防未成年人犯罪,及時介入有犯罪傾向的高危未成年人,廣州市司法局統籌開展在校學生預防犯罪工作,通過專業社工進行提前介入,從源頭上減少犯罪行為的產生。例如,廣州市尚善社會服務中心與廣州市公用事業高級技工學校合作共建法治示范校區。尚善中心為在校學生提供法律講座、法律咨詢和參與式活動等多種形式的法制宣傳教育和預防犯罪服務;尚善中心還延伸社會工作者的職能,為有犯罪傾向的在校學生提供心理輔導、行為矯治等,使其提高心理素質,保持樂觀向上的健康心態。

目前,尚善中心已經在廣州市各學校校區開展大型法制教育主題講座,還開展了大型的社工知識宣傳活動,擴大司法社工在學校的知名度。與此同時,對部分技術學校學生進行了未成年人自我情況評估調查,現已收回有效問卷500份,并完成數據統計工作,為預防犯罪工作提供實證數據。同時在學校全面啟動模擬法庭活動,建立了未成年陪審考察團,組織在校學生參觀廣州市中級人民法院審判并組織校外法制教育1次,參加人數30人。在各項工作逐步推進的同時,專業社工已根據校方所提供的邊緣學生名單對其進行專業介入,并通過輔導與其初步建立專業關系,為下一階段的工作奠定了堅實的基礎。

(七)專業社區矯正管理和實務人才的培養及隊伍建設

社會管理是由人來進行管理的,專業管理人才的培養是社會管理有效運行的人力資本保障,而對于專業的社會管理人才的培養則是以往學者所較少提及之處,特別是對于一些專業性較強的社會服務領域,擁有較高知識文化水平,掌握相應專業知識的管理人才對于社會管理體制的改革更是不可或缺。社區矯正不僅要求矯正服務工作人員了解和掌握我國現行的相關法律法規,如《刑法》,《刑事訴訟法》,《未成年人保護法》,《預防未成年人犯罪法》等法律方面的相關知識,還要求矯正工作人員熟知社會工作、心理學、社會學、教育學、行政管理等學科的知識,從一定意義上說社區矯正工作的開展相對于其他社會服務具有更高的專業性要求,工作風險也更大。

因此,廣州市司法局先后組織相關人員赴香港、北京、上海、吉林、南京、深圳等地進行學習,拓寬社區矯正工作人員的視野,派遣負責社區矯正工作的人員進行學習深造,如赴香港跟班實習,參加廣州市社會工作協會舉辦的“社工督導培訓班”等,同時通過廣州市尚善社會服務中心緊緊抓住社工人才隊伍建設這一機遇,規劃、統籌、協調、指導全市司法社工業務培訓、工作交流,定期舉行專題性的培訓和學術講座,對專職社會工作者和志愿者進行專業培訓,確立尚善社會服務中心在司法社工隊伍中的“龍頭”地位,培育其建成全市司法社工培訓基地、成為廣州市司法社工隊伍的核心,從人才隊伍建設的高度推進社區矯正工作和社會管理體制改革。

廣州社會矯正創新工作模式的多元主體,社工協同的社區矯正管理和工作模式,本質上是以矯正對象的危險性和需求為導向、以項目為載體的服務供給模式。具體來說就是以改革社會管理,建設服務型政府,強化社會管理和公共服務職能思想為指導,由廣州市司法局具體負責全市社區矯正工作的有序開展,并進行業務指導、監督和評估;同時各社會職能部門密切配合,廣泛合作;大力培育、扶持具有較高專業化業務水平的社區矯正社會服務組織,積極培養社區矯正方面的專業社會工作人才,提高其專業知識技術水平,引進具有較高專業知識水平,長期從事社區矯正研究,熟知通曉國內外社區矯正發展歷史、現狀及未來發展方向的高素質留學歸國人才,加強司法社工人才隊伍建設。與此同時,不斷提升司法工作志愿者專業水平,通過督導和培訓,增強司法志愿者隊伍的整體素質和工作熱情。更重要的是,在積極學習和借鑒香港社會管理成功經驗的基礎上,構建社區矯正社會組織與政府司法部門分工合作的銜接管理模式,更有效地推進社區矯正工作和社會管理體制改革創新工作的開展。

廣州社區矯正工作的開展,從微觀層面上說在于矯正犯罪思想行為,控制和預防再次的犯罪行為,幫助矯正對象順利回歸社會;從宏觀層面來說則是為了實現社會管理的有序與安全,保障社會發展的可持續性。因此,通過整合國家與社會的多方力量特別是專業性社會組織的參與,積極引進社會工作理念和工作手法與原有的社區服刑人員的監管矯正相互協同,逐步建立專業的、高素質的司法社會工作人才隊伍,對于推進社會管理體制創新具有積極意義。

(責任編輯 張藤青)