略論法治建設的目標定位及其路徑選擇①
——兼談上海市浦東新區深入推進法治之路的初步構想

上海市浦東新區依法治區領導小組辦公室(課題組)(上海浦東 200030)■文

略論法治建設的目標定位及其路徑選擇①
——兼談上海市浦東新區深入推進法治之路的初步構想

上海市浦東新區依法治區領導小組辦公室(課題組)(上海浦東 200030)■文

Tentative Discussion on the Targets and Routes for Rule ofLaw Construction

法治,這一衍生自西方文明中的文化傳統,不僅僅是我們通常所理解的一套法律規則在制度層面上的運作,更重要的是,它是一種生活方式,一種生存共識。進入中國人視野的法治是伴隨著西方列強的殖民擴張和中華民族救亡圖存的現代化過程。現代意義上的法治被正式寫入中國憲法始于20世紀90年代。然而,上層政權的立法活動并不足以說明“法治現代化”在中國語境中的必然性以及法治得以實現的社會土壤在中國已經生成。立足浦東,我們幾乎可以判定:法治化的狀態作為一種理想,還遠未實現。因此,法治之路的選擇便成為推動落實依法治國方略在浦東實踐進程中需要解決的最為急迫的問題。

一、法治建設之于浦東的必然性和應然性分析

一般認為,現代法治對中國一直是外部因素,中國不具備生成現代法治的內部條件,這被認為是中國法治滯后的主要原因。但這種狀況已經并且仍在改變。1978年,鄧小平在總結文化大革命的教訓時曾經說過:“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。②《鄧小平文選》(第2卷),北京人民出版社1994年版,第136頁。”沿著鄧小平堅持發展民主和法制的思想脈絡,在改革開放的歷史進程中,黨和國家的一系列重大決策,都包含有發展民主和法治建設的內容,直至十五大提出“依法治國”方略,十六大提出“政治文明”建設,十六屆四中全會提出加強包括“依法執政”的三大執政能力建設。這些思想、目標和要求顯然是一貫的、連續的,是黨確立的新時期治理國家的基本方略,是黨在領導全國各族人民建設中國特色社會主義的長期實踐中探索和選擇的治國之路。

依法治國、建設社會主義法治國家必然要求在各個層面和各個領域都實現法治,使法律成為國家經濟社會生活和政治生活的基本標準和尺度。地方法治建設是依法治國、建設社會主義法治國家的重要組成部分和有效途徑。浦東作為全國首個綜合配套改革試點區,開發至今20年來,法治建設在探索中前進、在創新中加強,積累了較好的發展基礎、素質基礎、制度基礎。從開發之初提出“法規與規劃先行”的理念,到圍繞“四個中心”建設,創造性地設立了金融、知識產權法庭和公訴處;圍繞促進社會和諧,率先成立社會矛盾調解中心(司法調解中心)、法律援助中心,率先探索民事訴訟訴前調解,組織律師參與工程建設、世博動遷;圍繞法治政府建設,率先設立政府法律顧問團,連續開展四輪行政審批制度改革,努力在改革創新中保持小政府、高效率的體制優勢;圍繞弘揚法治精神,深入推進“法律六進”活動,自“二五”普法以來連續榮獲全國普法先進集體等,浦東的法治建設始終與開發開放相伴而生、共同成長,發揮著舉足輕重的作用。實踐經驗表明,良好的法治和文明環境已經成為決定一個城市的吸引力和競爭力的核心要素。市場經濟就是法治經濟業已成為學界共識。

2009年4月,國務院批復同意原南匯行政區域劃入浦東。兩區合并后的新浦東面積達1210.41平方公里、人口268.6萬,既擁有陸家嘴、外高橋、金橋、張江四大傳統國家級開發區,又增加了洋山保稅港區、臨港新城等新的重要產業集聚區。顯然,行政區域調整后的新浦東,不僅在于區界及人口擴張,更重要的是它所承載的國家戰略和整體功能的顯著提升,意義深遠。隨著浦東邁入二次創業的新征程,浦東法治建設也正謀求“縱深突破”,這是對以往實踐經驗的總結,也是對城市發展規律認識的必然結論。浦東法治建設的新一輪發展,旨在原有的基礎上,進一步引導社會治理方式的法治化變革,全面提升地方經濟、政治、文化和社會生活的法治化水平,為實現“7+1”的戰略構想,促進經濟轉型、產業升級創造良好的法治環境和保障。

二、法治建設的目標定位——勾畫浦東法治發展的愿景藍圖

(一)界定法治的基本概念

什么是法治?在各個社會歷史時期、各個國家,法學家雖然對法治的理解不盡相同,然而在這些解釋中卻蘊含著一些普遍的真理:(1)法律的至上性是法治的前提;(2)法律的正義品質是法治的重要條件;(3)保障公民權利、樹立權利本位觀念是法治的價值取向;(4)司法獨立、正義是法治的有效保障③高鴻均:《現代西方法治的沖突與整合》,《清華法治論衡》(第一輯),清華大學出版社2000年版,第3-7頁。。當代中國的法治應是以反映全體人民意志和利益的法律為依據,以權利本位觀念為指導治理國家并與社會政治、經濟、文化等的發展相協調而形成的一種穩定有序的社會狀態。在這種狀態中,法律代表著全體人民的意志和利益,體現公平、正義,符合社會發展要求,同時有效地規范和制約著國家行政權力的行使;權利本位觀念深入人心,普遍實現著有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

(二)設定法治建設的基本目標和發展方向

1、以維護和保障公民權的實現為核心。法治的根本目的是維護和保障公民的權利與自由,保障人權是法治的基本出發點和歸宿點。實踐已經證明:只有從保障和發展人的權利出發,才能建設一個既受監督、又具有高效的法治政府,遏制權力的過度擴張以及權力對于社會生活特別是人們的私人領域的過多干預。

2、以完善對行政權力的控制為關鍵。行政權的運用,最經常、最廣泛、最密切地關系社會公共利益和公民個人利益。正是基于行政權的重要性,不僅要從依法行政的角度來解決對行政權力行使過程中的法律控制問題,即行政機關應當嚴格依照法律規范履行職責、行使權力,更要注重從源頭上、從立法上對行政權力的法律控制,即立法中應當如何配置行政權力與責任,并使其在制度上接受立法權與司法權的監督。

3、以推進社會公平正義為目標。法治的價值在于通過實現社會公平,以實現人權的普遍社會保障。而法治意義上的公正公平就是確保公民不因出身、性別、職業、政治或者宗教信仰、財產、戶籍、家庭等身份上的差異而在法律地位上有所不同,所有公民平等享有憲法和法律規定的權利、平等履行義務、平等獲得司法救濟。此外,還應當通過相應的制度安排,給予社會弱勢群體以特殊的關懷與照顧,特別是在接受教育、參與就業、人身與財產權益維護、社會保障、享受公共服務等方面給予特別的保障。

4、以增強社會的自治與自由為基礎。以增強社會自治與自由為基礎來發展法治,就是要求將政府的職能真正轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來,正確處理好政府與市場的關系、公權與私權的關系、事前控制與事后監管的關系。從一定意義上來說,法治的發展與社會自治的發展和社會自由的保障是相互促進的。

(三)法治建設在浦東的發展與現狀評析

回顧浦東法治建設的發展足跡,大致經歷了三個階段:一是以服務浦東開發開放初期的各項基礎建設和事業發展為目標的法制建設階段。自1990年4月,中央作出開發開放浦東的重大決策,法治建設就在這塊改革開放的熱土上生根發芽。這個階段主要是圍繞開發熱點,制定立法規劃,著重加強經濟立法、城市建設和社會管理等方面的法規和規范性文件的起草工作,并不斷加強依法行政管理工作,努力推動“小政府、大社會”的法治政府建設。二是以不斷推進普法和依法治理為內容的依法治區階段。1998年,浦東新區黨工委、管委會作出依法治區的決議,成立了依法治區領導小組及其辦公室。這個階段主要是貫徹落實國家關于法制宣傳教育規劃所確定的普法依法治理目標任務,不斷增強全民法律意識,逐步推進經濟、政治、文化、社會生活的依法規范、管理和運行。三是以促進經濟社會各項事業健康發展為導向的法治浦東創建起步階段。2009年,浦東新區與原南匯區合并后,浦東積極貫徹落實國家普法辦、上海依法治市辦關于開展法治城區創建的有關文件精神,提出了深入開展依法治區、創建法治浦東的工作要求。這個階段主要是在多年推進地方法治化建設積淀的基礎上,更加注重以人為本、全面協調、可持續發展,努力實現“黨委依法執政、政府依法行政、司法公平正義、權利依法保障、市場規范有序、監督體系健全、民主法治完善、全民素質提升、社會平安和諧”的目標。

浦東法治建設的這20年,成績斐然,如黨委依法執政的理念深入人心,政府依法行政的水平明顯提高,公民整體的法律素質全面提升,基層民主自治的熱情與日俱增等等。但是,在肯定成績的同時也必須指出,浦東法治建設仍存在著這樣那樣的問題,如公民的法治意識狀況仍與法治建設的要求不相適應;部分領導干部仍習慣于按政策和行政命令辦事,對法治建設的必要性和重要性認識不夠,依法辦事的自覺性較差;城市的執法水平還有待提高,某些地方還存在著濫用職權、不按法定程序辦事、工作方式粗暴簡單、在執法過程中不時與群眾發生沖突的現象;盡管我們有一套比較健全的監督體系,但仍存在監督缺位、監督缺威和監督滯后等問題,導致監督效果不理想,難以有效監督;依法治區工作仍停留在以普法宣傳為主的模式運作上,某些基層依法治理工作僅僅是喊喊口號,仍處在難以深入開展的境遇。

三、法治建設的路徑選擇——構建支撐浦東持續發展的法治原動力

(一)堅持以黨委領導為主導的政府推動型法治模式

目前,我國法學界認為法治化的基本動力來源于兩個方面:一是政府(有的學者稱國家),一是社會(有的學者稱民眾);其前進的方式亦有兩種:一是推進,一是演進。從我國的法治實踐來分析,不論是文明程度較高的城市,還是相對較為落后的農村,大都選擇了由政府主導的對法治建設的強力推進。

基于對浦東具體現實的考量,浦東法治建設就應該堅持以黨委領導為主導的政府推動型法治模式,當然亦需要人民的積極參與。首先,這種模式是符合黨和人民的根本利益的。黨的領導實質就是支持和保證人民當家作主,而依法治國是黨領導支持保證人民當家作主的基本方略。黨通過依法治國這個方略,加強和改進黨的領導,實現和維護人民利益,同時,通過依法治國基本方略的貫徹實施,改善黨的領導方式,更好地提高黨的執政能力。其次,這一模式符合浦東實際。浦東所肩負的歷史重任需要法治建設能在較短時間內實現法治的現代化,這就必須有一個強勢的主導力量予以推進,才能明確方向,統一思想,凝聚力量。再次,這一模式有利于發揮人民的創造性。法治的本質是人民民主制度的法治化,目的是為了保證和實現人民民主,如果沒有人民的參與,法治建設就是無源之水,空中樓閣。

(二)健全職責清晰且政令暢通的領導體制

地方依法治理的領導體制可分為兩個方面:依法治理領導小組和相應的工作機構,即依法治理領導小組辦公室。

1、依法治理領導小組。目前,各地普遍實行黨委書記掛帥為組長,其他重要部門負責人為副組長或組員的依法治理領導小組組織體制。這種體制的合理性在于,它保證了黨對依法治理工作的領導。前文已對黨領導法治建設的客觀必然性作了論述,此處不再贅述。浦東新區依法治區領導小組采取的模式與前述基本相同。但是,浦東根據區域特點和地方法治建設的高起點、高定位、高目標,在組成設置上又更進了一步。浦東新區依法治區領導小組由區委書記任組長,下設第一副組長、常務副組長和副組長三個層級,第一副組長為區長,常務副組長為分管政法工作的區委副書記,副組長則由四套班子的相關負責人組成。新區四大辦,紀委、組織部、發改委、財政局等區委區府組成部門,工商、稅務、質監、藥監等垂直管理部門以及工青婦、黨校共38家重要部門負責人是依法治區領導小組的成員。該種組織體制一方面體現了黨委對于依法治區工作的絕對重視,這從三層副組長架構可見一斑,并明確要求黨委、人大、政府、政協對依法治區工作共同參與負責;另一方面保證了新區所有有關法治建設的重要國家機關、政黨機關、社會團體的廣泛參與,在覆蓋面上實現了最大化。

2、依法治理領導小組辦公室。目前,全國依法治理領導小組辦公室的設置有司法局、黨委、人大三大模式,這三種模式各有利弊。浦東新區依法治區領導小組辦公室的設置采取的是“司法局”模式。辦公室由司法局局長任主任,區委辦、政法委、人大內司委、區政府、政協社會和法制委員會分管負責人任副主任。該種模式雖然存在著諸多弊端,如由于其權力職能所限和人員組織上的問題,在推進法治化進程中有些工作無法開展或者工作效果不好,實屬“小牛拉大車”。但是,在既定模式下,可以通過另辟蹊徑來尋求改善或規避不足,浦東正是通過選擇在副主任設置中納入區委辦、政法委、人大內司委、區政府、政協社會和法制委員會等部門分管負責人,以此來強化依法治區工作在全區面上的研究商討和協調溝通,其目的是有效落實依法治區領導小組辦公室所承擔的協調、指導、督促、檢查等職能,從而促使決策執行有力、工作推動有力。

(三)探索行之有效且符合實際的運行機制

1、工作機制的設計。加強法治建設、推進依法治區的具體工作主要包括三個階段:一是必須有源動力進行總決策、總動員和總體推進;二是由具體工作機構進行實施操作,這是依法治區的主要過程;三是按照一定的標準對依法治區工作進行評價評估。在實際工作中,“源動力”是依法治區領導小組的領導。“實施過程”是依法治區領導小組辦公室的具體工作過程,也是推進依法治區、建設法治浦東的具體工作措施的落實與實現,可以說“實施過程”是浦東法治化進程的具體體現。在“實施過程”這一階段中還包括確定目標、制定政策、組織發動、工作協調、推動落實、績效考核等工作環節,這些環節是完成具體工作目標、落實工作計劃、行使工作職能不可或缺的方面。“評價評估”是指在政府系統外,通常由專家學者、社會組織、研究機構等組成評估團,按照事先設計好的評估體系對依法治區工作進行全面的、綜合性的評價。這種評價評估應該是客觀的、中立的、公正的。需要指出,“評價評估”有別于“績效考核”,后者是指在系統內部對工作成績和效果的統計和考量。

除了這三大主要階段之外,還應有其他幾個輔助環節,包括:(1)協調督促。在實施過程中各項工作或各個部門之間發生矛盾、沖突或停頓時,需要進行協調和督促,這可以由依法治區領導小組辦公室來采取措施,也可以返回到“源動力”,由依法治區領導小組進行協調督促。(2)糾正偏失。在實施過程中發現具體操作若有偏頗或失誤,就應由依法治區領導小組辦公室進行糾正,或者返回到“源動力”,調整方針政策和具體操作辦法。(3)信息反饋。在“績效考核”和“評價評估”中,依法治理領導小組及其辦公室應當采集所有產生的信息,既包括成績效果的信息,也包括各種問題的信息,以便采取糾錯或協調督促的措施。(4)激勵獎懲。根據工作成績和效果對各工作部門進行獎勵和懲戒,以激發工作積極性和主動性。

2、工作方法的選擇。在目前全國開展的地方法治建設中,其工作方法表現為余杭模式——法治指數評估、昆明模式——陽光政務、宿遷模式——廉政風險點控制等,彰顯出在我國法治建設的非常時期各地法治建設技術方法的差異性與努力目標的一致性,是對具體法治路徑的積極探索④孫曙生:《法治城市建設之模式、特征與評析——以余杭、昆明、重慶、宿遷為對象的考察》,《國家行政學院學報》,2009年第6期。筆者對作者把重慶打黑除惡也作為法治建設的一種模式持否定態度,筆者以為重慶打黑除惡的舉措雖然在推動地方法治建設方面具有積極作用,但從一定意義上來說,它是更具政治色彩的一場運動,而非走向法治的必由路徑。。上海在2008年啟動了法治城區創建的試點工作,其做法大體是:把法治建設的目標分解成一個個項目,然后梳理出對應該項目的責任主體、主要任務、工作方法、保障措施、基本要求、時間節點等,以項目發包的形式推進落實,最后通過項目考評進行驗收。項目這個詞,其本身指的是一個特殊的將被完成的有限任務,是在一定時間內,滿足一系列特定目標的多項相關工作的總稱。把依法治區所要達到的總體目標分解成一項項階段性任務或稱項目,運用項目管理的手段來進行推進或稱項目化推進,有利于把握過程和結果,實現兩者的統一,以達到法治建設的預期。在社會管理中越來越多地引入經濟學、管理學概念似乎已成潮流,正如我們在司法所規范化建設中引入ISO質量管理體系等。

浦東的法治城區創建工作起步較晚⑤這里僅指狹義的“法治浦東”創建,而非廣義上的法治建設。,在運用項目化推進的前提下,浦東如何體現不同于其它區域的特點和特色,比照項目管理體系把項目實施過程分成的四個階段,我們提出以下觀點:(1)概念階段,提出并論證項目是否可行。概念階段的重要性在于通過資源配置的最優化,實現效益成果的最大化。每年的項目申報應當圍繞一個主題,突出幾方面重點。主題的設置應當圍繞區委區府中心工作,重點的選擇可以來源于人大、政協提案中反映的突出熱點問題。對于成員單位申報的項目,應以價值分析為重點進行可行性研究,堅持不求全面、但求精準的科學立項原則,選取若干有價值需求的、得以實現無疑的、可以取得良好法治效益的項目。(2)開發階段,對可行項目作好開工前的人財物及一切軟硬件準備,是對項目的總體策劃。在這一過程中,應當引入專家論證機制,其作用:一是對立項項目進行通盤統籌,選擇重點項目予以推進;二是輔助重點立項項目開發,包括對項目的任務和資源進行詳盡計劃和配置。(3)實施階段,按計劃實施項目。這一階段要強化指導、監督、預測、控制,如及時發現問題并作出決策;及時化解各項任務和各個成員間的沖突,解決矛盾;及時解決項目實施困難,疏通渠道等。(4)結束階段,項目結束的有關工作。主要是組織對項目進行評估驗收和總結評價,必須注重內審與外審的結合,內審是項目申報單位的自我評價及依法治區領導小組辦公室對項目的評估考核,而外審強調的是外部專家或是第三方評估機構對于項目結果的測評。

(四)加速法治政府建設的橫向突破和縱向深入

如前文所述,我們的法治進路應以黨委領導為主導的政府推動,通過法治政府的建設來帶動公民民主自治的意識覺醒和實踐參與。2010年10月10日,國務院發布了《關于加強法治政府建設的意見》,提出了我國當前和今后一個時期加強法治政府建設的總體要求、工作思路、目標任務和具體措施,這是國務院繼2004年發布《全面推進依法行政實施綱要》、2008年出臺《加強市縣政府依法行政的決定》以來,貫徹落實依法治國基本方略的又一重大舉措。

浦東在推進法治政府建設方面已初具成效,如通過持續推進行政審批制度改革、率先實行城管領域綜合執法體制改革,實現政府行政管理體制和管理方式的轉變,提高行政效能;通過建立和實行行政過錯責任追究、效能投訴、行政首長問責、電子監察等四項制度來規范行政執法行為等。下一步,浦東應謀求在法治政府建設的橫向突破和縱向深入上下功夫,力求使浦東法治政府的建設步入快車道。

1、深化完善依法行政各項體制機制。在法治政府建設中,依法行政無疑是最為關鍵的組成部分。首先,實現法制機構的全覆蓋。新區各機關應當設立獨立的法制部門或配備專職干部從事相關的法制工作,各街鎮應當由司法所承擔相關的法制工作,從而避免目前的法制工作“談起來重要、做起來次要、忙起來不要”的狀態。其次,強化行政首長負責制。行政首長要對本區域、本部門的依法行政工作負總責,切實承擔起領導責任,包括每年不少于兩次聽取法制部門的專題匯報,及時解決依法行政中存在的突出問題,行政復議親自把關研究,行政訴訟親自出庭應訴。第三,擴大行政問責的范圍。行政問責制度應在公務員中普及開來,而非只局限于領導干部。另外,“要強調官員問責的連帶性。為強化高官的責任意識,必須強調官員問責的連帶性,促使政府高官關注和監督更多下屬部門和更多政府官員的行為”⑥張賢明:《官員問責的政治邏輯、制度建構與路徑選擇》,《學習與探索》,2005年第2期。。第四,設立公職律師事務所。考慮在新區層面設立公職律師事務所,解決目前公職律師有名無實的現狀,讓公職律師切實履行為政府提供行政決策、地方立法的法律咨詢,為政府履行扶助弱勢、困難群體并提供無償法律援助的義務和職責。新區各機關、各街鎮必須擁有一定比例的公職律師,其中專職從事法制工作的干部必須是公職律師。

2、嚴格防范自由裁量權行使不當。在行政管理過程中,自由裁量權是一個重要的因素,它在某些情形下可以實現一種實質的正義。但也正是因為自由裁量權的存在,對于法治來說,是一個值得警惕的重要漏洞,因為正是自由裁量權為權力的濫用蒙上了一層遮羞布。在我國的各類立法中自由裁量權的彈性空間很大,一定意義上,自由裁量權與嚴格意義上的法治是一對不可調和的矛盾。因此,要實現法治,必須對自由裁量權作出一定的限制,可以是通過設定自由裁量基準來規則細化自由裁量權的操作性標準,也可是通過設定相應的程序規范和監督手段來控制自由裁量權的濫用或行使不當。

對自由裁量權的“彈性”以必要的限制和有效的控制,可從細化處罰依據、規范執法程序、公開執法運行、健全監督渠道這四項至關重要的環節入手,通過信息化的手段,對權力的行使設定程序規范從而達到有效監督。第一步,根據相關法律法規和規范性文件,對行政處罰事項與處罰幅度進行全面清理。對每一項具體權力繪制運行流程圖,注明職權條件、承辦崗位、監督制約、相對人權利、投訴舉報途徑等,為行政處罰網上運行奠定基礎。第二步,對每一項行政處罰權按內容分類、按處罰幅度分檔、按違法情節分要素,建立行政處罰標準數據庫。為每一個執法事項建檔,從而達到行政處罰規范化、標準化、合理化,避免由人為因素而造成行政處罰不公平、不公正等現象。第三步,行政處罰實行全覆蓋的網上辦公,簡易程序網上備案,一般程序從立案到歸檔全過程實現網上運轉。第四步,網上運行的過程不僅要對系統內部公開,監察部門可以時時監控,并且要對行政相對人公開,行政相對人隨時可以查閱并提出投訴。

3、建立政府依法行政動態監控信號系統。建立和完善一個各單元體嚴格依法辦事、行政權力徹底在陽光下運行的透明高效的行政體系的過程,就是法治政府建設的過程。可以考慮對新區政府組成部門乃至街鎮的依法行政狀況實行實時監控,以“紅、黃、綠”三色燈表示近期該單位、部門的依法行政狀態,并在浦東門戶網予以動態公布,給每一個擁有行政權力的相關單位、部門帶上“緊箍咒”。

實時監控的重點應考慮行政效能和法治創建兩部分內容。行政效能重點依托新區紀委的“權力公開透明運行監管系統”,該系統包含了對各行政部門、街鎮從行政權力到包括黨務、政務、事務在內的全部權力事項,特別是“三重一大”(重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金使用)事務的監控。法治創建重點依照《關于深入開展依法治區創建“法治浦東”工作的實施意見》的成員單位職責和工作考核評估指標體系,突出:(1)基礎工作情況,如法治工作有規劃、每年有總結有部署、領導定期研究等;(2)法制教育培訓,如中心組學法、處級領導干部學法、公務員法制培訓等落實情況;(3)法治成效,如違法亂紀情況、行政復議維持率、行政訴訟敗訴率以及法治理論研究成果等。信號監控系統的參數設計應綜合考慮行政效能和法治創建的核心元素,進行量化權重,每月根據收集的數據自動打分、考核和分析,最終以“紅、黃、綠”三色燈來標示該月該部門、單位的依法行政綜合狀況。黃色是平均水平,以此為基準,紅色表示警戒,綠色表示正常。

(五)建立科學準確且客觀中立的評價評估體系

運用“量化”手段對地方法治建設進行評價和評估,形成“法治指數”予以發布,似乎已成為衡量一個地區法治建設水平高低的風向標。世界銀行2006年國家財富報告中,把公眾對依法治理信任程度的法治指數作為衡量國家競爭力的標準,在無形資產中,法治指數的貢獻率為57%。

在“法治指數”的試水方面,我國前有香港后有余杭⑦香港曾于2005年推出了“法治指數”,得分是75,根據發布方社會服聯會的解釋,這一指數顯示出香港已達到“高度法治”。2006年6月15日,浙江省杭州市余杭區公布了該區的法治指數:71.6,這是中國內地首個運用量化評估考量區域法治水平而得出的法治指數。。但香港并沒有所謂的量化評估體系,指數的出臺完全由非政府組織主導評鑒,打分的基礎資料由政府提供;余杭的量化考核評估體系在一定程度上存在著指標的設計更注重對各部門工作的微觀考核而缺乏現代法治意義上的宏觀把握和評價,樣本的設計沒有體現中立原則而更多帶有政府主導的色彩等問題而備受質疑。

在經濟蓬勃發展的今天,“法治指數”這一可量化的正義更客觀地成為測量政府行為與法治運行的檢驗標準和價值參照,浦東若想躋身世界舞臺,推動建立“浦東法治指數”勢在必行。建立“浦東法治指數”的量化評估體系應當把握三項基本原則:(1)要緊扣法治目標指向來確定框架內容。顧名思義就是要圍繞前文所述的浦東法治建設的四大核心目標來考慮評估內容和指標設計,凡是與法治建設不相干的,或者有關聯,但與其它工作也能掛上鉤的綜合工作(如精神文明建設、道德建設、黨群工作等)盡量不予包羅。(2)要注意選擇和設計核心指針。重點選擇設計最能反映浦東法治體系變動規律的核心指標,考慮該指標對浦東法治體系發展變化的重要性以及作用的貢獻程度。一些沒有決定性、實質性的指標盡量予以避免。這樣評測的結果才能真正反映一個地方的法治化程度。(3)要注重設計指標的應用性。盡可能做到化繁為簡,指標簡明扼要,標準清晰明了,具有可操作性。要把一些“軟任務”硬化、量化,把一些籠統的、不具操作性或模棱兩可、容易產生歧義的指標排除在外,以提高評價結果的準確率。此外,應當借鑒“世界正義工程”⑧由美國律師協會聯合國際律師協會、泛美律師協會、泛太平洋律師協會等律師組織發起的“世界正義工程”的重要貢獻之一就是提出“法治指數”這一評估體系,作為衡量一國法治狀況的重要“量化”標準。該指數體系共分為4組,共計16個一級指數和68個二級指數。第一組指數強調了法治的憲法化和制度化,以此來保證執政權力受到約束;第二組指數側重于法治是以公正、公開和穩定的立法體系為依托;第三組指數重點是法治在不偏不倚的司法過程中的公開、公平與高效性;第四組指數則突出了法治需以獨立自主、德才兼備的法律人群體為保障。所提出的“法治指數”評估方法,即“法治指數”主要利用兩大數據來源對法治狀況進行分析評估:首先采用“普通人口抽查(GPP)”方式,由資深的專業公司對每個國家中3個城市的1000名受訪者進行抽樣調查,每3年進行一次;其次采用“專家型受訪者問卷(QRQ)”方式,每年進行一次,受訪者包括民商法、刑事司法、勞工法和公共健康等各領域的專家學者,使政府真正退出“法治指數”的主導者地位,讓相對中立的社會組織來承擔評估者角色,賦予“法治指數”以公信力,同時有效回應“法治指數政績化”。

(六)拓展公民參與法治建設的有效途徑

民眾作為法治主體的一個重要組成部分,是法治建設的最終推動力量。真正的法治必然要求民主和推行民主。法治和民主都必然包含著對于權力的制約。任何政府要自始至終自覺接受法律的約束,堅持法律至上,想必是難以作到的。尤其是在法律要直接制約政府權力的范圍與行使的時候,更難保證法治建設的順利進行。因此,民眾對于國家權力的監督就必然成為法治建設的要求與內容,他們擔負著對于國家權力的最終監督與制約的責任和使命,因此,民眾當之無愧地成為了法治建設中最不可忽視的、根本性的決定力量。

這里著重談一下公民參與法治建設的一個方面——行使監督權。從目前的情況看來,公民監督的途徑是低效的。要真正實現公民的有效監督,可以從以下幾個方面入手:(1)保障選舉權。事實上,選舉也是一種監督,通過選舉表達自身的意愿和利益訴求,就是一種最為直接的公民監督。然而,我國現行選舉制度存在的諸多問題,特別是間接選舉模式難以杜絕代理人對委托人利益和意愿背離的現象,農村的民主選舉也往往因為鄉鎮行政權力的不當干預而流于形式。(2)強化政務公開制度。要實現真正的公民監督,提高公民監督的效能,就必須消除公民與監督對象之間的信息不對稱,保證公民的知情權。政府應消除傳統保密文化和管理型政府模式的不良影響,不斷推進政務公開制度,建議仿效昆明大公開的做法,嘗試擴大和加強主動公開類信息的范圍和力度。(3)擴大聽證范圍。聽證制度是保證公民知情權、實現公民監督的重要制度之一,它是國家機關在進行公共決策之前,給予決策相關利益群體或個人闡述自身立場的機會,在程序上追求公正、公開和民主。建議可以嘗試將聽證制度從單一行政領域推廣到規范性文件的制定領域,主動擴大行政聽證中聽證的范圍設定,提高公民參與聽證會的積極性。

(七)實現以培育法律信仰為要旨的普法轉型

在法治發展過程中,一般認為,法律制度的“可構建性”和“可移植性”最強,屬于某種可以迅速變化的因素;法律秩序與之相對則是緩慢變化的因素,其雖然可以通過強制性的手段得到較快建立和暫時性的維護,卻不能不付出巨大的社會成本。法治精神同前兩者相比,是“生長期”更長的因素。人們可以短時期內構建出一個完善的制度,卻無法迅速普遍地在人們心中。而浦東法治建設能否向縱深推進,需要廣大民眾在其中發揮主體能動作用,而不僅僅是遵守法律、服從安排。在一定程度上就是要看公民的法律品質和道德素養能否有效提升。由此,浦東開展“六五”普法的要旨應是鼓勵廣大民眾主動參與法治建設的全過程,鼓勵他們信任法律,運用法律維護自己的權益,通過法律表達來實現自己對國家建設和社會發展的訴求。當人們對法律不是畏懼而是熱愛的時候,在法律遭到破壞時,他們就能夠主動挺身而出保護法律制度和法律精神,當民眾的法律素質到達這樣一個層次的時候,我們就可以說,法律信仰在我們的社會中扎根下來了。

(責任編輯 張藤青)

①本文所指的法治建設是一個大概念,包括傳統意義上的法制建設、依法治理以及法治城區創建等。筆者認為,無論是法制建設,還是依法治理,或是法治城區創建,都是從不同的角度闡釋法治建設,從不同的維度來推進法治建設。