構建合理的法律援助經濟困難標準

吳佩珠(福建省漳州市法律援助中心主任 福建漳州 363000)

胡先文(福建省三和律師事務所 福建漳州 363000)■文

構建合理的法律援助經濟困難標準

吳佩珠(福建省漳州市法律援助中心主任 福建漳州 363000)

胡先文(福建省三和律師事務所 福建漳州 363000)■文

Setting Rational Standards for GrantingLegalAid to the Poor

法律援助制度,又稱法律救助、法律扶助制度,是世界各國普遍采用的國家對因經濟困難無力支付法律服務費用的當事人或者為特殊條件的當事人減免收費提供法律幫助的一項司法救濟制度,是實現“公民在法律面前一律平等原則”的要求,是正義得以落實的有力保障。

按照國際慣例,公民申請法律援助(特別在民事訴訟中),要同時具備兩方面的條件,一是經濟條件,即經濟困難,無力承擔法律服務費用;二是案情條件,即申請的事項在政府規定的范圍之內。因此,公民的經濟狀況是其獲得法律援助還是自行購買法律服務的區分點。經濟狀況為“經濟困難”是法律援助特有條件,也是核心條件。政府能否制定出合理的“法律援助經濟困難標準”對于完善法律援助制度是至關重要的,它決定了政府對潛在的有法律服務需求的公民是否提供法律援助,決定了有現實法律需求的申請人能否獲得法律援助。

一、法律援助經濟困難標準概述

我國學術界尚未對“法律援助經濟困難標準”達成共識。我國《法律援助條例》(以下簡稱《條例》)從立法上提出“經濟困難標準”這一概念,但也沒有對其進行定義。根據法律援助概念及《條例》的規定,法律援助經濟困難標準是政府用來衡量申請人是否應當獲得法律援助的經濟狀況標準。

一般說來,影響我國政府制定“法律援助經濟困難標準”的因素有以下幾個方面:一是法律援助的本質和宗旨。法律援助的本質和宗旨決定了法律援助對象的基本特征是經濟困難,以至無能力或者無全部能力承擔法律服務費用?！敖洕щy”是抽象概念,所以,法律援助對象的特征實際就是無能力或者無全部能力承擔法律服務費用的公民。政府制定的經濟困難標準,既不能將符合這個特征的人群排除在外,同時不能將有能力承擔法律服務費用的人群包含進來。二是政府對法律援助事業的財政投入。目前我國各級政府在制定經濟困難標準時,都考慮了財政對法律援助的投入。投入多的地方,法律援助經濟困難標準相對高一些,公民進入法律援助的門檻低一些;反之,經濟困難標準會低一些。三是當地公民的法律援助潛在需求。法律援助的需求包括兩個參數,一個是法律幫助的需求,即當地公民的法律事務或者事務訴諸法律發生的概率,這同當地人法律意識和司法資源相關;另一個是經濟狀況低于政府制定的法律援助經濟困難標準的公民數量。雖然這兩方面都是不確定事件且無法精確統計,但是政府在制定經濟困難標準時不能忽視。四是當地的提供法律服務人力資源供給。一般來說,法律服務人力資源豐富的地方,法律援助人力資源上的供給就可能更多,經濟困難的標準相對高一些。而人力資源少的地區,即使放開標準高,但沒有人去承辦,也無法受理更多的法律援助案件。法律服務人才的流動受市場的調控,政府不能完全調控人力資源的供給,但政府是可以比較精確地掌握的。政府制定經濟困難標準時,應當考慮到當地人力資源辦理法律援助案件的承受能力。五是當地政府領導人的認識。嚴格地說,這不是影響法律援助經濟困難標準制定的因素,但在我國,確實影響到了經濟困難標準的制定。

二、我國現行法律援助經濟困難標準存在的弊端

我國法律援助的探索剛剛起步,各地在法律援助經濟困難標準確定上比較簡單且趨同,即以最低生活保障待遇(或者上浮一定比例)為標準,法律援助申請人的收入低于這個標準的就被認為是符合法律援助的經濟條件。這在中國最初法律援助探索和實踐的八、九年里,被認為是很自然的選擇,“確定法律援助對象和條件是參照‘最低生活保障線標準’執行,既必要也可行”①《法律援助人員工作手冊》,中國檢察出版社2003年版,第29頁。。這種選擇顯得直觀和簡單,法律援助機構在對申請人的經濟狀況審查時顯得可操作性強,因此被絕大多數省市所采用。

深入研究“最低生活保障”這一標準,我們會發現現行法律援助經濟困難標準存在著諸多弊端:

1、法律援助制度與最低生活保障制度的出發點和根本點不同,現行法律援助經濟困難標準參照最低保障線的邏輯性和理論依據先天不足。最低生活保障待遇,是政府對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養人、扶養人或者撫養人的城市居民,或者尚有一定收入的城市居民,給予基本生活物質幫助的待遇②《法律援助條例通釋》(法律法規釋義系列),中國法制出版社,第42頁。。它同公民生存權相關。企業最低工資在勞動法規里確立是為了保障勞動者報酬權而設定的勞動保障制度。法律援助的本質是保障無力從法律服務市場上購買法律服務的公民合法權益的制度,意在保障這部分公民實現公平和正義的權利,同法律的公平、正義、平等等價值追求相關。法律援助經濟困難標準同居民的最低生活保障待遇之間沒有必然聯系。制定法律援助經濟困難標準應當從法律援助制度本身找理論依據,將法律援助經濟困難標準同最低生活保障線捆綁是邏輯錯誤。

2、最低生活保障制度和取得法律服務的市場價格相差太大,法律援助經濟困難標準以最低生活保障線為參照不合理。最低生活保障的待遇僅僅是在滿足最基本生存的必要性層面上,所以這個標準普遍相當低。最低生活保障待遇和法律服務市場的收費之間差距是眾所周知的。即使收入遠遠高于最低生活保障線的公民,要從法律服務市場上購買到法律服務也是非常困難的。因此,很多實際上根本無力從法律服務市場上獲得法律幫助、又無從獲得法律援助的公民,其合法權益維護的實現很成問題,而最終直接損害的就是公平和正義。所以將法律援助經濟困難的標準同最低生活保障線綁定甚至直接等同,顯然有失合理性。

3、現行經濟困難標準只涵蓋部分法律援助對象,使法律援助制度的意義和價值無法得到更好地體現。許多法律援助機構成立至今,基本上都以應付法院指定辯護案件為主要業務,民事、行政法律援助案件受理得很少。實際上,民事、行政法律援助案件的受理比法院指定辯護更有維護公平和正義的價值和意義。

4、現行經濟困難標準制約了法律援助事業的發展。無庸諱言,當前我國政府對法律援助的投入是很少的?，F行經濟困難標準制約了法律援助事業的發展,使相當大部分人的法律援助權利得不到實現。建立科學的法律援助經濟困難標準體系,直接同政府的投入、公平和正義的實現等相關聯,而絕非是“參照最低生活保障線”。

三、厘清構建合理的經濟困難標準涉及的基本概念

(一)最便宜的法律服務市場價格

法律服務市場的交易雙方是平等主體,法律服務價格是適用民法上意思自治原則的。市場總是流動的,隨著供需的變化、經濟發展狀況、法治環境的變化,法律服務市場價格也是流動的。政府制定指導價格也是十分復雜的事情,難以做到不妨害市場的發展和規范管理的協調。政府畢竟要制定指導價格以規范市場,防止亂收費和壓低收費的不正當競爭。所以在制定指導價格時,政府普遍會制定一個浮動的收費標準,規定最低價格以防止不正當競爭?？梢哉J為最便宜的法律服務市場價格就是政府制定的法律服務市場指導價格中的最低價格。

1、法律服務購買能力。法律服務市場是以一方支付費用,一方提供服務為內容的。要求法律服務需求者擁有的資產全部用于購買法律服務,這不現實也不符常理。所以,法律服務購買能力是法律服務需求者能夠用于在法律服務市場上購買其所需要的法律服務的資產。

2、可動用資產。目前,可動用資產的確定可以把申請人的下列收入、支出或者固定資產從其所有的總資產中剔除:一是滿足居住需要的唯一房產、沒有其他房產但已經形成的唯一供房合同中規定的供房費用、唯一租住的房屋租金應當剔除。如《香港法律援助〈評定資源及分擔費用〉規例》附表2第8條規定:“(1)在計算有關人士的資產款額時,無須理會他居住的惟一或主要住宅的權益的價值;(2)凡有關人士居住在多于一所其享有權益的住宅,署長須考慮可用非主要住宅作保證而借得的數額,作為該非主要住宅享有的權益對他的價值;(3)居住和取暖費,但明顯與當事人生活情況不相符的除外?！倍腔旧钣镁呒凹揖吆蛣趧庸ぞ邞斣谄滟Y產中剔除。馬克思認為,勞動者的勞動工具是最重要的生產資料之一,如農民的耕作農具是不可能變賣的。勞動工具是人的謀生必要條件,也不能計算在可動用資產中,也應當予以剔除。三是基本生活保障費用應當剔除?，F行法律援助經濟困難標準其實就是將收入剔除了以最低生活保障線來衡量的基本生活保障費用。反對以最低保障線作為經濟困難標準,并非不反對用最低生活保障線來衡量基本生活保障費用。因為最低保障線的本意是保證公民生活的最低限度,所以保障線的數字可以認為是一個公民“必然”支出的基本生活費用,可直接從其總資產中扣除。四是基本生活保障之外的必要費用應當剔除,如固定的醫療費用等。五是撫養費和贍養費的扣除。如德國《民事訴訟法》第115條規定:“當事人必須使用其收入。收入是指其所有所得,包括所有貨幣和有價物。這些錢和物不包括下列財產:……(2)當事人及其配偶64%的生活費,依法由其撫養的每個被撫養人45%的基本生活費……”我國法律法規對撫養費贍養費的標準也有明確規定,我國法律法規對撫養費贍養費的標準有明確規定,根據最高人民法院的意見,對于有固定收入的,撫育費一般可按其月總收入的百分之二十至三十的比例給付。負擔兩個以上子女撫育費的,比例可適當提高,但一般不得超過月總收入的百分之五十。所以在總資產中直接按這些標準扣除即可,而且撫養贍養義務不以“共同居住”為前提。六是法律規定的強制性支出,這類支出主要表現為稅費(如農業稅費)、義務教育費用等。

四、法律援助經濟困難標準的重新構建

厘清了基本概念,便可以構建法律援助經濟困難標準體系了。以0和最便宜的法律服務市場價格區分一條數軸,對申請人的可動用資產(在運用到數學公式時用disposable capital的縮寫D.C代表)進行審查后,可動用資產有可能處于上列數軸三個區間:一是可動用資產小于或者等于零,即D.C≤0;二是可動用資產大于零但小于最便宜法律服務市場價格,即0〈D.C〈最便宜的法律服務市場價格;三是可動用資產大于最便宜法律服務市場價格,即最便宜法律服務市場價格≤D.C。

1、D.C≤0申請人的可動用資產小于或者等于零時,其法律服務購買能力為零,在法律服務市場購買到最便宜法律服務的可能性為零,同時,為法律服務支出任何的費用都是“不理性的”,這時政府應當為其提供免費的法律援助。所以,經濟困難標準的第一方面,就是申請人的可動用資產小于或者等于零時,國家應當為申請人提供免費的法律援助。

2、0〈D.C〈最便宜的法律服務市場價格。0〈D.C〈最便宜的法律服務市場價格的情況主要體現在低收入階層。對于低收入階層,按現行的以最低生活保障為標準的經濟困難標準,政府是不為其提供法律援助的。在法律援助領域,低收入階層常見的情況包括:一是月收入在政府法律援助標準之上,但超赤的數量很少,如政府法律援助經濟標準是月收入低于500元,其月收入為550元;二是無力購買最便宜法律服務,但是有能力為法律服務支出一些基本的費用,如承辦人員的交通費用、通訊費、復印費等的一部分或者全部。如在香港地區,一般來說,如果受助人的每年財政資源不超過8.6萬港元,則無須支付任何分擔費;如果受助人的每年財政資源超過8.6萬港元,但不超過16.97萬港元,則按《法律援助〈評定資源及分擔費用〉規例》規定的標準分檔繳付相應的分擔費用;如果申請人的每年財務資源在16.97萬港元以上,但不超過47.16萬港元的“夾心階層”人士,可獲得法律援助輔助計劃③參見香港《法律援助〈評定資源及分擔費用〉規例》。。當然,中國公民的收入無法同香港居民相比,但將分擔費用制度作為經濟困難標準體系的組成部分值得借鑒。0〈D.C〈最便宜法律服務市場價格的申請人的購買法律服務能力為零,確實是政府應當提供法律援助的對象;但是他們有能力承擔部分費用,所以政府應當向他們提供分擔費用的法律援助,可以根據情況分擔申請材料的工本費、承辦人員的部分交通費、復印費等。

3、最便宜法律服務市場價格≤D.C。一般來說,申請人可動用資產大于或者等于最便宜法律服務市場價格時,他們有購買法律服務能力,可以從法律服務市場上購買到完全的法律服務,所以政府不能為其提供法律援助。最便宜法律服務市場價格≤D.C,不屬于法律援助范疇,屬于法律服務市場的范疇。但有二種例外:一是對將必然貧困或者負債的申請人,政府是否應當提供法律援助;二是申請人無力同時承擔法院訴訟費和最便宜法律服務費用,但有力承擔其中一項,政府是否應當為其提供法律援助。(1)將必然貧困或者負債的申請人?！皩⒈厝回毨Щ蛘哓搨笔巧暾埲擞捎谠庥霾恍摇⒁馔?、事故、自然災害等特殊困難,造成了巨大的損失,已經或將要發生巨大的必要支出,在短期內導致其耗盡其所有資產甚至舉債。將必然貧困或者負債申請人的現有可動用資產大于或者等于最便宜法律服務市場價格,但申請人未來短期內的經濟狀況的預期,其經濟狀況實質上是非常之差的,甚至比一般的法律援助申請人經濟狀況惡劣得多。法律援助是為沒有法律服務購買能力人提供的一項司法服務保障機制,所以在這種情形下,國家為其提供免費法律援助顯得必要和迫切。雖然在我國實踐中,有些法律援助機構也會酌情給予提供法律援助,但在制定經濟困難標準時將其作為一種例外規定顯得很有必要。例如,廣州市一個公民發生了交通事故,由于傷勢嚴重,醫療費約需要20萬元,造成交通事故的責任人沒有先予支付。他的月收入為3000元,有銀行存款5萬元,自有房子一套價值10萬元,當地最低保障線為360元一個月,他的親屬就其交通事故人身損害賠償提出申請法律援助時,政府也應當為其提供免費的法律援助。(2)無力同時承擔法院訴訟費和最便宜法律服務費用,但有能力承擔其中一項的申請人。這部分申請人可動用資產也是大于或者等于最便宜法律服務市場價格的,在面臨訴訟時,無力同時承擔法院訴訟費和法律援助服務費用,但只有能力承擔其中一項。在這種情況下,他們向法院申請訴訟費的減免和向法律援助機構申請法律援助,可能兩樣都不能得到批準,同樣有可能導致訴訟無力進行。作為政府,是無視這種情況的存在,還是考慮選擇由法律援助機構為其提供法律援助或者由法院提供司法救濟之一呢?從法治社會建設的角度看,政府不能漠視這種問題。當然,解決這個問題,可能還需要從立法上進行協調。

五、重新構建法律援助經濟困難標準體系的可行性

1、計算可動用資產的可操作性。法律援助機構在受理申請人的申請時,可以要求申請人提供總資產的清單及證明和家庭成員情況,根據這些基本情況可以計算出可動用資產。若對申請人提供的資產的證明有懷疑的,法律援助機構也可以進行調查,《條例》也賦予了法律援助機構調查取證的權利。所以可動用資產的計算具有可操作性。

2、計算最便宜法律服務市場價格的可行性。由于政府對法律服務市場的價格作了規定,這些規定為本文所述的經濟困難標準體系的適用提供了前提條件。所以最便宜法律服務市場價格的計算也具有可操作,而且相對更容易一些。

3、解決了現行經濟困難標準的一些“硬傷”問題。一是解決了理論基礎?，F行經濟困難標準以“某條線”作為標準的理論依據無法自圓其說,而拋開法律援助的含義和本質,直觀地將最低生活保障線等同于法律服務購買能力,這種直觀的邏輯性有誤。本文構建的標準以購買法律服務能力為衡量點,正是以法律援助含義和本質為出發點。二是將現行經濟困難標準造成的法律援助和法律服務市場之間形成的“兩不管”的邊緣地帶自然對接?，F行階段,處于這個地帶的公民既無法獲得法律援助,也無法購買到法律服務,其合法權益得不到有效的保障。本文構建的標準體系則使法律援助和法律服務市場自然銜接。三是使法律服務人力資源供給和法律援助需求更趨于平衡?，F行的經濟困難標準實際上是先劃定了供給,再讓需求去適應這種有限的供給,對于需求在很大程度上被忽略。目前各地政府對法律援助的投入確實太少,各地政府加大法律援助的投入是大勢所趨。其實,我國財政財政是有能力為法律援助增加投入的,只是政府的認識起到很大的影響作用。如果政府充分認識到法律援助制度在國家法治建設中的重要作用,從而加大了投入,再加上相當部分的申請人可以分擔一部分費用,適用本文所構建的標準可以使供給和需求達到很好的平衡,不會超出政府財政和司法資源承受力之外。

4、具有在全國逐步推廣的普適性。適用本文構建的標準,雖然需要具備一些基本條件,一是法律服務市場發達,政府對法律服務市場的管理規范,制定了統一的指導價格;二是法律服務從業人員數量較多,能夠充分滿足法律援助的需求;三是政府財政有可能保障法律援助經費;四是法律援助制度已經構建得較為完善。在我國,如北京、廣東、上海等相當一部分地區都具有這些條件,可以考慮在這些地區先試點,再總結經驗,逐步在全國推廣開來。

六、結語

目前法律援助實踐中以最低生活保障線為法律援助經濟困難標準的單一標準,不符合法律援助的宗旨和現實需要。而《法律援助條例》出臺后,各地政府面臨的迫切問題是如何制定出科學的經濟困難標準。本文旨在建立一個良好的法律援助體系,確立一個能夠為法律需求困難者提供良好服務的制度。“在我國建立和維持一個公正、高效的法律援助體制,必須處理好法律援助資源短缺和法律援助需求龐大的矛盾,努力在法律援助總供給和總需求之間尋求相對的平衡”④《中國法律援助制度培訓教程》,中國檢察出版社2003年版,第117頁。,“設定法律援助條件,必須堅持‘以資金源為基礎’的原則,即從國家和地方實際能夠利用的法律援助的資金和人才資源為基礎條件”⑤同注④。。黨的十六大將法律援助寫進了十六大報告中,國家也將法律援助寫進了“十五”計劃綱要中,公民的法律援助的權利必然要更加廣泛地得到實現,它關乎法律終極價值的實現,關乎國家和社會的科學發展。

(責任編輯 趙海鷗)