以地方立法為突破口實現司法鑒定工作跨越式發展

田萍，武文寬，王高雄

（陜西省司法廳，陜西 西安710004）

1 《陜西省司法鑒定管理條例》的立法背景

司法鑒定是保障訴訟活動順利進行的一項重要的司法制度。2005年全國人大常委會頒布了《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》），著眼于建設社會主義法治國家的大局，堅持國際經驗與我國國情相結合，對現行的司法鑒定制度作出重大調整，體現了“逐步實現司法審判和檢察同司法行政職能相分離”的要求，明確了審判活動與鑒定管理相分離、鑒定管理活動與鑒定實施活動相分離的基本原則，確定了建立司法鑒定統一管理的體制。《決定》的出臺，填補了司法鑒定國家立法的空白。隨后司法部又相繼制定了《司法鑒定機構管理辦法》和《司法鑒定人管理辦法》、《司法鑒定程序通則》等部頒規章，各地相繼出臺了關于司法鑒定管理方面的地方性法規，基本解決了當前司法鑒定管理工作中存在的突出問題，使司法鑒定活動步入法制化、規范化、程序化、標準化的發展軌道。但從國家層面而論，尚未完成立法所要求的統一管理目標，在管理體制和運行機制方面有待進一步完善。在實踐中，一些地方司法鑒定秩序比較混亂，多頭鑒定、重復鑒定、違規鑒定、久鑒不決等現象時有發生，妨礙了司法活動的正常進行。

隨著司法鑒定體制改革的不斷深化，統一管理問題日顯重要，目前在司法鑒定行業中，除在司法行政部門許可登記的部分鑒定機構外，尚有一些鑒定機構存在著主體不明確、管理關系不順暢的問題。司法鑒定行業存在著發展不平衡和不正當競爭等現象。這些問題和現象的發生，主要是因為缺乏必要的監管措施和法律手段，影響了司法行政部門正常履行職責。原有體制下尚未消除的問題和改革過程中出現的新問題并存，體制性、結構性障礙凸顯。如《決定》規定司法鑒定的登記管理范圍為法醫類、物證類和聲像資料類鑒定（俗稱“三大類”），而在司法實踐中急需的建筑工程、司法會計、知識產權等鑒定類別未能納入統一管理，司法鑒定的管理和使用脫節，導致多套“鑒定名冊”的現象存在；行政管理和行業協會“兩結合”管理機制不完善，主要是地（市）一級管理機構職責不明確，司法鑒定行業協會法律地位未確立，管理職能得不到充分發揮。陜西省司法鑒定工作近年來雖然取得了較大發展，但在工作實踐中同樣碰到上述瓶頸問題。因此，有必要依據《決定》的精神，制定出臺地方法規，對有關內容進行細化，對司法鑒定機構、司法鑒定人和司法鑒定活動的管理作出較具體的規定。在這樣的情況下，2010年9月29日經陜西省十一屆人大常委會十八次會議審議通過了 《陜西省司法鑒定管理條例》（以下簡稱 《條例》），并于2011年1月1日起實施。

2 《條例》的突破點

地方立法貴在針對實際，結合省情，明確定位，彰顯特色。其中省情是基礎，定位是根本，特色是靈魂。自今年實施的陜西省《條例》，對建立形成統一的司法鑒定管理體制，規范司法鑒定活動的監督管理，加強司法鑒定隊伍建設、制度建設、質量建設，促進司法公正，維護當事人的合法權益，推進陜西省司法鑒定工作實現跨越式發展具有十分重要的意義。

2.1 建立了統一管理體制

《條例》把建立統一的司法鑒定管理體制作為第一要義。《條例》明確了由司法行政部門統一管理全省司法鑒定工作，統籌規劃司法鑒定事業發展，負責司法鑒定機構和司法鑒定人的登記、備案、名冊編制和公告，各類司法鑒定機構和鑒定人納入統一監督管理范圍，實現司法鑒定資源的充分利用和共享，保證司法鑒定適應訴訟的需要。目前，全省通過司法行政部門登記的司法鑒定機構88家，司法鑒定人1178名；備案的司法鑒定機構10家，司法鑒定人62名；尚未在司法行政部門登記的鑒定機構180多家，鑒定人2000多名。

2.2 擴大了司法鑒定調整范圍

為了滿足訴訟需要，《條例》將司法鑒定的登記管理范圍確定為“包括法醫類鑒定、物證類鑒定、聲像資料類鑒定以及其他類鑒定”，突破了“三大類”的束縛，較好地解決了司法鑒定發展的瓶頸問題。

2.3 細化了準入條件

《條例》緊密結合省情，在與上位法不抵觸的前提下，對司法鑒定機構的準入條件進行了合理的細化。明確規定設立司法鑒定機構必須有一定的辦公場所和資金保障，具備法律、法規和規章規定的其他條件。法醫類司法鑒定機構應當在醫學、法醫科研教學單位和三級甲等醫院中遴選。這樣規定，提高了《條例》的指導性、操作性和實用性。

2.4 確立了登記和備案制度

根據司法鑒定管理體制改革有關文件要求，《條例》規定，社會司法鑒定機構和司法鑒定人實行登記制度，偵查機關所屬的不面向社會接受委托的司法鑒定機構和司法鑒定人實行備案制度，并規定司法行政部門對備案的鑒定機構和鑒定人擁有監督管理權，從源頭上加強了對司法鑒定的管理，有力地推進了司法鑒定規范化建設。

2.5 確定了省市兩級管理模式

為適應司法鑒定改革發展的需要，《條例》規定了省司法行政部門主管全省司法鑒定工作；設區的市司法行政部門依照法律、行政法規和《條例》規定，負責本行政區域內的司法鑒定監督管理工作，落實了市級司法鑒定管理職責，從立法上建立了省市兩級管理體制，完善了全國司法鑒定三級管理體系。這樣，為司法行政部門對司法鑒定實行動態化管理、切實有效履行監督管理職責提供了制度上的保障。

2.6 加強了“兩結合”管理

《條例》專設單章，規定了行政管理和行業自律“兩結合”管理機制，強化了行業協會的法律地位，明確了司法鑒定機構和鑒定人是協會的法定會員，有利于更好地發揮協會行業管理職能，進一步完善了“兩結合”管理機制，提高了管理效能。

3 司法鑒定工作的跨越式發展

近幾年來，陜西省司法鑒定工作堅持“改革創新、勇創一流”的工作理念，按照司法部的部署要求，在省委省政府的堅強領導下，圍繞“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作，以強化司法鑒定工作規范化管理為基礎，以做好司法鑒定機構能力驗證和認證認可工作為抓手，以建立司法鑒定統一管理體制為目標，以地方立法為突破口，深入推進司法鑒定體制機制改革，努力開創司法鑒定工作社會管理新局面。

3.1 跨越式發展的基礎

（1）建立健全規章制度，為司法鑒定工作跨越式發展提供科學的管理依據。為了規范管理行為，提升管理水平，維護司法鑒定秩序，陜西省先后研究制定了《陜西省司法鑒定人保密制度》、《陜西省司法鑒定人回避制度》、《陜西省司法鑒定執業規范行為承諾制度》等20多項制度。為全省司法鑒定工作步入制度化、規范化發展軌道夯實了基礎。

（2）加強司法鑒定工作規范化建設，提高管理質量。從2008年開始，組織在全省范圍內開展司法鑒定規范化建設工作；2009年舉辦了全省規范化建設工作座談暨現場觀摩會；2010年9月底召開了總結大會。結合司法鑒定規范化建設，認真開展了執法和執業專項檢查驗收活動，及時穩妥處理查出的問題，消除了隱患，化解了矛盾，為《條例》的省市兩級管理模式提供了立法依據。

（3）加強執業監管，維護鑒定秩序，營造良好的執業環境。執業監管是司法鑒定管理的重要環節，多年來抓住監管工作不放松，從司法鑒定機構、鑒定人審核登記到司法鑒定的委托、受理與實施等，都充分體現了事前、事中、事后監督管理的思路。如堅決貫徹落實《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》，健全了司法鑒定監管體系，認真研究解決信訪投訴問題，改進方法，探索規律，做到了發現一起、查處一起，處罰一起、教育一批，規范了執業行為，維護了鑒定秩序，形成了長效監管機制，并為《條例》強化司法鑒定的監管措施提供了實踐依據。

（4）嚴格條件、堅持標準，促進司法鑒定工作健康發展。陜西省對司法鑒定機構從準入審核到資質管理，從許可登記到備案實施，從編制名冊到年度公告，都做到了“四嚴”，即嚴格條件、嚴格標準、嚴格程序、嚴格審核。2005年以來全省共發展了司法鑒定機構30家，司法鑒定人310名，較好地控制了數量，保證了機構的質量和人員的素質。

（5）抓好鑒定機構能力驗證、認證認可工作。為盡快完善司法鑒定機構的主體資質，按照司法部的要求，陜西省專門研究制定了能力驗證的《實施方案》，明確要求全省司法鑒定機構在3年內分三批完成能力驗證的測評工作?，F已有26家機構申報參加10個項目72項次的能力驗證，其中：滿意22項，通過31項，占總項次的73%。按計劃今年有望全面完成。同時，司法鑒定機構認證認可工作也逐步展開，第一批參加國家認證認可的機構已經確定，高資質、高水平的司法鑒定機構的遴選方案已制定，培育和遴選國家級司法鑒定機構的準備工作在有力推進，提升了《條例》準入條件的立法門檻。

3.2 抓住重點、積極努力，實現司法鑒定工作的跨越式發展

3.2.1 抓行業黨建工作

著力加強司法鑒定行業的黨建工作，確保司法鑒定工作的正確方向。按照區別對待、分類指導，加強黨組織建設，促進隊伍建設的原則，去年初全省著力加強了司法鑒定隊伍的黨建工作，進行了專項摸底調查，制定落實了《實施方案》，加強了司法鑒定機構黨組織建設，實現了黨的組織和黨的工作在全省司法鑒定行業的全覆蓋。今年將在全省司法鑒定行業深入開展創先爭優活動，逐步開展司法鑒定行業黨建工作示范創建活動，評選推薦示范點和黨員先鋒崗，充分發揮示范帶頭作用，保持黨組織的凝聚力和黨員的先進性，堅持司法鑒定工作的正確方向。

3.2.2 宣傳、貫徹《條例》

加強貫徹《條例》的宣傳，提升司法鑒定社會公信力。去年《條例》頒布后，全省通過新聞發布會、舉辦《條例》宣傳日等活動，在法制日報、陜西日報、陜西電視臺、陜西廣播電臺、人民網、新華網、國家法制網、陜西省人民政府門戶網站等20多家媒體相繼宣傳報道了《條例》，取得了較好的社會效果。從今年開始，將以《條例》的學習宣傳和貫徹落實為重點，積極組織開展《條例》研討會、《條例》知識競賽，舉辦《條例》學習培訓班等活動，充分利用《陜西司法鑒定》刊物等宣傳教育平臺，加大《條例》的學習宣傳和貫徹力度，按照《條例》的規定嚴格管理，進一步提高司法鑒定質量，創新司法鑒定的社會管理能力。

3.2.3 統籌規劃，協調發展

針對司法鑒定工作涉及的機關部門多、專業門類廣、社會覆蓋面寬、管理工作難度大、協調溝通任務重等情況，要深入調研，積極探索總結司法鑒定管理工作科學運行的體制機制，按照《條例》的規定，由省司法行政部門統籌規劃司法鑒定事業發展，合理布局、嚴格審批司法鑒定機構，積極與法院和有關國家機關配合、溝通協調，并兼顧各自職能，達到相互理解相互支持，建立起會商機制，解決體制性、結構性、協調性問題，從而達到統籌規劃司法鑒定事業發展，實現司法鑒定資源的充分利用和共享的目標。

多年的實踐證明，司法鑒定工作統一管理是抓手，規范管理是基礎，跨越發展是方向。只有緊緊抓住這三個環節，在面對新形勢、研究新情況、解決新問題的過程中，拓展工作思路，創新管理方法，提高管理水平，不斷開創司法鑒定工作的新局面。