公務員晉升制度的激勵作用研究———基于“政治人”的人性假設視角

● 繆國書 張洛丹

公務員晉升制度的激勵作用研究
———基于“政治人”的人性假設視角

● 繆國書 張洛丹

公務員在人性假設上屬于“政治人”，具有政治上的特殊追求，對他們的激勵應該把握其職業特性。本文認為，晉升激勵是公務員激勵機制中最為有效的手段，應該充分重視和不斷完善我國公務員晉升制度，使之充分發揮有效的激勵作用。

公務員 政治人 晉升制度 激勵機制

西方學者普遍認為，只有正確把握人性并進行合理設計，才能更好的確定人的價值目標取向，從而明確激勵機制的設計導向。西方人性理論的發展經歷了 “經濟人”、“社會人”、“自我實現人”、“復雜人"等四種人性假設，并伴隨著相應的激勵理論和激勵模式。本文認為，公務員不是簡單的“經濟人”，而是復雜的“政治人”，即公務員不僅具有物質追求的一面，更具有政治上、精神上的特殊追求，具有遠大的政治抱負，追求政治地位、社會聲望和政治權力等非經濟因索的效用最大化。

一、公務員的職業特性及有效激勵

我國公務員作為“政治人”，有其明顯的職業特性。首先是明顯的政治性。作為黨和國家方針政策的制定者和執行者，公務員必須追求公共利益。其次是強烈的道德性。公務員的言行代表政府形象，公務員的素質關乎國家興衰和民心得失，集體主義、愛國主義和社會主義應該是公務員的核心價值觀和道德觀。

公務員職業的特殊性，決定他們不可能像企業家一樣追求自身利潤的最大化，也不能像圣人一樣完全依靠道德約束和精神激勵。那么，他們工作的動力來自哪里呢？對于這個群體的激勵，針對其職業特性，采取對“政治人”的激勵手段可能取得更好的效果。赫茨伯格的雙因素理論認為 ，影響人的行為因素可以劃分為保健因素和激勵因素，前者主要是指那些造成職工不滿的因素。對于公務員來講，他們擁有穩定的收入、豐厚的福利待遇和較高的社會地位，但這些只是保障工作的基本條件，是工作的性質決定的，而且對每個公務員都一樣。真正能夠調動他們積極性的是其在工作中是否有表現的機會，工作的成果是否能夠得到認可，最終是否能實現自己職務和級別的晉升等等，而這些因素的實現主要取決于科學完善的公務員晉升制度。晉升是公務員作為“政治人”最敏感和最關心的事情，同時也是最有效的激勵手段之一。

我國公務員激勵的內容可以概括為物質層面和精神層面，具體來說主要是：薪酬機制、考核機制、晉升機制和監督機制四個方面。中國人事科學院的一項調查結果顯示，雖然不同層級的公務員前10名的激勵因素排序有所不同，但集中在前三名的分別是：公平及較多的晉職晉級機會、合理的工資制度與較高的工資水平，以及施展個人能力的機會。可見科學完善的晉升制度對公務員的激勵非常有效。這是因為，第一，不論是公務員職務還是職級的晉升，都可以帶來收入的提高，這就可以解決薪酬激勵的問題；第二，公務員職務的晉升，是公務員自我價值的實現，可以極大滿足其精神層面的需要，激發工作熱情；第三，公平、公開晉升的制度還具有鼓勵公務員公平競爭的作用，激勵他們不斷提高自身的素質，實現自己預期的目標。可見，公務員晉升機制作用的有效發揮能夠同時解決一系列激勵問題，有效提高公務員的工作積極性，從根本上實現“政治人”的職業需求。

二、我國公務員晉升激勵的現狀及存在的問題

我國《公務員法》的頒布和實施，為公務員晉升制度的發展和完善提供了法律上的支持和制度上的保證。然而這些規定目前還只是一個政策框架，許多具體的制度和規章還有待進一步細化和完善。目前我國公務員晉升制度在運行中還存在以下一些亟待解決的問題：

（一）公務員作為“政治人”對晉升不斷追求與晉升資源稀缺的矛盾依然突出

晉升“雙梯制”和職位分類制度的推行實施，在一定程度上緩解了職務晉升空間狹窄的壓力，但“政治人”對晉升不斷追求與晉升資源稀缺的矛盾依然突出，特別是在基層大部分公務員在科級以下職級中結束自己的公務員生涯。 基層一般指縣鄉兩級，尤其是縣鄉（街道）兩級機關和稅務、質監、工商等一線執法機關。基層機關由于規格低、職數總體少，職數不足的問題仍較為突出。據統計，縣鄉兩級公務員占全國公務員的58%，其中92%的公務員在科長身份下退休。目前在我國公務員的級別設置下，除了縣長和副縣長以外，絕大多數公務員均分布在縣級以下政府部門。這種級別設置的有限性與公務員職務結構分布的矛盾，極大的限制了基層公務員可以上升的空間，很難滿足公務員作為“政治人”的期望和需求，進而影響激勵作用的發揮。例如，23歲的大學畢業生，工作一年后定為科員(26級)，以每5年晉升一級計算(除職務晉升)，25年后可晉升到21級，這時這名公務員年齡已48歲。如果他不能晉升為副縣長，就意味著在今后的12年內不可能再晉升級別，工資等待遇不變。在這種情況下，顯然無法調動其工作的積極性。

（二）公務員分類制度不完善，限制了晉升激勵作用的發揮

《公務員法》的重要創新之一是將公務員分為綜合管理類、行政執法類和專業技術類。相比西方各國精細完善的職位分類制度，我國公務員分類還顯粗糙和簡單。《公務員法》除了對綜合管理類領導職務和非領導職務序列有著明確的規定外，行政執法類和專業技術類公務員的適用范圍和職務序列尚在探索和討論中，并未形成定論。設置行政執法類公務員，有利于拓寬基層執法公務員的職業發展空間，激勵他們在基層努力工作，并進一步規范基層行政執法行為，提高行政執法能力。然而，行政執法類公務員大都在處級以下的機構和崗位上，他們的范圍尚未明確，職務序列也不完善，造成其職業發展渠道不明晰，嚴重影響晉升激勵作用的發揮。這一問題對于專業技術類公務員而言同樣存在。

（三）公務員晉升過于強調資歷和經驗，導致“論資排輩”現象盛行

我國公務員的職務和級別晉升都強調公務員的任職經歷和工作經驗。雖然公務員法也有著破格晉升和越級晉升的規定，但對大多數公務員來說，晉升還是注重任職經歷和逐級晉升。過分強調經驗和年資的重要性，使大多數公務員只能一步一步、一級一級的向上發展，以獲得晉升的資格和年限要求。一個大學本科畢業生從進入公務員隊伍到成為一名處級干部至少需要十年時間，這在很大程度上挫傷了許多公務員的工作積極性，也把許多資格條件不夠規定而才能出眾的公務員拒之門外。公務員級別晉升大多依靠資歷和工作年限獲得，過分強調資歷和條件導致“論資排輩”現象盛行。

（四）過多依賴委任制晉升，競爭性的晉升方式還不健全

目前我國公務員晉升方式主要包括選任制、委任制、調任制等，某些領導職務和非領導職務實行聘任制、競爭上崗和公開選拔制度。與西方國家相對規范和成熟的晉升方式而言，我國公務員晉升方式還存在一些問題：一是過多依賴委任制晉升造成晉升欠科學和民主。我國主要采取委任制為主的晉升方式。委任制晉升方式權力較集中，有利于上級對下級的統一指揮，保障政令暢通，同時委任程序簡單明了、便于操作，有利于提高效率。然而，委任制也存在明顯的弊端，如過多依賴上級領導的主觀判斷，缺乏客觀性和科學性，人治色彩較濃。同時，擬晉升者之間競爭性不強，晉升程序亦不對外公開，帶有神秘化色彩，而對不勝任職務的公務員也不易調整，造成公務員任用能上不能下，能進不能出的現象。二是競爭上崗和公開選拔晉升方式還不健全。公務員法將某些領導職務和非領導職務的公務員采取競爭上崗和公開選拔的晉升方式提到了法律層面進行規范，在拓寬選人用人視野、打破論資排輩現象、進一步擴大民主等方面發揮著積極的作用。但是這種晉升方式在實踐中應用的時間還不長，存在著自身程序不完善和缺乏技術支撐等問題，其科學性有待進一步提高。

（五）晉升程序不夠規范，不能完全體現程序的民主性和公正性

公務員晉升領導職務的程序主要包括民主推薦、組織考察、討論決定、辦理就職等幾個步驟。公務員晉升程序的規范與否，直接影響到晉升作為公務員激勵方式發揮作用的程度。根據組織公正性理論，人們不僅關心決策結果的公平與公正，還非常關心決策程序的公正，晉升程序的科學性和公正性能給組織成員帶來公平感和對晉升結果的認可。然而，我國公務員晉升程序在程序公正性方面還存在問題，比如在民主推薦時，領導的意見分量過重，有可能出現由于個別領導的原因放棄對一名優秀公務員的晉升提拔，卻使一名不合格者得以重用，從而產生任人唯親的現象。

三、政策建議

(一)科學設置職務和級別晉升的雙梯制，滿足“政治人”的晉升需求

職務的有限性就大大壓縮了公務員晉升的空間，導致大部分的基層公務員在科級以下職級中結束自己的公務員生涯。針對這一問題，可以把職務和職級在一定程度上分開，使級別系統獨立于職務系統弱化，與職務系統的對應關系，級別稱謂也應該統一。具體做法是以數字化規定級別層次，以級別層次與職務層次的結合作為判斷一名公務員在公務員體系中的準確坐標。這樣每升一個級別，公務員的待遇就有所提升，但不一定意味著職務的晉升，形成同一職務有不同的級別，比如“十級縣長”、“七級縣長”等準確的稱謂。這樣級別與職務一目了然,使公務員晉升有空間，有希望，促使公務員結合個人的實際情況，尋求適合自己的職業發展道路，確立職業生涯發展的方向。健全“職務晉升”與“級別晉升”雙梯制，可滿足公務員作為“政治人”的晉升需求。

（二）完善公務員分類制度，擴大基層公務員晉升激勵的空間

建立相互獨立的專業技術類和行政執法類公務員的職務序列，對健全公務員晉升激勵機制有著重要作用。它能夠防止行政執法人員和技術人員由于錯位晉升而陷入“彼得原理”陷阱，能為他們提供晉升階梯，拓寬職業發展空間，吸引優秀人才進入公務員隊伍，穩定和激勵公務員在各自崗位上貢獻自己的力量。因此，必須對不同類別的職位進行詳細的職位規范，明確各個職位的名稱、特征、責任、權限等，并根據責任大小、難易程度和資格條件的不同區分出從低到高的職務層次，形成相應的層級結構，為明確兩類公務員的職業發展階梯提供堅實的基礎。對這兩類公務員職務序列的規范和完善是一個十分復雜的過程，應由中央行政主管部門提出，經中央公務員綜合管理部門批準后設置。

（三）合理調整公務員晉升的資格和條件，大膽運用破格晉升和越級晉升機制

首先，不同職位類別的公務員其工作性質與所需工作能力和素質是不同的，因而其晉升的資格條件不能采取整齊劃一的方法，而要加以區別。如晉升領導職務的，在任職資格條件方面應更注重組織領導能力和綜合素質表現。而晉升非領導職務的，應注重協調溝通能力和專業協作能力等。晉升專業技術類職務的，則要求具備相應的專業技術知識和從事專業技術工作的能力等。其次，應合理運用破格晉升和越級晉升，使優秀公務員能脫穎而出。破格晉升主要是適當放寬資格條件方面的要求，而越級晉升主要針對那些特別優秀的公務員或工作特殊需要的。破格晉升和越級晉升能夠給公務員，特別是年輕公務員帶來很大的工作積極性，提高他們的工作士氣和積極的心態，同時也有利于穩定和建設一支高素質和專業化的公務員隊伍。

（四）完善晉升方式，充分發揮競爭性晉升的激勵效果

首先，科學的運用委任制的晉升方式。在實行委任晉升制時，要注意堅持走群眾路線和民主原則，增強晉升結果的公正公平程度。同時還應注意引入和強化競爭機制，營造競爭氛圍，使真正有才能之士脫穎而出。加強民主參與和民主監督機制，并使之規范化和制度化，盡量減少上級領導的主觀判斷和個人感情色彩對晉升結果的影響,將委任制晉升程序置于“陽光下操作”，避免用人唯親、權錢交易等腐敗現象。其次，完善競爭上崗、公開選拔制度。目前存在的問題主要是程序上和操作上的問題，因此應從程序上和操作上努力，真正做到能者上、庸者下，使優秀人才在公開、平等、競爭擇優中脫穎而出。

（五）優化晉升程序，體現公正性、公開性和公平性

我國公務員的晉升程序必須提高科學化水平。首先是建立一套完善的晉升程序規范，比如公開空缺崗位、公開選拔條件、結果公示等。其次，擴大民主參與和民主監督，完善民主推薦制度。把民主推薦作為確定考察公務員的必經程序，適當擴大群眾參與與民主推薦的范圍，改進民主推薦的方法，提高民主推薦的質量，適當公開民主推薦的結果。公務員的晉升要堅持民主討論、集體決策，使晉升的公務員具有更為廣泛的群眾基礎。再次，有資格競選的人選可以通過公開演講、辯論來競爭上崗，展示自己的才華和優勢。同時，成立臨時的晉升委員會或監督小組，吸收對該崗位熟悉的主要領導和群眾，以及一些專家學者參與，進行審核和監督，使整個晉升過程透明化，公開化，公平化。

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中南財經政法大學）

（責編 葉 風）