濱海新區綜合配套改革體制制約及行動框架

陳桂生

（天津商業大學公共管理學院，天津市 300134）

濱海新區綜合配套改革體制制約及行動框架

陳桂生

（天津商業大學公共管理學院，天津市 300134）

濱海新區綜合配套改革是一個涉及政治、經濟、社會和環境等多個子系統的綜合性制度變遷過程。在法律、政治、管理和市場等不同制度層面，濱海新區或多或少地存在一些制約其進一步發展的體制障礙。為擴大濱海新區綜合配套改革的有效性和示范性，需要基于制度變遷的配套改革以尋找“創新租金”。按照“政治—經濟—社會—自然”的立體發展模式，實施政府發展、市場創新、社會和諧與生態環保的綜合配套改革的行動框架。

濱海新區；綜合配套改革；體制；行動框架

新制度主義認為，制度創新是科技進步和社會發展的基礎。諾斯和托馬斯將制度視為經濟發展的決定性因素，N·羅森堡和L·小伯澤爾也認為西方科學技術趕上中國和阿拉伯國家的重要原因，在于中世紀后期的西歐建立了諸如復式簿記、公司制等不斷創新的社會制度和成長機制。[1]雖然技術創新的成果會引起人們矚目，但相對地，從影響人類社會經濟發展程度看，制度創新具有決定性意義。在制度變遷的層面，濱海新區綜合配套改革則是一種特定“情境”下的系統化的制度變遷過程。進而言之，作為國家級綜合配套改革試驗區的濱海新區，其特定的改革進程其實內在地規定了政治、經濟、社會等制度子系統及其相應的改革路徑和行動框架。

一、濱海新區綜合配套改革的制度系統

按系統論的觀點，綜合配套改革及其可持續發展是一項復雜的系統工程，需要不同領域不同層面的相互作用、相互影響的各子系統的協同治理。當前，濱海新區綜合配套改革的制度制約主要在于政治、經濟、社會和管理等多層面的子系統的體制性合作程度。

在現代社會經濟發展進程中，政治（法律）系統自身的開放程度和吸納強度，不同程度地決定著該系統與其他系統溝通和協同所形成的能效。系統—功能論認為，政策和法律的制定、決策、執行與反饋過程，都應關注該過程中創新活動所產生的直接和間接的經濟效益和社會效益大小，而政治法律制度也會隨“情境”變化而對“創新需求”作出理性回應：保障或規避。[2]因而，濱海新區配套改革及其可持續發展過程，其創新訴求和能力也可能會與政策取向或法意產生一定程度的摩擦甚至抵牾，而被迫放慢或窒息制度創新。目前正值我國經濟進入新一輪增長的上升期，個別行業出現產能過剩，特別是近期某些領域緊縮性調控政策開始出臺，在這種“情境”下，受國家宏觀調控政策制約，為執行國家整體效益，濱海新區的相關產業也將放緩，在該領域的制度創新支持力度必然減小。

一般說來，經濟運行方式決定著體制創新的資金來源和資源分配，經濟體制決定著體制創新轉化為經濟成果和社會效益的程度，從而最終決定著創新的原動力。由此可見，市場運行方式和經濟體制制約著濱海新區配套改革的發展路徑及其速度。在濱海新區綜合配套改革的指標體系中，加快推進濱海開發開放是檢驗改革成功與否的標尺，也是實現其他改革目標的基礎。只有使濱海新區成為區域增長極，才能向周邊地區進行擴散和輻射，才能為全國性的改革提供示范。這樣，圍繞新區經濟發展所實施的配套改革就成為整個系統的關鍵環節。因此，在布局高層次產業結構（重點是促進產業的優化升級）、積極引進國外先進技術和經驗、增強企業特別是國內企業的自主創新能力、大力發展現代服務業等方面，需要對產業政策、資源利用模式、產權制度、國有企業制度、科技創新體系等制度機制作出相應的配套改革。

實現經濟持續快速健康發展，需要和諧穩定的社會環境作保證，二者相輔相成。毋庸諱言，目前濱海新區也還存在著某些影響社會和諧的沖突和矛盾，如新區兩極分化現象仍比較嚴重，城鄉收入差距較大；①就業不充分、社會保障水平還較低，覆蓋范圍有待擴大等。這些問題的解決，同樣需要實施與經濟發展相配套的體制與機制創新，改革重點應落在發展社會事業、完善社會保障體系和城鄉一體化建設上。概言之，其具體內容應該包括科技、教育、文化和衛生的體制改革，農村體制改革，就業促進機制的建立，以及社會保障體系的健全和收入分配制度改革等。

管理方式和管理制度是制度創新的重要組成部分，生產技術只有與科學管理相配套，才能更合理地分配社會資源并提高制度創新的效率。在濱海新區可持續發展進程中，行政管理制度不僅是整個系統的信息中心和控制中心，也是其各項綜合配套改革措施實施的指揮中心和促進中心。事實上，與統一、精簡、協調、高效、廉潔的行政管理體制改革目標和示范取向相比，濱海新區現行管理體制改革依舊任重道遠。

二、濱海新區綜合配套改革的體制制約

與其他城市相比，濱海新區的極化特征并不十分明顯，環渤海經濟圈的市場分割和地方保護又大大制約了其龍頭帶動功能的發揮。隨著濱海新區配套改革進程的不斷深入，一些新的發展矛盾和問題也相繼凸顯，在法律、政治、管理和市場等體制層面，不同程度地制約了濱海新區進一步發展。

1.法律制度配套不充分。事實上，與濱海新區規劃要求和國務院批復精神相比，目前新區的法律制度建設還有進一步完善的空間，這主要包括如下幾個法律領域：在行政法律制度方面，相關配套法律、法規的制定和修改亟待跟進。其中最為緊迫的是，指導濱海新區運行和發展的《天津濱海新區條例》（2002）嚴重滯后于當前體制改革的發展，不足以實現統一領導的法律權能。在經濟法律制度方面，目前濱海新區在市場經濟體制、產業布局、科技體制以及貨物服務貿易、航運貿易、物流貿易，以及與貿易有關的知識產權保護等方面的法律規章，要么沒有及時廢除和修改，要么還未出臺或實施符合新區配套改革和經濟運行的規則和法律，這不同程度地限制了新區比較優勢及服務區域經濟發展功能的發揮。在市場經濟體制方面，濱海新區在推進混合所有制經濟改革，加快國有、個體私營、三資和集體等多種經濟成分相互融合的法律規章上稍顯滯后；支持私營經濟進入基礎設施、社會事業、金融服務等行業的規范性措施有待細化；國有資產出資人制度、現代企業制度的改革方案仍需加強；推進現有市場資源進行有效整合，建立航運、石化、煤炭、優質鋼材等交易所，形成北方企業股權交易市場和北方再保險市場等金融改革的整體性規章制度缺失。在推進科技體制改革上，缺乏按市場經濟要求的人才管理體制和運作模式的相關條例，放緩了使濱海新區成為國際性人才、資本、技術集聚區的發展步伐。此外，涉及物流市場、物流信息和物流企業等物流法律法規的有效性有待提高，而金融和保險業的服務貿易法律創新性也不足以對市場發展作出及時有效的引導和規制。

2.行政體制層面的制約。作為國家級綜合配套改革試驗區，濱海新區不僅要致力于完善社會主義市場經濟體制，還必須加大以行政管理體制改革為重點的綜合性體制創新力度——在轉變政府職能基礎上建立一種互補高效的新型行政管理體制，理順各級各類政府事權和財權，在更新和引入政府管理工具的基礎上提高行政效能。大致說來，隨著濱海新區開發開放的逐步推進，在行政體制層面，需要正視和突破如下問題。

首先，濱海新區行政體制改革在區劃上還缺乏將經濟區和行政區一體化的協同性戰略。兩種不同區域的經濟發展和社會服務功能的“延伸”具有天然的“地域屬性”和“行政屬性”，其屬性差異不可避免地帶來內在沖突。因此，“東麗區和津南區的部分區域，沒有劃入濱海新區行政區范圍，但仍為濱海新區產業規劃區域”的制度安排，既在理論上存在區域協調和融合的困難，也在實踐中加大了行政執行成本，一定程度上抵消了改革效率。

其次，從分別主要行使社會管理和經濟管理職能的初衷出發，新濱海政府機構設置了城區管理機構和功能區管理機構兩類區委、區政府的派出機構。這實際是在運行過程中，給濱海新區增加了一個新的政府（黨工）層級，它不僅不符合行政組織理論中扁平化的效率要求，更嚴格地說，濱海新區的三個工委和管委會的設立是否是一種過渡性舉措尚未可知，這種行政管理設計也不過是浦東模式的翻版，其先行先試的創新和示范并不明顯；最后，從更大尺度的地域空間來看，在其發展過程中，濱海新區的區域協調任務依舊嚴峻。它不僅既要處理好區域內部各功能區之間的關系，又要處理好新區與老區的關系（原管委會管理模式下的“老濱海”慣性行政思維還需要花相當長的時間去“熨平”），還需要協調新區與北京以及環渤海地區主要港口城市間的“競合關系”。

3.市場制度層面的制約。培育和發展統一、開放、競爭、有序的市場體系，是建立社會主義市場經濟體制的必要條件。為探索中國特色社會主義市場經濟體制的改革示范區域，在經濟結構、市場化程度、科技創新體制等方面，濱海新區也還存在一些仍需完善的內容。

一是經濟結構有待進一步優化。就目前狀況來看，濱海新區經濟結構還存在所有制結構和產業結構兩個問題。它表現為：一方面濱海新區以國有經濟和外商投資經濟為主，民營經濟發展緩慢，對拉動新區經濟快速增長未發揮應有作用；另一方面，以工業為主的第二產業長期占主導地位、第三產業發展相對滯后的濱海新區產業結構，與經濟結構優化的目標還有較大發展空間。

二是市場化程度不高。受傳統計劃經濟體制以及既定行政區劃的影響，濱海新區現有金融機構匱乏（國內外風險投資基金、產業基金、金融機構在津的分支機構，特別是全國性的金融總部較少）、結構不太合理、風險資本引入不足、融資體系不健全②等因素制約了市場資源配置作用的發揮；其次，與市場化進程配套的中介機構發育不完善且服務能力差。雖然諸如產權交易市場等某些標志性的交易平臺已有所發展，但是，整體上看，濱海新區的中介機構還有待大力發展和健全。

三是濱海新區的科技創新體制也亟待完善。建設創新型新區的關鍵是走自主創新的發展道路，但是，濱海新區的科技發展基礎并不雄厚，其科技創新能力不足的矛盾突出：在科技體系化建設上存在多層次、多種類型的跨區域科技合作不足問題；在科技金融方面，濱海新區科技投融資平臺的突出作用有待進一步彰顯；增加財政資金對科技成果轉化的引導投入，吸引銀行貸款等金融資金、風險投資等社會資本參與科技成果轉化的機制和作用并不顯著；以企業為主體的產學研合作機制缺乏示范性；吸納民間資本，開展建立濱海新區科技產業投資基金試點工作還有待擴大；“統貸統還”的科技型中小企業融資、科技成果抵押貸款等新型金融工具、貸款貼息、擔保、信用體系等企業貸款融資模式及其機制尚待加大創新力度；在科技人才方面，在機制上加大高層次創新人才全球公開招聘力度和優惠扶持政策，利用重大科技項目培養和凝聚高層次專家和團隊，積極推動人才、基地和項目一體化發展，造就多層次科技人才隊伍的創新制度及其措施上還不夠。

三、濱海新區綜合配套改革的行動框架

作為濱海新區重要發展特征之一的國家綜合配套改革試驗區，是中國經濟融入國際競爭體系、社會經濟改革進入“全面、系統”的深化改革階段提出的。與以往的經濟特區、開發區相比，它突破了經濟改革的范疇，是一個涉及了政治、經濟、社會和文化改革的系統工程。發達地區的實踐已經證明，現代區域開發、經濟發展的驅動力不再是自然資源稟賦基礎上的“要素租金”，而是建立在技術和制度創新基礎上的“創新租金”。[3]因此，為“帶動和示范”全國的區域發展，濱海改革應著眼于“先試、先行”的制度創新。

總體上，濱海新區綜合配套改革及其制度創新的行動框架是：繼續沿著“政治—經濟—社會—自然”的立體發展模式，[4]鼓勵和支持獲得“創新租金”驅動經濟社會發展——即“政治”層面的改革重點在于探索服務型政府所需要的各種制度體系（特別是行政管理體制），減少行政成本，提高政府效率；“經濟”層面的改革重點在于形成與國際慣例對接的經濟運行法規體系和制度環境，提高經濟增長的質量；在“社會”層面破除長期以來困擾我國發展的城鄉二元結構，使廣大農民共享改革成果，實現“國強”與“民富”的統一；在“自然”層面摸索資源能源節約和生態保護機制，減少經濟發展對環境的破壞，創建宜居生態城區。按此邏輯，濱海新區可持續發展及其制度創新的路線圖包括行政管理、經濟增長、公共服務、社會管理和生態發展等體制機制的創新改革。

1.市場創新戰略。市場層面的自主創新是保證濱海新區可持續發展的關鍵環節。圍繞市場創新，經濟體制改革的戰略重點可以從三個方面展開。

一是完善金融、土地等要素市場，發展混合所有制經濟。本著科學、審慎、風險可控的原則，濱海新區需要在產業投資基金、創業風險投資、金融業綜合經營、多種所有制金融企業、外匯管理政策、離岸金融業務等方面繼續穩步推進改革試驗。具體包括：拓寬直接融資渠道，改善社會資金結構，提高社會資金的使用效率；試驗金融企業綜合經營，增強金融企業的服務功能；探索建立住房信貸銀行和金融租賃公司等新型金融機構，豐富金融產品；適應經濟全球化需求，在外匯管理制度改革上爭取突破性進展；加快企業改革、培育國內自主創新主體，以發展現代制造業和現代服務業為核心，以國有經濟戰略性調整為重點，進一步深化國有企業產權制度改革；加快建立現代企業制度，創新企業發展模式，優化企業發展環境，增強企業活力和競爭力。

二是以加速科技成果轉化和技術商品化為重點，完善以企業為主體、市場為導向的自主創新的體制架構，提高整體創新能力。把增強自主創新能力作為中心環節，完善科技投融資體系，為促進科技成果產業化提供保障。以科技創新提升區域核心競爭力，構建區域科技創新體系；以制度創新為突破口，構建以企業為主體、產學研結合的新型科技體制，提高科技資源配置的合理性與效率；通過政府與市場的協同、內外環境的優化，匯集區域科技資源，打造科技研發與成果轉化基地；進一步完善研發轉化體系和機制，提升整體技術水平和綜合競爭力。

三是涉外經濟體制改革。以擴大建設東疆保稅港區為重點，加快形成北方國際航運中心和國際物流中心，推進國際化市場體系的建設；加強與東北亞國家地區的經貿合作，積極參與經濟全球化和區域經濟一體化，建立高效便捷的口岸管理與通關體制、特殊監管政策、啟運港退稅、離岸金融等適應市場經濟發展和世貿組織規則的涉外經濟管理體制和運行機制；完善增強國際競爭力和符合國際通行規則的法治環境，探索新的對外合作體制和機制。

2.政府發展戰略。政府發展是社會進步的重要構成指標之一。十六大以來，中央新一屆領導集體先后提出了若干全新的管理理念。③這一系列新管理理念是對過去經驗總結和揚棄的升華，業已成為政府管理創新和行政改革的新方向。從發展愿景看，按照政府職能轉變的“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”目標要求，濱海新區應完善公共服務理念，有序退出某些市場領域，在發揮市場對資源配置起基礎作用的同時加強宏觀調控。濱海新區政府管理創新和改革的觸角要進一步深化財政民主化改革、行政層級調整、政府間關系重構、民間組織發展、權力制約體制等敏感而關鍵的領域。從改革方式看，引入多層次的治理網絡是濱海新區制度創新的重要環節。綜合配套改革是一個系統工程，是合作機制的“產出”，因此，濱海新區政府必須合理借力于市場和社會，將社會、市場視為合作治理的伙伴，更加注重外部網絡關系的構建，從而形成多層次、多樣化的治理秩序，擴大濱海新區政府發展的社會基礎，開放地向社會尋求政府管理等公共問題的化解機制。當然，濱海行政體制創新也要著力引進現代化的管理技術（即新的政府管理工具），尤其是加強和擴大引入市場競爭機制、工商管理方法到政府管理過程的力度和規模。

3.和諧社會戰略。和諧濱海建設是濱海新區社會經濟可持續發展及其綜合配套改革目標順利實現的堅實社會基礎。因此，構建和諧濱海應著重考慮完善社會組織，讓公民、公民組織以主體地位，以自助、自治的方式組織起來，參與社會管理和社會矛盾的解決。與此同時，還需要集聚社會資本，培養以責任、信任和誠實為核心的社會價值體系。概而言之，和諧濱海的戰略重點在于：一是要正確處理效益與公平的關系。經濟增長、技術進步、收入分配以及社會現代化本質上屬于工具性范疇，而人的發展和人類福利才是目的，其中，擴大就業應成為和諧濱海建設的重中之重。二是縮小城鄉可支配收入差距，統籌城鄉一體化發展，在工業化和現代化的基礎上逐步推進城市化。不斷突破城鄉分割的制度障礙，推進發展規劃、管理體制、政策支持、產業布局和公共服務等方面的城鄉對接。三是進一步完善濱海社會保障體系建設，在教育、衛生、社保、住房等民生問題上予以制度性突破。當然，在推進濱海和諧社會建設過程中，還應正確處理經濟增長與社會事業發展、擴大開放與維護社會穩定、先富與共富、行政管理與社會自我管理之間的關系。

4.生態環境戰略。生態環境戰略也是濱海綜合配套改革和可持續發展的題中應有之義。可持續發展的內涵和綜合配套改革目標，要求深化資源節約和環境保護制度改革，發展循環經濟，建設一個資源節約型和環境友好型的濱海新區。在戰略層面，濱海新區生態環境的基本路徑是：以環境優化經濟增長為核心，以建設生態型新城區為目標，以節能、節水、節材、節地、資源綜合利用為重點，大力發展循環經濟，推動經濟布局和產業結構優化升級，構建濱海新區“綠色發展”新模式。與此同時，推進生態循環經濟，合理開發利用農業資源、合理布置生產區域、合理統籌產業發展，塑造“經濟、生態、社會”效益高度統一的資源節約型和環境友好型社會示范區。

四、結語

作為綜合配套改革試驗區，濱海新區是以發展為導向，在經濟、政治、社會、生態和文化等多領域進行系統、全方位改革的制度綜合試驗區。綜合配套改革語境下的濱海新區改革路線與要求是：改革深度從單向度的經濟增長轉向綜合的經濟發展和社會和諧，改革廣度從單一的城市區域發展轉向多區域大尺度的統籌兼顧和協調發展，改革路徑從國家政策支持轉向地方制度自主創新，在地方性制度創新的基礎上體現國家整體發展的戰略目標。

注釋：

①目前濱海新區的基尼系數大體在0.44左右，雖然比全國平均水平略低，但仍略高于0.4這一理論臨界點。

②當前濱海融資體系的問題主要表現為：一是濱海融資主要依靠企業內源性融資和信貸融資，其中前者占據了半壁江山，社會信用籌資渠道較窄；二是直接融資比例過低，在證券融資中，股票融資占了絕大多數，債券融資量過小；三是在外資引進方式上多是外商直接投資，而較少外國證券投資；四是科研融資不足，科技研發和成果轉化基金、科技基礎條件平臺建設基金數量有限；五是民間資本，特別是外地民間資本引入不足，目前濱海民營經濟比重約占10%左右，這與國內發達區域（深圳、浦東）相比有較大的差距。

③這一系列的新管理理念主要包括：十六大首次提出16字政府職能新概念；十六屆三中全會提出“五個統籌”、“以人為本”、“全面、協調、可持續的科學發展觀”、“促進經濟社會和人的全面發展”；十六屆四中全會提出要“科學執政，民主執政，依法執政”和構建“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會”；十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”；十六屆六中全會則正式作出了“構建社會主義和諧社會若干重大問題”的決定。

[1]N.羅森堡和L.小伯澤爾.西方現代社會的經濟變遷[M].北京：中信出版社，2009：68.

[2]王榮華.長三角藍皮書：創新長三角[M].北京：社會科學文獻出版社，2007：240.

[3]劉剛，周立群.中國經濟發展戰略與天津濱海新區的新模式[J].中共天津市委黨校學報，2009（3）：38-47.

[4]陳振明，李德國.國家綜合配套改革試驗區的實踐探索與發展趨勢[J].中國行政管理，2008（11）：78-84.

On the Institutional Constraint upon the Integrated Support Reform in Binhai New Area and the Action Framework

CHENGui-sheng

(TianjinUniversity of Commerce，Tianjin300134，China)

The integrated support reform in Binhai New Area is an integrated progress of institutional transformation involving such subsystems as politics，economy，society and environment.In different levels of law，politics,management and market，there are more or less institutional constraint upon the development in Binhai New Area.To enhance the effectiveness and exemplariness of the integrated support reform in Binhai New Area,we should seek for“innovation rent”with the help of support reform on the basis of institutional transformation.We should implement the action framework of the integrated support reform according to the three dimensional development pattern of“politics-economy-society-nature”，namely government development，market innovation，social harmonious and eco-environment-protection.

Binhai new area；integrated support reform；system；action framework

F123.16

A

1007－8266（2011）07－0069－05

＊本文系中國博士后科學基金資助項目“基于區域合作治理的政府間關系研究”（批準號：20110490013）、教育部人文社會科學青年基金項目“綜合配套改革語境下區域治理模式研究”（批準號：10YJCZH009）和天津市科技戰略項目“低碳經濟發展模式與區域產業升級問題研究”（批準號：10ZLZLZF04600）階段性研究成果。

陳桂生（1975-），男，安徽省懷寧縣人，天津商業大學公共管理學院副教授，博士，主要研究政府經濟學。

敖華