煤炭開發與環境保護的管理機制探討

王勇民

(河北省地礦局第四地質大隊,河北承德市 067000)

煤炭開發與環境保護的管理機制探討

王勇民

(河北省地礦局第四地質大隊,河北承德市 067000)

文章對煤炭開發造成的主要環境問題進行了系統論述,分析了主要原因;在上述分析研究的基礎上,提出了加強煤炭礦山環境管理的對策建議。

煤炭開發;環境問題;對策建議

煤炭在我國國民經濟發展中具有不可替代的作用,保持煤炭的基礎地位,有利于保障我國能源戰略安全。新中國成立 60多年來,煤炭在一次能源生產和消費結構中一直占 70%左右。隨著煤炭開發速度的加快,煤炭生產與生態環境保護矛盾日益突出。我國煤炭工業 53年累計：排放煤矸石46-50億噸,排放礦井水 680-790億噸,采煤沉陷面積 950萬畝,形成矸石山 2800余座,積存煤矸石 36億噸,矸石山占地 6.5萬公頃,露天礦挖損土地 1125萬畝,煤炭自燃 56個火區,過火面積 720平方公里。由于長期以來在煤炭開發生產中輕視生態環境保護,缺乏有效的治理責任制度和經濟補償機制,導致礦山生態環境保護投入嚴重不足,歷史欠帳越來越多,進一步加劇了煤炭礦山生態環境的破壞程度。我國國民經濟正處于快速、持續、穩定的發展階段,對煤炭資源的需求將持續快速增長,加強煤炭礦山生態環境的保護與治理刻不容緩。

一、煤炭開發造成的主要環境問題

(一)煤炭開發破壞了大量的耕地和建設用地

由于采空塌陷造成我國東部平原礦區土地大面積積水、受淹和鹽堿化;西部礦區的地面塌陷加速了水土流失和土地荒漠化。礦區的地面塌陷對地面的建筑物、道路、鐵路、橋梁和輸電線路造成不同程度的破壞。特別是在村莊稠密的平原地區,由于土地塌陷造成村莊破壞引起人口遷移,一般生產 1000萬噸煤炭需遷移約 2000人。另外因露天采礦、開挖和各類廢渣、廢石、尾礦堆置等,直接破壞與侵占大量土地,全國累計侵占土地達 586萬公頃。破壞森林面積 106萬公頃,破壞草地面積26.3萬公頃。地表植被破壞和大量堆放的尾礦,導致嚴重的水土流失和土地荒漠化[1]。

據統計,全國開采礦產資源破壞土地面積達40000平方公里,全國因采礦引起的土地塌陷面積1150平方公里,全國采礦塌陷災害嚴重的城市 25個。據對全國煤礦調查統計,中國每采萬噸煤要引起地面塌陷 0.17公頃,因煤炭開采引起的地表塌陷面積已達 40萬公頃[2]。我國采煤破壞的土地每年仍以 4萬公頃的速度遞增,而復墾率僅為12%。我國煤炭資源與耕地資源分布復合區域面積就占我國耕地總量的 40%以上。

(二)煤炭開發誘發地質災害,造成巨大的經濟損失

井工開采造成地面塌陷;露天采煤形成的采坑,由于地質構造、邊坡巖體、地表水地下水作用等原因誘發滑坡、崩塌等地質災害,又引起地面變形而危及周邊地區的工業企業和居民建筑的安全。既造成巨大的經濟損失又破壞了原來的地質環境。據統計,全國因采礦引起危害嚴重的塌陷180處以上,破壞影響大的塌陷坑 1600個。全國發生采礦塌陷災害的城市近 40個,造成嚴重破壞的 25個,每年因采礦地面塌陷造成的損失達 4億元以上。根據 12個省礦山地質環境調查,采礦誘發崩塌、滑坡、泥石流等地質災害 1704次[3]。

(三)煤炭開發破壞地下水資源

煤炭開發導致區域性地下水位下降數十米甚至上百米,造成大面積疏干漏斗,破壞了整個地下水均衡系統,使水資源短缺,泉水干涸,影響了人們生活用水、工業用水和農業用水。據有關資料統計：山西省采煤對水資源破壞帶來的經濟損失為 28.6億元,平均每開采 1噸煤帶來的水資源損耗為 6.98元,因采煤造成了 18個縣 26萬人吃水困難,30萬畝水田變成旱地,全省井泉減少達 3000多處[4]。

我國西北目前及今后相當長時期內,主要開采煤層的埋深均在 100 m左右。由于含水層底界與煤層間距只有 10-50m,煤層開采后,冒裂帶極易波及到含水層底部,使含水層地下水迅速轉化為礦井水,迫使潛水位大幅度下降,含水層疏干,造成植被枯死,土地沙化,水土流失,使當地生態環境趨于惡化[5]。

(四)礦山開采中廢氣、粉塵、廢渣排放造成大氣污染

我國礦山企業每年產生固體廢物 133.8億噸,產生尾礦 26.5億噸,因采礦產生的廢水、廢液、其排放總量占全國工業廢水排放總量的 10%以上,處理率僅為 4.23%,大量的未經處理的廢水排入江河湖海,污染嚴重。煤炭采礦行業工業廢氣排放量占全國工業廢氣排放量的 5.7%,位居第五位。其中有害物排放量 73.13萬噸 /年,主要為煙塵、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳,使礦山地區大氣環境遭受不同程度的污染。

二、主要原因分析

(一)礦山環境補償制度尚未建立

按照國際通行的“污染者付費”的原則,礦山企業應交納環境恢復治理保證金,以保證礦產資源開發過程環境污染和破壞得到治理。目前我國礦產資源開發交納的主要稅費有資源稅和礦產資源補償費,資源稅列入一般性財政收入,主要用于解決級差收入問題;礦產資源補償費納入預算,主要用于礦產資源勘查等方面支出。

就目前高校創新創業教育而言，依舊存在著傳授教育知識大于教育體驗、教育體驗大于素質培養的情況．以“互聯網+”大學生創新創業大賽為例，截止2018年已經舉辦了４屆，在鼓勵創新創業活動的同時，推動了就業[2]．但在培養參賽團隊的階段出現了諸多學校資源分配不均，團隊作品沒有受到合理重視，學校層面選拔不公平，評價標準過分看重盈利創收，創意組作品被初創組及以上組別“淹沒”等問題[3]．通過螞蟻模型及ATA交互學習思維法，構建一種適應中國學生發展核心素養的創新創業實踐方法．

按照國家有關礦產資源成本核算規定,決定礦產資源價格的成本主要是生產成本、銷售費用、管理費用和財務費用。礦產資源開發造成的環境成本等費用沒有列入現行成本。

(二)礦山環境歷史欠賬多

計劃經濟時期,我國的礦山絕大多數是國營礦山,少數屬集體開辦的礦山,不存在私營礦山。計劃經濟時期國營礦山的產權屬于國家,而企業只是完成生產任務的經濟組織,生產多少,生產什么,怎么生產,都是國家說了算,它所取得的利潤除留出維持生產的費用外已全部上交國家。當時,不論是主管部門還是礦山企業,都還沒有環保意識,所以這個階段建設投產的所有礦山,幾乎都遺留有不同程度的礦山環境欠賬[6]。目前,對歷史遺留的礦山環境問題的治理,僅靠國家有限的財政投入是不夠的,迫切需要探討建立新的機制。

(三)法規分散、籠統,權利與義務界定模糊

長期以來,中國的環保一直側重于空氣污染與水污染的防治?！锻恋貜蛪ㄒ幎ā返某雠_克服了分散的問題,但是,作為計劃經濟的產物,它很難在市場機制下進行操作。傳統上,中國實行國家征用被破壞土地,費用由國家和礦業公司 (鄉鎮與私營企業除外)分攤的單一做法。國有企業大都經營虧損、社會負擔沉重。這種背景下的土地復墾,結果只能是先征用后廢棄。雖然以“誰破壞,誰治理,誰受益”的原則為指導,但是,《土地復墾規定》既沒有明確界定破壞者的責任與義務,也沒有明確復墾者應享有的權益,特別是在土地復墾后的利益再分配和所有權問題上。

三、加強礦山環境管理的對策建議

(一)加強法規和制度化建設

目前我國有關的法律、法規,涉及到礦山環境保護方面的規定,大多限于“三廢”污染與治理,而對礦山存在的地質環境問題還關注不夠,現行的相關法律、法規要盡快補充相關的內容。依據礦山環境問題的嚴重性和解決問題的緊迫性,急需從礦山環境問題的特點和與礦產資源開發利用緊密關聯的特點出發,推進《礦山地質環境保護條例》的立法工作?！兜V山地質環境保護條例》要覆蓋礦山勘探、可行性研究、礦山設計、施工、生產和閉坑等全過程,要將各項有效的環境管理制度法規化,并將礦山環境管理與礦業權管理、礦產開發管理緊密結合。在加強礦產資源環境保護立法和建立礦山環境管理制度的同時,必須加大環境保護執法工作,做到有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究。

(二)研究建立煤炭開采生態環境恢復補償機制。

1.歷史遺留的閉坑礦山或接近閉坑礦山：這類問題又分為三種情況：①解放前就已開采的礦山,由于資源枯竭,現已閉坑或接近閉坑,責任難分;②解放后興建的礦山,曾為國民經濟發展做出巨大貢獻,現已閉坑接近閉坑,礦山企業解散或已轉型,責任不明;③由于法律法規不健全,礦區采礦秩序混亂,導致重大礦山地質環境問題,而且責任難以分清。上述三種情況均應完全由政府投資進行礦山地質環境治理,但也可出臺一些優惠政策,鼓勵個人或團體投資或者接收環保人士贈款進行治理。

2.現生產礦山：又分為兩種情況：①解放前就已興建的礦山,解放后經社會主義改造變為國有礦山,在計劃經濟時期為國家做出較大貢獻,現生產狀況良好,但無能力拿出資金對礦山地質環境進行治理;②解放后在計劃經濟時期興建的礦山,曾為國家交納了大量的利稅,現生產狀況良好,但無能力拿出資金對礦山地質環境進行治理。這兩種情況應由政府投資為主體進行礦山地質環境治理,但企業應配套小部分資金。之后,企業繼續生產所產生的礦山地質環境問題由企業自己投資治理,或者按保證金制度繳納礦山地質環境恢復治理保證金。

3.新建或籌建礦山：在我國實行社會主義市場經濟之后興建的礦山或者目前正在籌建的礦山,企業的管理按照市場機制運行。礦山地質環境治理資金完全由企業自己解決,礦山企業應交納礦山地質環境恢復治理保證金。

生產煤炭企業,從噸煤銷售收入中按照一定的比例分年預提礦山環境治理恢復保證金。由企業在所得稅前提取,計入生產成本。煤礦企業交納礦山生態環境治理恢復保證金的存入銀行,建立企業礦山生態環境治理的資金賬戶,企業所有,政府監督,專款專用。資金使用由礦山企業提出當年礦山環境治理工作方案和項目,國土資源管理部門進行審批,銀行根據審批文件撥付資金,礦山生態環境治理恢復保證金的使用不得透支,當年節余轉入下一年度使用。

4.建立“廢棄及老礦山環境治理基金”,對廢棄礦山進行環境治理

我國廢棄礦山的環境恢復和土地復墾方面的欠帳太多,建議實施以建立礦山環境恢復基金為主體、輔以其他市場化資金渠道的治理辦法。

借鑒國外的經驗,對舊中國遺留下來的礦山、新中國計劃經濟時期建設的礦山和已無法尋找到原礦主的廢棄礦山等的環境恢復和土地復墾欠帳,均應主要通過建立“廢棄及老礦山環境治理基金”來加以解決。并輔以市場化手段,通過國家制定稅收、財政補貼、土地使用、信貸等方面的優惠政策,鼓勵社會法人或自然人,按照“誰恢復、誰受益、誰使用”的原則,進行產業化經營,享有廢棄礦山的二次資源和取得礦地復墾后的使用權等作為其回報,進行已廢棄礦山的環境恢復與治理。

(三)探索煤炭礦山環境保護的新機制。

應出臺國家鼓勵社會資金進行礦山環境治理和土地復墾的政策。對需進行復墾的國家征用土地,依據土地利用總體規劃確定用途,進行公開處置。企業或個人復墾的,復墾后經國土資源管理部門驗收合格后,歸企業和個人使用。制定土地置換的優惠政策。

(四)加強部門協調合作,共同做好煤炭礦山環境保護工作。

國土資源部會同環境保護部、國家發展改革委員會、財政部、國務院法制辦、國家稅務局等有關部門應研究制定煤炭礦山生態環境成本評價標準、礦山地質環境治理恢復標準,制定煤炭工業清潔生產標準和審核管理辦法,開展煤炭礦山生態環境聯合執法檢查。

[1]中華人民共和國國土資源部.中國地質環境公報[EB].北京：國土資源部地質環境司,2009.

[2]國土資源部地質環境司.礦山環境保護與治理技術講義[R].北京：國土資源部地質環境司,2004.

[3]田亮,郁志剛等 .煤炭開采對土地資源破壞的分析[J].山西煤炭,2001,21(4)：17-19.

[4]劉士余等 .山西煤礦區土地荒漠化類型和成因分析[J].水土保持研究,2006,13(5)：163-165.

[5]劉萬增,鄧喀中 .巨厚沖積層高潛水位平原礦區開采沉陷對土地質量的影響分析及對策[J].煤礦環境保護,2000,14(6)：52-55.

6]張德明,王荃.我國礦山環境治理資金的來源及影響因素分析[J].國土資源情報,2004,4：50-54.

(本文責編：辛 城)

Exploration on theManagementM echan ism of Coal Exploitation and Environmental Protection

WANG Yong-min
(The4th Geology B rigade of Hebei Province Bureau of Geology&M ineral,Chengde067000,China)

The article discussed the main environmental problems caused by the coal exploitation,and analyzed the main reasons;on this basis,it put for ward a number of counter measures in order to strengthen the management of coal mine environment.

coal exploitation;environment issues;countermeasures

F407.21

A

1002-9753(2011)04-0029-04

2010-10-09

2010-12-26

王勇民 (1961-),男,河北灤南人,河北省地質局第四地質大隊副總工程師,工學學士,研究方向：采礦與環境地質。