創(chuàng)新型國(guó)家目標(biāo)下政府科技研發(fā)組織體系的變革與發(fā)展

張義芳,翟立新

(1.中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所,北京 100038;2.科學(xué)技術(shù)部政策法規(guī)司,北京 100862)

創(chuàng)新型國(guó)家目標(biāo)下政府科技研發(fā)組織體系的變革與發(fā)展

張義芳1,翟立新2

(1.中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所,北京 100038;2.科學(xué)技術(shù)部政策法規(guī)司,北京 100862)

本文以創(chuàng)新型國(guó)家政府科技研發(fā)組織體系的共性變革趨勢(shì)為基礎(chǔ),通過(guò)對(duì)我國(guó)科技體制改革的歷史回顧,揭示了現(xiàn)階段我國(guó)政府科技研發(fā)組織體系中仍待解決的主要問(wèn)題,指出在建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的目標(biāo)下,我國(guó)的政府科技研發(fā)組織體系必須做出適應(yīng)性調(diào)整和完善,包括：以創(chuàng)新體系的要求再造公共科研組織體系,多舉措做強(qiáng)企業(yè)技術(shù)研發(fā)支撐組織,以及以組織和制度創(chuàng)新引領(lǐng)跨部門跨組織合作,推動(dòng)合作研發(fā)的深度發(fā)展。

創(chuàng)新型國(guó)家;政府研發(fā)組織體系;科技體制改革

政府科技研發(fā)組織體系是一個(gè)國(guó)家的政府為實(shí)現(xiàn)其科技經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、履行其公共科技職能而支持建立的制度化和組織化的研發(fā)機(jī)構(gòu)體系。根據(jù)政府科技研發(fā)機(jī)構(gòu)內(nèi)涵的寬窄不同,政府科技研發(fā)組織體系有狹義和廣義之分。狹義的政府科技研發(fā)組織體系特指政府所有并由政府運(yùn)作管理的研發(fā)機(jī)構(gòu) (政府直屬研發(fā)機(jī)構(gòu))所構(gòu)成的體系,廣義的政府科技研發(fā)組織體系則泛指由政府提供全部或部分資助、面向國(guó)家或政府需求開(kāi)展研發(fā)活動(dòng)的組織所形成的體系,其范圍不僅包括政府直屬研發(fā)機(jī)構(gòu),也包括按照一定的框架協(xié)議受政府資助和間接管理的半公立研發(fā)組織,以及由政府支持創(chuàng)立的各種形式的公私合作研發(fā)組織。盡管狹義的政府科技研發(fā)組織體系是過(guò)去二十多年來(lái)我國(guó)科技體制改革的重點(diǎn),但鑒于新時(shí)期國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的新要求,本文選擇以廣義組織體系的視角,分析探討創(chuàng)新型國(guó)家政府科技研發(fā)組織體系的共性演進(jìn)趨勢(shì),并對(duì)我國(guó)在建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家目標(biāo)之下如何進(jìn)一步發(fā)展和完善政府科技研發(fā)組織體系提出一些認(rèn)識(shí)和思考。

一、創(chuàng)新型國(guó)家政府科技研發(fā)組織體系的發(fā)展演變

科技進(jìn)步的加快和國(guó)際科技經(jīng)濟(jì)軍事競(jìng)爭(zhēng)的加劇牽引著各國(guó)政府科技研發(fā)組織體系的深刻變革。對(duì)創(chuàng)新型國(guó)家科技發(fā)展歷程的研究表明,過(guò)去數(shù)十年來(lái),美歐日等先進(jìn)國(guó)家基于提高本國(guó)的科技、經(jīng)濟(jì)、軍事競(jìng)爭(zhēng)力的需要,充分運(yùn)用法規(guī)、政策、計(jì)劃支持等工具,以尋求最佳的公共科技研發(fā)組織形式、保障最優(yōu)化的公共科技研發(fā)組織結(jié)構(gòu)、促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)的緊密結(jié)合為目標(biāo),推動(dòng)政府科技研發(fā)組織體系實(shí)現(xiàn)了一系列重大變革。在變革的過(guò)程中,政府發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用,進(jìn)行了大量的制度嘗試,有許多的組織創(chuàng)新,主要?dú)w納為以下三點(diǎn)：

1.從傳統(tǒng)的分工到多樣化的分工合作,強(qiáng)化跨部門整合與協(xié)同

眾所周知,各國(guó)的科技研發(fā)運(yùn)行體系傳統(tǒng)上呈現(xiàn)一種線性遞進(jìn)結(jié)構(gòu),產(chǎn)、學(xué)、研基本上是分立運(yùn)轉(zhuǎn)的孤立系統(tǒng),彼此之間缺乏有機(jī)的互動(dòng)性,軍民部門亦是如此。然而,當(dāng)代科技日益交叉融合和相互滲透的趨勢(shì),使得部門間的關(guān)聯(lián)度和交互效應(yīng)大大提高,客觀上要求相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)在各個(gè)層次上加強(qiáng)研發(fā)協(xié)作和融合。而國(guó)際產(chǎn)業(yè)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的加劇,也迫使各國(guó)政府較之以往更多地介入產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)前技術(shù)研發(fā)活動(dòng)。在這些因素的共同作用下,一些國(guó)家率先對(duì)本國(guó)的政府研發(fā)組織體系進(jìn)行調(diào)整,從研發(fā)組織模式和資源配置上強(qiáng)化公私部門以及軍民部門等的廣泛合作,從而把國(guó)家科技活動(dòng)帶入全新的合作創(chuàng)新模式[1-3]。早在二戰(zhàn)期間,美國(guó)政府為吸引最優(yōu)秀的科學(xué)家參與原子彈研制,開(kāi)創(chuàng)了寓軍于民的軍事科技組織模式,由此演化出的軍民一體化軍事科技體制不僅保障了美國(guó)強(qiáng)大的軍事科技優(yōu)勢(shì),也有力提升了其國(guó)防相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在歐洲,軍民科技研發(fā)亦向一體化方向發(fā)展,德國(guó) FhG、荷蘭 TNO等國(guó)家應(yīng)用研究機(jī)構(gòu)集民用產(chǎn)業(yè)科技和國(guó)防科技研究于一身,彼此“交互肥沃、共同進(jìn)化”,既保障了國(guó)防技術(shù)力量,也支持了對(duì)中小企業(yè)的技術(shù)服務(wù)[4-5]。20世紀(jì) 70年代,美國(guó)認(rèn)識(shí)到新科技革命下產(chǎn)學(xué)合作的重要性,乃突破傳統(tǒng)窠臼,率先資助大學(xué)建立產(chǎn)學(xué)合作研究中心,創(chuàng)造了有別于 PI課題組的全新的大學(xué)科技研發(fā)組織模式,不僅為大學(xué)創(chuàng)造了新的科研發(fā)展空間,更加速了新科技創(chuàng)意向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)化。也是在這一時(shí)期,日本政府為應(yīng)對(duì)日趨激烈的國(guó)際產(chǎn)業(yè)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng),運(yùn)用政企合作的“研究組合”,成功地抓住了新技術(shù)產(chǎn)業(yè)革命的戰(zhàn)略機(jī)遇,成為各國(guó)建立官產(chǎn)學(xué)研產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)聯(lián)盟的典范。及至 1990年代,區(qū)域創(chuàng)新受到重視。作為激勵(lì)區(qū)域創(chuàng)新的策略安排,各國(guó)加強(qiáng)以合作為特點(diǎn)的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè),德國(guó)的“生物區(qū)競(jìng)賽”計(jì)劃、“納米區(qū)競(jìng)賽”計(jì)劃、法國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力園區(qū)計(jì)劃,均代表了兩國(guó)以提升“區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”為目標(biāo)的創(chuàng)新集群發(fā)展新策略,展現(xiàn)出政府不同的科技研發(fā)組織策略思考。這些不斷涌現(xiàn)的合作涉及政企合作、產(chǎn)學(xué)研合作、軍民合作、中央地方合作,是各國(guó)政府面對(duì)全球科技、經(jīng)濟(jì)、軍事日益加劇的競(jìng)爭(zhēng)所采取的科技研發(fā)組織模式變革,不僅打破了傳統(tǒng)的部門界限和層級(jí)阻隔,克服了分割管理模式中分散化、功能分割、各自為政的缺陷,也推動(dòng)了以提升產(chǎn)業(yè)、區(qū)域和軍事競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)的多樣化合作研發(fā)組織的勃興。

范圍廣泛、內(nèi)容豐富的跨部門跨組織研發(fā)合作對(duì)國(guó)家創(chuàng)新體系的形成和發(fā)展具有重大意義,現(xiàn)已成為創(chuàng)新型國(guó)家組織國(guó)家重大科技研發(fā)活動(dòng)的主導(dǎo)模式。然而,在保持部門和組織分工的前提下實(shí)現(xiàn)跨部門跨組織合作是存在相當(dāng)難度的,必須加強(qiáng)國(guó)家層面集中決策,國(guó)家層面統(tǒng)籌設(shè)計(jì)以及強(qiáng)力的獨(dú)立監(jiān)管,才能有效克服部門自我中心主義和組織合作障礙,推動(dòng)合作的順暢實(shí)現(xiàn) (美國(guó)國(guó)會(huì)在軍民科技融合上發(fā)揮了強(qiáng)力的監(jiān)管促進(jìn)作用)。近年來(lái),創(chuàng)新型國(guó)家圍繞科技研發(fā)合作體制建設(shè),均加強(qiáng)了由國(guó)家首腦領(lǐng)銜或?qū)?guó)家首腦負(fù)責(zé)的跨部門科技決策、協(xié)調(diào)或咨詢體系建設(shè)。這種宏觀統(tǒng)籌管理為實(shí)現(xiàn)跨部門跨組織合作提供了強(qiáng)有力的體制保障,體現(xiàn)了深刻的創(chuàng)新系統(tǒng)思想。

2.以精簡(jiǎn)、高效、優(yōu)化為核心,再造政府科研機(jī)構(gòu)體系

為國(guó)家創(chuàng)新體系奠定堅(jiān)實(shí)的公共科技基礎(chǔ)是創(chuàng)新型國(guó)家政府科技施政的主要目標(biāo)。1980年代以來(lái)特別是 1990年代的十年,是主要國(guó)家重構(gòu)其政府科研機(jī)構(gòu)體系的重要時(shí)期。新公共管理運(yùn)動(dòng)促發(fā)的公共部門改革、新科技革命以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的科研優(yōu)先領(lǐng)域變化、大學(xué)科研力量的崛起,加上政府科研機(jī)構(gòu)本身因體制機(jī)制弊端而導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)臃腫、使命不清、效率不高、科研與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)等問(wèn)題,促使一些國(guó)家的政府下決心對(duì)本國(guó)的政府科研組織體系進(jìn)行調(diào)整和改革,探索有助于提高公共科研生產(chǎn)力的新的組織形式和管理制度,以提升政府研發(fā)科研體系的效率、適應(yīng)性以及對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。

各國(guó)政府科研機(jī)構(gòu)改革的重心是改變長(zhǎng)期形成的官僚式科研體制,提高效率。改革在一些國(guó)家采取的是非連續(xù)性漸進(jìn)模式,而在另外一些國(guó)家則較為激進(jìn),涉及科研機(jī)構(gòu)組織形態(tài)、管理方式甚至所有權(quán)等重大變革。這場(chǎng)變革打破了長(zhǎng)期單一僵化的政府科研組織形態(tài),產(chǎn)生了作為政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的科研機(jī)構(gòu) (英國(guó))、獨(dú)立行政法人科研機(jī)構(gòu) (日本)、國(guó)有商業(yè)化公司 (新西蘭)、政府參控股公司 (瑞典)、政府資助的獨(dú)立非營(yíng)利科研機(jī)構(gòu)等新型的組織形態(tài)。新組織形態(tài)突破了政府科研機(jī)構(gòu)僵化的官僚體制,引入了私營(yíng)部門先進(jìn)的組織管理經(jīng)驗(yàn) (如法人治理結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、靈活的人事薪酬和績(jī)效管理制度等),擴(kuò)大了科研機(jī)構(gòu)的自主權(quán),激發(fā)了科研機(jī)構(gòu)的生機(jī)和活力,提高了科研效率。而與科研機(jī)構(gòu)組織形態(tài)變革相適應(yīng),政府對(duì)公立科研機(jī)構(gòu)的治理也從傳統(tǒng)的“控制導(dǎo)向型”向“保持距離和關(guān)系型”(arm’s length)轉(zhuǎn)變,由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理 (比如部分科研機(jī)構(gòu)采用研究委員會(huì)等中間型治理組織管理)。一種以委托—代理關(guān)系為基本框架、以契約制為治理機(jī)制、以提高公共科研使命性和效率性為主要目標(biāo)的新的政府治理模式初步形成[6-8]。

精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),明晰政府支持的科研機(jī)構(gòu)的范圍、重點(diǎn)和力度,也是一些國(guó)家政府科研機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。鑒于科學(xué)研究的無(wú)限性、國(guó)家財(cái)政的有限性以及政府科研機(jī)構(gòu)本身的一些體制機(jī)制局限,各國(guó)嚴(yán)格界定國(guó)家科研事業(yè)的職能范圍,不僅從嚴(yán)控制政府科研機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)模和數(shù)量,減少不必要的重復(fù)設(shè)置,而且把因情勢(shì)發(fā)展可以脫離政府職能范圍的科研機(jī)構(gòu)或已可以社會(huì)化運(yùn)作的科研機(jī)構(gòu),通過(guò)民營(yíng)化、市場(chǎng)化、企業(yè)化或合并進(jìn)入大學(xué)等方式剝離,以集中國(guó)家的有限財(cái)力,辦好國(guó)家科研職能范圍內(nèi)的公共科研事業(yè)。在精簡(jiǎn)的同時(shí),優(yōu)化結(jié)構(gòu),擴(kuò)大新興高科技領(lǐng)域的科研組織設(shè)置。對(duì)確定為享受國(guó)家財(cái)政支持的科研機(jī)構(gòu),則按照國(guó)家科技優(yōu)先領(lǐng)域和戰(zhàn)略規(guī)劃,明確使命和功能定位 (一些科研機(jī)構(gòu)存在使命模糊和功能異化問(wèn)題),并根據(jù)機(jī)構(gòu)的具體性質(zhì)和特點(diǎn),采取差異化的資助制度,比如英國(guó)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的科研機(jī)構(gòu),按機(jī)構(gòu)性質(zhì)又細(xì)分為全額財(cái)政撥款機(jī)構(gòu)、財(cái)政補(bǔ)助機(jī)構(gòu)、凈支出財(cái)政撥款機(jī)構(gòu)和營(yíng)運(yùn)基金類機(jī)構(gòu)四種類型,給予不同的資助安排,并形成規(guī)范的約束制度,以實(shí)現(xiàn)政府科技投入價(jià)值的最大化。

3.加強(qiáng)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)研發(fā)服務(wù)組織的建設(shè)

至少在上世紀(jì) 80年代以前,以美國(guó)為代表的一些國(guó)家的政府對(duì)研發(fā)活動(dòng)的支持僅限于基礎(chǔ)科學(xué)和與政府使命相關(guān)的研究,認(rèn)為基礎(chǔ)科學(xué)才是“公共物品”,其供給是政府的責(zé)任,而技術(shù)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資產(chǎn)是純粹的私人物品,政府不必干預(yù)或支持。然而,冷戰(zhàn)后全球產(chǎn)業(yè)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)日益加劇的現(xiàn)實(shí),改變了政府固守的這一職能分界。事實(shí)上,技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家早就提出,技術(shù)具有公有私有兩面性,而技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施則被當(dāng)代學(xué)者廣泛認(rèn)為屬于公共或準(zhǔn)公共物品的范疇,這就為各國(guó)政府制定技術(shù)政策、干預(yù)技術(shù)研發(fā)活動(dòng)提供了理由。

近十年,各國(guó)政府科技研發(fā)組織和計(jì)劃中促進(jìn)產(chǎn)業(yè)部門技術(shù)創(chuàng)新的成分明顯增加,主要體現(xiàn)在三方面：一是加大對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。基礎(chǔ)技術(shù)、共性關(guān)鍵技術(shù)等作為重要的“技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施”,是企業(yè)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用新技術(shù)的基礎(chǔ),而新興技術(shù)的快速發(fā)展也急需國(guó)家增加新興技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施供給。近年來(lái),美國(guó)政府實(shí)施的競(jìng)爭(zhēng)力計(jì)劃和國(guó)會(huì)通過(guò)的競(jìng)爭(zhēng)法案,均將主要從事標(biāo)準(zhǔn)與基礎(chǔ)技術(shù)研究的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院 (N IST)列為少數(shù)重點(diǎn)支持的機(jī)構(gòu),反映了政府對(duì)作為產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的高度重視,而一些新興工業(yè)化國(guó)家則啟動(dòng)了相關(guān)計(jì)劃,如以色列的“共性研究與發(fā)展和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施 (Magnet)計(jì)劃”和韓國(guó)的“產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃”[9]。二是從彌補(bǔ)市場(chǎng)供給不足的角度,支持服務(wù)于企業(yè)的應(yīng)用研究組織的發(fā)展。在歐洲,不僅有大體量的國(guó)家型綜合性應(yīng)用研究機(jī)構(gòu),如德國(guó)弗朗恩霍夫?qū)W會(huì)(FhG)、芬蘭國(guó)家技術(shù)中心 (VTT)和荷蘭應(yīng)用科學(xué)研究院 (TNO),政府還支持大學(xué)建立各種應(yīng)用研究中心,同時(shí)支持形形色色的行業(yè)研究協(xié)會(huì)的發(fā)展。這些應(yīng)用研究機(jī)構(gòu)面向企業(yè)需求,幫助企業(yè)提升技術(shù)和商業(yè)流程,對(duì)促進(jìn)企業(yè)特別是中小企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步、活絡(luò)國(guó)家創(chuàng)新體系貢獻(xiàn)良多①例如在德國(guó),弗朗恩霍夫?qū)W會(huì)(FhG)、工業(yè)研究協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì) (AiF)以及附屬于大學(xué)的應(yīng)用研究中心均提供面向企業(yè)的研發(fā)服務(wù)。FhG中來(lái)自中小企業(yè)的研發(fā)合同已占到其產(chǎn)業(yè)研發(fā)合同的 60%,而AiF基本上完全面向中小企業(yè),通過(guò)促成中小企業(yè)的合作研發(fā)來(lái)提升德國(guó)中小企業(yè)的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力。在英國(guó),新任首相卡梅倫2010年10月宣布啟動(dòng)技術(shù)與創(chuàng)新中心網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃,政府將在未來(lái)4年內(nèi)投資2億英鎊,創(chuàng)建一系列技術(shù)創(chuàng)新中心,以促進(jìn)英國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。。三是制定相關(guān)法律和制度,利用政府部門的研發(fā)資源支援民間企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng),將創(chuàng)新型小企業(yè)納入到政府科技研發(fā)組織工作中,這方面美國(guó)堪稱典范。按照相關(guān)法律,美國(guó)主要的政府部門和機(jī)構(gòu)必須以研發(fā)采購(gòu)的方式招募小企業(yè)參與其SB IR計(jì)劃補(bǔ)助的研發(fā)課題 (知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸小企業(yè)所有),同時(shí),政府部門和機(jī)構(gòu)在履行自身使命的工作中也充分利用和推動(dòng)小企業(yè)的創(chuàng)新。比如國(guó)防部的國(guó)防預(yù)研項(xiàng)目,特別重視吸收小企業(yè)參加,將小企業(yè)作為美國(guó)未來(lái)的國(guó)防預(yù)研創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)能力來(lái)培育;國(guó)家科學(xué)基金會(huì)支持的工程研究中心(ERC),專門吸收創(chuàng)新型小企業(yè)參與轉(zhuǎn)換型研究活動(dòng),以利用小企業(yè)創(chuàng)新能動(dòng)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì),促進(jìn) ERC研究成果的商業(yè)化 。

創(chuàng)新型國(guó)家政府科技研發(fā)組織體系的上述演化和發(fā)展,是這些國(guó)家選擇創(chuàng)新型國(guó)家發(fā)展道路的必然結(jié)果。隨著越來(lái)越多的國(guó)家近年來(lái)陸續(xù)推出國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略,以提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)發(fā)展政府科技組織體系的趨勢(shì)會(huì)越來(lái)越明顯。繼創(chuàng)新型國(guó)家之后,追趕型國(guó)家的政府也以建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家為目標(biāo),調(diào)整和完善本國(guó)政府的科技研發(fā)組織體系。然而,盡管各國(guó)在政府科技研發(fā)組織體系發(fā)展方向上具有上述的一致性,但在發(fā)展過(guò)程中,發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家、大國(guó)和小國(guó)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家,因面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)不同,變革的環(huán)境和條件不同,變革的進(jìn)程呈現(xiàn)出較大的差異。

二、我國(guó)政府科技研發(fā)組織體系的變革進(jìn)程

我國(guó)政府科技研發(fā)組織體系的變革是在整個(gè)國(guó)家由社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的環(huán)境中進(jìn)行的,是隨著整個(gè)國(guó)家科技體制改革的深入而逐步推進(jìn)的。新中國(guó)成立初期,我國(guó)效法前蘇聯(lián)的國(guó)家管理模式,將國(guó)家科技研發(fā)組織和活動(dòng)納入高度集中的行政體系,由此形成了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制要求相適應(yīng)、以國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃為特征的行政管理計(jì)劃型科技體制。這種高度集中的科技體制,在科技資源少、活動(dòng)規(guī)模小、國(guó)力有限和國(guó)際封鎖的特定歷史條件下,發(fā)揮了巨大的制度優(yōu)勢(shì),為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和國(guó)防安全做出了重大貢獻(xiàn),但隨著時(shí)間的推移,其固有弊端卻日益顯現(xiàn),主要表現(xiàn)在：條塊分割,科研機(jī)構(gòu)體系龐大臃腫、效率不高;科研組織大一統(tǒng),科研院所作為行政附屬物,被統(tǒng)得過(guò)多,管得過(guò)死;科技和經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫節(jié),科技成果不能有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,科技體制改革成為歷史的必然,而科技體制改革首先從改革舊體制下的政府科技研發(fā)組織體系開(kāi)始。

1985年中央頒布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》,標(biāo)志著我國(guó)的科技體制改革在經(jīng)歷了 1978年以來(lái)的醞釀和探索之后,進(jìn)入到有領(lǐng)導(dǎo)的全面展開(kāi)階段。從政府科技研發(fā)組織體系的角度,我國(guó)的科技體制改革大致分為四個(gè)階段：

1985-1994年：這一階段,科技發(fā)展的指導(dǎo)方針是“面向、依靠”,政策走向最重要的是“穩(wěn)住一頭、放開(kāi)一片”,分流科技人才,盤活科研結(jié)構(gòu),引導(dǎo)科技工作面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)。主要措施包括改革科研機(jī)構(gòu)的撥款制度、開(kāi)拓技術(shù)市場(chǎng)、擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)自主權(quán)以及改革科研人員管理制度等,目的是將市場(chǎng)手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府科技組織工作中。

1995-1998年：按照落實(shí)科教興國(guó)戰(zhàn)略的要求,出臺(tái)了進(jìn)一步深化科技體制改革的若干規(guī)定,提出了“調(diào)整結(jié)構(gòu)、分流人才、轉(zhuǎn)換機(jī)制、制度創(chuàng)新”四項(xiàng)改革內(nèi)容。鑒于“調(diào)整、分流”涉及的問(wèn)題較為復(fù)雜和困難,決定先進(jìn)行試點(diǎn),包括基礎(chǔ)研究“五所二校”試點(diǎn)和四個(gè)產(chǎn)業(yè)部門研究所結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn),為下一階段全面改革探索方案、積累經(jīng)驗(yàn)。

1999-2005年：在前期試點(diǎn)基礎(chǔ)上,調(diào)整和分流的對(duì)象從個(gè)別院所和少量部門作為操作單元,轉(zhuǎn)向?qū)蒲性核牟季纸Y(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整。1999年中央提出全面推動(dòng)應(yīng)用開(kāi)發(fā)類科研機(jī)構(gòu)和設(shè)計(jì)單位向企業(yè)化轉(zhuǎn)制,對(duì)社會(huì)公益類科研機(jī)構(gòu)實(shí)行分類改革。此次改革之后,全國(guó)共有 1200多家技術(shù)開(kāi)發(fā)類院所轉(zhuǎn)為或進(jìn)入企業(yè),從體制上解決了大批應(yīng)用開(kāi)發(fā)類院所長(zhǎng)期游離于企業(yè)之外的問(wèn)題。公益類科研機(jī)構(gòu)也按分類轉(zhuǎn)型、保留精干隊(duì)伍、加大政府支持力度的路線進(jìn)行了全面調(diào)整。與科研機(jī)構(gòu)改革相伴,科技中介服務(wù)組織獲得加速發(fā)展。也是在這一時(shí)期,國(guó)家創(chuàng)新體系理論引入中國(guó),政府開(kāi)始用國(guó)家創(chuàng)新體系的分析框架重新思考中國(guó)的科技體制問(wèn)題。

2006年以后,按照《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 2006-2020》的總體部署,將全面推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)確立為新時(shí)期科技體制改革的目標(biāo),我國(guó)的科技體制改革開(kāi)始從分類推進(jìn)向系統(tǒng)推進(jìn)轉(zhuǎn)變,改革重點(diǎn)也從體系結(jié)構(gòu)調(diào)整與微觀運(yùn)行機(jī)制改革,進(jìn)入到以明確創(chuàng)新主體功能定位、強(qiáng)化創(chuàng)新主體能力、促進(jìn)創(chuàng)新要素聯(lián)系互動(dòng),從而提高創(chuàng)新系統(tǒng)整體效率為重點(diǎn)的宏觀和微觀結(jié)合層面,以形成技術(shù)創(chuàng)新、知識(shí)創(chuàng)新、國(guó)防科技創(chuàng)新、區(qū)域創(chuàng)新、科技中介服務(wù)等相互促進(jìn)、充滿活力的國(guó)家創(chuàng)新體系[10]。

總之,我國(guó)的科技體制改革,在 2006年以前基本上是圍繞調(diào)整科技研發(fā)組織體系結(jié)構(gòu)和完善微觀運(yùn)行機(jī)制漸進(jìn)展開(kāi)的,逐步完成了大規(guī)模、大范圍的結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)。這個(gè)改革過(guò)程是艱難的、曲折的,成效也是巨大的。通過(guò)改革,我國(guó)公立科研院所數(shù)量大幅度減少,從改革前的 5000多家,減少到目前的 3000多家,科研機(jī)構(gòu)的學(xué)科和人才結(jié)構(gòu)得到顯著優(yōu)化,組織形式趨于多樣化,“開(kāi)放、流動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)作”的運(yùn)行機(jī)制得到普及和加強(qiáng)。2006年國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)新體改目標(biāo)確立之后,改革的重心從“自下而上”突破舊體制障礙,向更加注重“上下互動(dòng)”推進(jìn)系統(tǒng)整合和制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變,以提高系統(tǒng)整體創(chuàng)新效率。按照創(chuàng)新體系的新目標(biāo)審視我國(guó)的政府科技研發(fā)組織體系,目前尚需重點(diǎn)解決以下問(wèn)題：

一是我國(guó)的公立科研機(jī)構(gòu)無(wú)論是在數(shù)量結(jié)構(gòu)、組織形式、使命功能定位、制度機(jī)制以及科研質(zhì)量效率等方面還沒(méi)有達(dá)到創(chuàng)新體系的要求。在一些領(lǐng)域,規(guī)模過(guò)剩與布局分散的頑疾依然存在。我們明確了公共研發(fā)服務(wù)應(yīng)采取直接組織、間接組織及出資購(gòu)買并舉的方式,但它們之間的分界原則還不明晰,相關(guān)的組織形式或制度安排有待建立;而對(duì)政府直接舉辦的科研機(jī)構(gòu),至今沒(méi)有建立起法律制度保障下的有效力的監(jiān)管、評(píng)估和問(wèn)責(zé)制度,造成一些科研機(jī)構(gòu)偏離自身的使命或功能定位,科研活動(dòng)隨意性較大;與此同時(shí),科研院所的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,行政主導(dǎo)資源配置、以簡(jiǎn)單的行政評(píng)價(jià)代替同行評(píng)價(jià)等不合理的制度機(jī)制在一些院所仍然存在。

二是公私部門間缺乏有效的互動(dòng),上中下游有機(jī)聯(lián)系的完整創(chuàng)新鏈發(fā)育不健全,未能形成資源集成、有效協(xié)作的良好組織制度環(huán)境。例如,產(chǎn)學(xué)研結(jié)合一直是我國(guó)科技體制改革重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題,然而時(shí)至今日仍沒(méi)有得到有效的解決,從體制上看,缺乏頂層設(shè)計(jì)是造成這一問(wèn)題的一個(gè)主要原因。產(chǎn)學(xué)研結(jié)合涉及科技、教育、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政等不同行政部門之間在政策和資源上的協(xié)調(diào)與整合,沒(méi)有國(guó)家最高層的統(tǒng)領(lǐng)以及強(qiáng)力的監(jiān)管促進(jìn),產(chǎn)學(xué)研結(jié)合很難實(shí)現(xiàn)自上而下的質(zhì)的突破。此外,高效的科技橋梁組織稀缺也是制約我國(guó)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的一大瓶頸。我國(guó)沒(méi)有類似德國(guó)弗朗恩霍夫?qū)W會(huì)這樣的國(guó)家型非營(yíng)利性應(yīng)用研究機(jī)構(gòu),通過(guò)轉(zhuǎn)換型研究,將大學(xué) (上游基礎(chǔ)研究)和產(chǎn)業(yè)界(下游技術(shù)開(kāi)發(fā))有機(jī)結(jié)合在一起;也缺乏像美國(guó)半導(dǎo)體研究公司 (SRC)的第四極媒合組織,缺乏能直接接手大學(xué)和科研院所的科研成果并將其迅速商業(yè)化的創(chuàng)投公司和創(chuàng)業(yè)型企業(yè)。

三是我國(guó)科技研發(fā)組織體系中,尚缺乏向社會(huì)開(kāi)放、系統(tǒng)配套的公共技術(shù)平臺(tái)和綜合性企業(yè)研發(fā)服務(wù)組織。在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中,需要大量的基礎(chǔ)技術(shù)和共性技術(shù)支持,而共性技術(shù)、基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)薄弱一直是影響我國(guó)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的障礙。近幾年全國(guó)各地興建了一批公共技術(shù)平臺(tái),但真正能促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的卻不多。公共技術(shù)平臺(tái)該如何建設(shè)、如何運(yùn)作以及以怎樣的方式來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新,成為政府目前十分關(guān)注的問(wèn)題。另外,在行業(yè)和區(qū)域集中度低、中小企業(yè)密集的某些行業(yè),我們還沒(méi)有建立起全國(guó)性的中小企業(yè)技術(shù)研發(fā)服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)。

三、創(chuàng)新型國(guó)家目標(biāo)下我國(guó)政府科技研發(fā)組織體系的發(fā)展方向

創(chuàng)新型國(guó)家政府科技研發(fā)組織體系的演進(jìn)以及我國(guó)政府科技研發(fā)組織體系存在的與國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題,要求我們必須加快推進(jìn)以國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)為目標(biāo)的科技體制改革,在政府科技研發(fā)組織體系的發(fā)展上實(shí)現(xiàn)四大根本性轉(zhuǎn)變——目標(biāo)提升、功能擴(kuò)展、組織模式演進(jìn)和管理創(chuàng)新。具體而言,目標(biāo)上應(yīng)從聚焦國(guó)家科技發(fā)展提升到全面關(guān)注國(guó)家整體的創(chuàng)新能力和貢獻(xiàn);功能上從解決“市場(chǎng)失靈”為核心擴(kuò)展到兼顧“系統(tǒng)失靈”的體系功能,以系統(tǒng)性的方法對(duì)研發(fā)創(chuàng)新相關(guān)組織流程和環(huán)節(jié)做全面優(yōu)化。與之相適應(yīng)的是,傳統(tǒng)的以支持大學(xué)和科研院所為特征的公共科研組織模式,也應(yīng)逐漸擴(kuò)展到包含公私合作組織模式。在科研管理上,則必須按照現(xiàn)代科研院所的要求,完善政府治理模式,提高科研院所內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善性與治理機(jī)制的有效性。只有經(jīng)過(guò)這樣的全面轉(zhuǎn)型,才能最終在我國(guó)建立起適應(yīng)國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展需要的、完善高效的政府科技研發(fā)組織體系。

(一)從結(jié)構(gòu) -制度 -機(jī)制三維入手,以創(chuàng)新體系的要求再造公共科研組織體系

公共科研組織體系的再造,涉及公共科研組織的新建和某些科研組織的轉(zhuǎn)型和功能調(diào)整,重點(diǎn)是要解決公共科研領(lǐng)域的重大結(jié)構(gòu)、制度和機(jī)制問(wèn)題。一是進(jìn)一步優(yōu)化公共科研組織的體系結(jié)構(gòu),在通過(guò)多元轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)重組實(shí)現(xiàn)科研院所體系精干化的基礎(chǔ)上,細(xì)分科研機(jī)構(gòu)類型,給予不同的資助安排,并形成差異化的管理制度,同時(shí)著力加強(qiáng)科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是從公共科研服務(wù)需求的具體性質(zhì)入手,靈活選擇公共科研服務(wù)提供與生產(chǎn)的多樣化方式,如由政府直接組織 (政府直屬科研機(jī)構(gòu))、間接組織 (政府給予特別資助的科研機(jī)構(gòu))或政府出資購(gòu)買 (向營(yíng)利性或非營(yíng)利性研發(fā)機(jī)構(gòu)購(gòu)買研發(fā)服務(wù))。三是完善政府直屬科研機(jī)構(gòu)的治理模式,從傳統(tǒng)的“控制導(dǎo)向型”向“適距控制型”轉(zhuǎn)變,形成以委托代理關(guān)系為基本框架,以契約制為治理機(jī)制,以提高公共科研使命、效率和質(zhì)量為主要目標(biāo)的新的政府治理模式。四是以改革科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部行政化管理模式為重點(diǎn),推進(jìn)科研院所和大學(xué)建立現(xiàn)代科研管理制度,提高公共科研管理的品質(zhì)和效率。五是推進(jìn)國(guó)際評(píng)價(jià),對(duì)國(guó)家級(jí)科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力和科研質(zhì)量實(shí)行國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià),促使其以“產(chǎn)出”影響為導(dǎo)向提高科研效率,以逐步增加世界級(jí)研究基地的數(shù)量。

(二)多舉措做強(qiáng)企業(yè)技術(shù)研發(fā)支撐組織體系,助力企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

建設(shè)以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系,是現(xiàn)階段我國(guó)推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的著力點(diǎn)和突破口,需要政府在科技研發(fā)組織策略上做出相應(yīng)的調(diào)整,包括：(1)加強(qiáng)企業(yè)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程(技術(shù))研究中心等組織的共性技術(shù)研發(fā)與擴(kuò)散功能,加大國(guó)家科技計(jì)劃對(duì)共性技術(shù)的支持,多形式多層次培育共性技術(shù)研發(fā)主體。(2)從國(guó)家層次支持發(fā)展若干綜合性公共技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái),特別是圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),支持先進(jìn)制造系統(tǒng)的研發(fā)以及優(yōu)秀中試基地的建設(shè)。(3)加強(qiáng)面向企業(yè)特別是中小企業(yè)的研發(fā)服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。借鑒德國(guó)和英國(guó)的經(jīng)驗(yàn),將分散在一些行業(yè)和地方的技術(shù)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)按行業(yè)或區(qū)域歸并,并最終形成傘形的全國(guó)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)協(xié)作組織,以此為基礎(chǔ)搭建中小企業(yè)技術(shù)服務(wù)的區(qū)域、行業(yè)和國(guó)家平臺(tái),更有效地為企業(yè)服務(wù)。(4)實(shí)施創(chuàng)新集群和區(qū)域技術(shù)中心促進(jìn)計(jì)劃。以競(jìng)爭(zhēng)性資助方式支持集群創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展,促進(jìn)傳統(tǒng)集群向創(chuàng)新集群的轉(zhuǎn)型,同時(shí)支持各區(qū)域依托大學(xué)等創(chuàng)辦工業(yè)技術(shù)研究組織或產(chǎn)學(xué)研研發(fā)聯(lián)合體,為區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的科技基礎(chǔ)。

(三)以組織和制度引領(lǐng)合作,推動(dòng)跨部門跨組織合作研發(fā)體制的深度發(fā)展

組織和制度是促進(jìn)研發(fā)合作體制形成和發(fā)展的重要保障。在部門分立、條塊分割的現(xiàn)實(shí)體制之下,軍民合作、產(chǎn)學(xué)研合作等的深入發(fā)展有賴國(guó)家自上而下做出強(qiáng)有力的組織和制度安排。在宏觀管理層面,必須加快建立和完善國(guó)家頂層科技統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制和機(jī)制,變革分割管理模式,推進(jìn)“跨部門協(xié)作”,在微觀組織層面,要消除影響合作研發(fā)的各種組織制度缺陷。以產(chǎn)學(xué)研結(jié)合而言,一方面,要廣泛借鑒國(guó)際最佳組織實(shí)踐,加強(qiáng)公共部門產(chǎn)學(xué)研合作研究組織建設(shè),完善其功能定位、組織形態(tài)、管理體制和運(yùn)作機(jī)制,并高度重視獨(dú)立非營(yíng)利應(yīng)用研究機(jī)構(gòu)和行業(yè)研究協(xié)會(huì)等科技橋梁組織的培育,發(fā)揮其獨(dú)特的媒合功能。另一方面,要著力整合官產(chǎn)學(xué)研資源,促進(jìn)重大技術(shù)研發(fā)聯(lián)盟和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成和發(fā)展。自 2007年起,科技部已著手推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)組建產(chǎn)學(xué)研合作的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟,目前開(kāi)局良好,示范作用已經(jīng)顯現(xiàn)。然而,要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新聯(lián)盟的良性健康發(fā)展,還需要政府在跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策法規(guī)、計(jì)劃支持以及聯(lián)盟組織等方面提供更為有力的保障。當(dāng)前,應(yīng)以實(shí)施國(guó)家科技重大專項(xiàng)和培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展為契機(jī),在國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域,推動(dòng)建立上游的探索性基礎(chǔ)研究、中游的應(yīng)用研究直至下游的技術(shù)或產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的完整的創(chuàng)新組織鏈條,增強(qiáng)共性、關(guān)鍵和前沿技術(shù)突破能力,加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提升我國(guó)的產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。

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(本文責(zé)編：潤(rùn) 澤)

Changes i n Governmental R&D Organizations and I nstitutions Towards an I nnovative Country

ZHANG Yi-fang1,ZHA ILi-xin2
(1.Institute of Scientific&Technical Info rm ation of China,Beijing100038,China;2.M inistry of Science and Technology,Dept.of Policy and Regulation,Beijing100862,China)

The paper summarizes the common evolutionary trends of governmental R&D organizations and institutions in innovative countries.On the base of brief review of China’s S&T system refor ms,the unresolved issues and challenges facing Chinese Government in R&D organizations and institutions are explored.Finally,the paper concludes with suggestions for Chinese government to improve its R&D organizations and institutions towards an innovative country.These suggestions include：restructuring public sector research institutions,enhancing the development of R&D service organizations to provide supports to enterprises’technological innovation and facilitating industry-university-research institute cooperation by organizational and institutional innovation.

innovative countries;governmental R&D organizations and institutions;S&T system reforms

G311

A

1002-9753(2011)04-0118-07

2010-11-08

2011-02-21

張義芳 (1964-),女,天津人,中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所研究員,研究方向：科技管理、科技政策。