確立清潔能源國際科技合作國家戰略的思考與建議

鄭方能,封 穎

(1.科技部高新司能源與交通處,北京 100862;2.中國科學技術信息研究所,北京 100038)

確立清潔能源國際科技合作國家戰略的思考與建議

鄭方能1,封 穎2

(1.科技部高新司能源與交通處,北京 100862;2.中國科學技術信息研究所,北京 100038)

文章從清潔能源國際科技合作面臨的新形勢入手,論述能源領域國際科技合作的戰略重心發生了轉型,探討了中國與發達國家對清潔能源問題的認識的主要差異。隨后,著重提出制定清潔能源國際科技合作國家戰略的構想,從頂層設計和具體設想兩個層面闡述了加強清潔能源國際科技合作的若干建議。

清潔能源;國際科技合作;國家戰略;中國

近年來,全球能源結構正在進行重大調整,許多國家將發展清潔能源提升到了前所未有的關乎一國未來發展的戰略高度。2009年 1月 27日,奧巴馬在其首份國情咨文中強調“清潔能源經濟的領先國家必將也是全球經濟的領導者,那么美國必須扮演這樣的角色”[1]。2009年 4月 27日奧巴馬在對美國科學院講話中指出“能夠領導 21世紀全球清潔能源的國家將能夠領導 21世紀的全球經濟”[2]。

一、清潔能源國際科技合作面臨的新形勢

清潔能源已將成為我國政治、經濟、外交和科技面臨的重大議題之一。能源與政治是雙面膠,特別是在視能源為國家安全根本保證的全球背景下,能源無疑是政治交往與談判中的籌碼,一旦掌握了能源問題的主動權,也就自然可以獲得解決眾多國際問題的主動權。更為急迫的是,作為世界上第二大能源消費國和主要的溫室氣體排放國,我國面臨著全球壓力,我國應對清潔能源的方式必然具有全球意義。

清潔能源問題有大量的科學技術內涵,清潔能源合作已然躍升為國際科技合作中的熱點問題。中國開展清潔能源國際科技合作可以追溯到上世紀 70年代末期,已經形成了多方位、多層次的合作體系,取得了重要的成果。以中美清潔能源合作為例,自 1978年以來,美國能源部一直與中國開展科技合作。1997年雙方發起了中美環境和發展論壇,促使雙方高層對能源、環境、科技、貿易和發展問題的一體化予以關注,在某種程度上可以將它看成中美戰略經濟對話 (SED)的前身。2006年以來,中美戰略經濟對話議程將能源、環境和技術創新問題包括進去,這就表明科技對兩國的重要性日益提升,科技關系自身走向成熟。2009年中美兩國首腦會談發表聯合聲明,強調雙方開展清潔能源合作的重要性,雙方同意成立中美清潔能源聯合研究中心,承諾在未來的 5年中共同投入1.5億美元用于聯合研究。2010年 7月,包括中國、美國在內的 22個國家能源 (科技)部長在華盛頓召開會議,共同探討發展清潔能源。

然而,當前我國外交界、科技界對清潔能源國際科技合作重要性的認識和實踐尚存不足。首先,在思想上,常常把清潔能源國際科技合作的作用局限于獲得更多的國外資金或實物援助;其次,在制度上,常常把清潔能源國際科技合作等同于普通外事活動;再次,在全球層面的能源科技合作中,中國目前還是個“小伙伴”,在主要能源組織中缺乏足夠的發言權,更談不上主導權。這種局面將影響國家長遠發展的需求。因此,拓展清潔能源國際科技合作的空間和領域,制定清潔能源國際科技合作國家戰略,對保障中國能源安全的具有重要意義。

隨著中國經濟實力的增強和國際地位的提升,從國家的長遠發展考慮,我國政府應在清潔能源國際科技合作方面有一個綜合性的考慮,從戰略層面開展更長遠的謀劃,不僅為了更好地促進我國能源科技發展和自主創新能力的提高,而且也是從更高的層次、更廣闊的領域為國家發展服務。

二、能源領域國際科技合作的戰略重心發生了轉型

能源的國際合作,一般來說主要涉及 3個領域：傳統/化石能源的跨國開采和貿易、清潔能源和新能源的技術研發和市場培育、能源資本市場國際化經營。以往,國際社會在能源領域對我國的關注重點是：我國是工業化的后來者,能源企業在世界各地獲取能源資源而闖入了老牌殖民主義國家的勢力范圍,他們由此制造出“中國能源威脅論”,并通過各種方式為我國獲取國外的能源設置障礙。如 2005年中海油競購尤尼科案造成就中美能源摩擦,進而影響了雙邊關系。

如果說以前國際能源問題的關注焦點在于到處找油找氣,考慮怎樣拿過來;2008年金融危機以來,國際上對能源問題的關注焦點逐步發生了重大轉型：發達國家紛紛轉向清潔能源 (包括傳統能源的清潔化以及可再生能源)、能效和節能、智能電網等對相關產業具有巨大帶動作用的領域,并開始探討相關公共財政如何合理支持以及大企業下一輪的投資方向。正是基于這些形勢和結構的新變化,國際社會對中國企業購買、投資海外油田、氣田已沒有金融危機前那么敏感了,而對中國發展清潔能源給予了高度關注。

美國政治精英們非常擔心在新一輪產業競爭中落后。2009年 9月 27日《紐約時報》一篇題為《新的人造衛星》文章指出,“過去 18個月里發生的最重大事件是中國決定成為環保國家”,“有一點是毫無疑問的,即中國已悄悄踏上利用清潔能源發電的創新之路,而其現實意義不亞于蘇聯當時發射首顆人造衛星。危險的是,我們至今對此置若罔聞”。2009年 1月德國推動建立了一個有98個國家和地區參加的國際可再生能源組織(IRENA),該機構作為可再生能源的“新代言人”旨是在全世界工業化國家和發展中國家擴大使用新能源。2009年 10月,歐盟委員會發布《戰略性能源技術計劃》,宣布未來 10年將投 730億美元研發新能源。2010年 5月 12日美國參議院公布了《國家能源法案》(又名“氣候與能源法案”)的草案版本,一是開放了近海油氣資源開發權,二是支持建設新的核電站并進一步明確了發展新一代(第四代)核電站技術的戰略計劃。法案的核心思想便是美國能源供應要實現自給化,實現最大程度上的“自給自足”。奧巴馬政府能源政策實施的目標可總結為：在基本穩定油氣需求總量的前提下,用增加本國油氣產量來抵消減少的進口量;未來依靠不斷發展新能源、可再生能源等清潔能源來滿足能源需求增長;通過各種節能措施降低能源總需求,進而達到逐步降低化石能消費比例的目標,并顯著降低二氧化碳排放量,盡量避免通過在發電、鋼鐵、化工等領域使用低效、成本高的碳捕集與封存技術實現減排目標。這些國際動向都充分說明了,發達國家正在促進一個新的全球節能減排和清潔能源投資市場的形成,利用它來推動國際氣候變化談判,為本國占據一個未來世界中的能源領域制高點。

三、我國與發達國家對清潔能源國際科技合作認識的主要差異

我國與發達國家對清潔能源問題的認識及對彼此的預期,存在以下 4點主要差異和分歧,由此造成了一些長期存在的誤解和摩擦。

第一,在對清潔能源和氣候變化相關問題的認識上存在諸多差異,特別是對國際氣候變化合作的“共同但有區別的責任原則”的理解上存在明顯分歧。以美國為例。美國采取的是維護自身利益的全球策略,提倡“祖父原則”：即維持現狀,當前有多少排放,是今后排放量的基礎。而我國則強調發展需求,謀求合作共贏。此外,在國際合作方式上兩國也存在著差別：我國希望在聯合國框架內通過多邊的協商談判來解決全球的能源環境問題,美國往往從單邊的大國角度,謀求通過聯合國框架之外的機制下來解決,如“G8+5”機制就是這種安排。

第二,在合作的概念上存在分歧。我國較多地強調合作中的相互交換、互惠的一面,發達國家則更多地強調兩國對第三方或兩國共同面臨的問題采取相似的、協調一致的立場。例如在中美海外能源合作問題上,中國希望更多加強雙方在油氣勘探開發、技術轉讓等領域的互惠合作;美國則強調中方應與美國一道對某些反對美國的能源富國采取與西方一致的遏制政策或至少不加強與其能源合作,突出的是與美國的配合、協作。

第三,在清潔能源核心技術轉讓、資金援助上意見不一。在技術轉讓方面,中國主張將技術轉讓作為優先之一,發達國家應考慮發展中國家的實際情況,以優惠的條件轉讓新技術。發達國家則極力推動技術轉讓的完全商業化,強調技術為私營企業所有,政府無權干涉,而美國政府在為美國企業推銷產品的游說工作卻不遺余力。

第四,發達國家向我國征收“碳關稅”的可能性極大。2009年 6月美國眾議院通過了《美國清潔能源安全法案》,其中包括所謂的“碳關稅”條款,即從 2020年起,對不接受污染物減排標準的國家實行貿易制裁,具體的措施將表現為對包括中國在內的未達到碳排放標準的外國產品征收懲罰性關稅。研究表明,如果征收碳關稅,中國產品出口的總體稅負將在 20%左右。按目前歐盟碳排放交易市場價格 (45美元 /噸 CO2)對我國產品征收碳關稅,將使得我國企業每年增加約 550億美元額外負擔,我國進入歐美市場的產品關稅將從目前3%～4%的水平上提高約 14個百分點。目前,機電、建材、化工、鋼鐵等高碳產業占據了中國出口市場一半以上的比重,如果開征“碳關稅”,短期內必然會對上述行業造成嚴重負面影響。并且,按照技術互換協議條款規定,如果想在清潔能源領域獲得美國的技術支持與援助,就必須接受美國的減排標準,這就相當于同意美國針對中國進口企業征收碳關稅。我們應謹記歐盟 REACH指令(全稱為《關于化學品注冊、評估、許可和限制法案》)帶來的教訓,在“碳關稅”問題上應及早分析其可能對我國的影響,并提前采取適當應對措施。

四、制訂清潔能源國際科技合作國家戰略的頂層設計

近兩年來,諸多重大國內外論壇、高層會議等傳遞出多方面的信息：金融風暴引發的西方對價值觀的反思將影響全球經濟一體化進程;干預主義的新左派思潮逐漸占據上風;環保主義者的運動升級為環保主義,并出現環保霸權主義傾向;國際社會期待中國更好地發揮領導作用。這些思潮將深刻影響未來的世界格局,中國必須對此認真研判,在新一輪全球化中找準位置。

中國對于清潔能源國際科技合作的基本原則和態度包括以下五點。一是中國開展國際清潔能源科技合作的基本態度應當是立足現有的國際清潔能源格局,不挑戰、不試圖打破既有的能源利益分配。二是中國的清潔能源國際科技合作應當是全方位的。從中國自身來說,應當考慮政府與企業兩個層面的合作。既要參加有關國際組織的協調、對話機制,也要鼓勵能源科技企業走出去。三是中國應當加深與全球層面國際清潔能源組織的合作程度,拓展與區域層面國際組織的科技合作,特別是在中國作為重要成員或主要成員的國際組織中推動創建國際清潔能源科技合作的政治框架。四是要加強與主要能源消費國的協調,特別要注意避免清潔能源競爭關系的政治化,要注意避免直接沖突。因為從國際清潔能源科技合作的發展歷史看,雙邊合作的緊密程度直接決定了在面臨突發事件時一國抵御風險的能力。五是作為世界主要能源消費國和二氧化碳排放國,中國應當參與、甚至主導國際清潔能源合作的重要議題,全面參與協調型或對話型組織的同時,積極爭取在同盟型和協作型國際組織中的話語權。

清潔能源國際科技合作的主要領域應包括如下幾大領域。通過國際合作能夠最快和最有效地減少溫室氣體排放的領域要優先予以考慮。一是采用低碳技術,我國能源結構將長期主要依賴煤炭,這使得我國有必要加大對碳捕獲與封存新技術的研究、示范和推廣的支持。二是提高能源效率和節能措施,這方面我國有極大的潛力,改善能源利用效率和節能措施,在氣候和能源安全方面都能取得近期效益。三是發展智能電網,建立高效的輸電系統和采用智能電網技術。四是推廣可再生能源,依靠不斷發展新能源、可再生能源等清潔能源來滿足能源需求增長。五是量化碳排放量,為低碳技術融資,包括對碳排放量進行準確的量化和預測,以及為低碳技術的開發和推廣進行融資。

五、制訂清潔能源國際科技合作國家戰略的具體設想

當前,在平等互利的前提下,積極與西方發達國家開展清潔能源技術合作,特別要與能源消費結構相似的美國加強溝通與協調。在清潔能源國際科技合作國家戰略構想的基本框架內,現重點就中國與發達國家清潔能源合作問題提出 5點建議。

一是盡最大努力優化國內能源結構,推行節能減排。能源是國民經濟的血液,能源的生產和消費方式一旦清潔化,經濟各部門的發展速度將隨之改變,不同人群的收益和不同公司的經營狀況也將隨之改變,財富的分配和政府工作的方式都會發生變化,這么多的變化顯然將會觸及到社會發展的核心。對中國來說,我們是不顧一切地要更多的、便宜的能源,還是盡最大的努力要清潔的能源?在這方面,國家層面的政策導向要清晰,要有一種無論宏觀經濟、國際政治環境如何變化都不為所動的堅持。法國從上世紀 60年代起就堅定不移地發展核能的實例啟示中國,要堅定不移地支持清潔能源的發展,以參與相關國際合作來反推本國的發展,提高清潔新能源與傳統化石能源的競爭力。節能減排已然成為了一種浩浩蕩蕩的歷史潮流,一種普世價值觀,一種通貨。就像知識產權一樣,不按照知識產權規則辦事,就是在發不義之財。同理,不開發清潔能源、不推行節能減排,就是在置全人類的命運共同體不顧,出口產品因此會受到抵制。

二是逐步構建新的全球清潔能源合作框架,擴大我國在清潔能源領域的國際主導權。馬丁·沃夫等國外學者稱中國是一個“早產的超級大國”,也就是說隨著中國國際地位的提升,全世界對中國的責任期待更大了,中國有權且應該積極參與國際規則的制定,同時也必須承擔更多的國際責任和義務。隨著中國的崛起,這將是中國未來國際合作面臨的大戰略、大挑戰,也是大機遇,但是機遇不等于我們會把握好。國際能源合作政策如何適應在這一變化了的國際形勢,如何運用話語權來參與、甚至是主導對我國有利的國際能源秩序、能源生產消費格局的形成和制定?這方面,我們現有的人才儲備、政策準備、制度設計、能力建設顯然還相當薄弱。總體來說,中國要在內政、外交、貿易、科技等各個層面構建全球清潔能源合作框架,擴大中國在清潔能源領域的國際主導權。具體措施主要包括：建立碳排放市場,廣泛推行清潔發展機制;促進清潔能源技術創新,提高能源利用效率;保障穩定的清潔能源供需,保持清潔能源價格的穩定;降低全球溫室氣體的排放,實現全球能源利用的轉型。

三是做好應對碳關稅的相應準備。中國應對碳關稅國際貿易糾紛比較穩妥的政策選擇,是未雨綢繆,做好節能減排的宣傳交流工作,讓國際社會廣泛認同這樣一個看法：中國還沒有達到發達經濟體的技術和環保水平,但是在努力,而且努力的效果是越來越好。這樣,中國在應對碳關稅國際糾紛方面就會較容易找到道德意義上的制高點。同時,中國要開展相應政策研究,尋求相關學理支持。如法學在內的多學科的系統研究和跨學科的交叉研究、構建國際科技合作法律機制、引進內涵能源 (embedded energy,指產品 /產業上游加工、制造、運輸等全過程所消耗的總能源,相對于直接能源消耗而言,隱含能源從另一個視角揭示了經濟活動的能源消耗狀況和環境影響)等理論作為政策工具。

四是加強能源科技界與外交政策界的聯系,提高國際談判能力。具體目標有 4點：一是鼓勵中國能源科學家參與國際研究項目;二是提高中國為清潔能源領域的國際問題決策提供建議的能力;三是提高中國在清潔能源領域的整體科技能力;四是提高中國的國際聲望、吸引國際社會對中國清潔能源發展進行投資,并充分利用能源國際舞臺來展示中國的實力,實現國際研發資金、智力資源、人力資源流入中國的戰略意圖。通過支持那些政府和社會行為體 (包括科技界)之間互動的論壇,全球問題的治理可能會取得更大的突破。必須建立和培育能源科技界和外交政策界之間的聯系,讓科學家和決策者以相似的方式了解情況：前者了解決策的現實;后者了解能源科技在政策中的作用和局限。必須提高國際談判參與官員對能源科技的把握能力,這對于提高中國能源和氣候政策國際談判方面的能力顯得尤其重要。

五是多種形式加強清潔能源國際科技合作。可資利用的國際合作的形式至少有以下 6種：一是能源科技合作協定,包括雙邊、多邊的正式協定;二是吸引國際相關能源科技機構和組織落戶我國,政府要始終對這些國際組織給予基本穩定的支持,包括合作發展所需的經費支持,利用這些國際機構的影響力、輻射力、創造力推動我國利用國際人才和國際舞臺;三是創設以我國為主導的國際能源機構、組織或者聯盟。如二戰后成立的歐洲核能研究中心 (CERN),該中心幫助德國和以色列之間實現了戰后的首輪接觸,并在冷戰期間與蘇俄及其它東方陣營國家保持著開放的科技關系;四是設立能源教育的國際獎學金,培養和吸引全世界最優秀的能源管理、能源金融、能源貿易人才來華、為華工作。如,英國的牛頓國際獎學金計劃是為了從世界各地挑選最佳的處于博士后早期階段的研究學者,給他們提供長期的支持,由此成功維持了其與英國研究機構的關系;五是能源“二軌外交”,即官方、正式外交之外的外交形式。可以用來讓處于官方談判和協調程序之外的具有公信力和影響力的科學家和學者參與進來。如,冷戰時期資本主義與社會主義國家科學院之間舉行的會議都會向各自的政治領導人匯報;六是舉辦國際、國內能源科技節和能源科技展覽,尤其是與能源科技史相關的活動,可以成為強調科學之普世性和共同文化利益的有效平臺。

[1]Obama’s inaugural address[EB/OL].[2009-01-27].

[2]Obama’s remarks at the national academy of sciences annualmeeting[EB/OL][2009-04-27].

[3]萬鋼 .把握全球產業調整機遇培育和發展戰略性新興產業[J].求是,2010(1).

[4]萬鋼 .科技支撐 科學發展——在 2009中國國際節能減排與新能源科技高層論壇上的講話[J].中國人口資源與環境,2009(3).

[5]李學勇 .加快推進自主創新著力促進經濟發展方式轉變 [J].求是,2010(3).

[6]杜占元 .加強產學研合作 應對國際金融危機 [J].中國科技產業,2009(5).

[7]查道炯 .拓展中國能源安全研究的課題基礎[J].世界經濟與政治,2008(7).

[8]馬建英 .淺析中美清潔能源合作 [J].現代國際關系,2009(12).

(本文責編：海 洋)

Considerations and Suggestions on Establishing National Strategy on International Science&Technology Cooperation in Clean Energy

ZHENG Fang-neng1,FENG Ying2
(1.D ivision of Energy and Transportation,Department of High and New Technology Developm ent and Industrialization,M inistry of Science and Technology,Beijing100862,China;2.Institute of Science and Technical Info rm ation of China,Beijing100038,China)

Starts from current international science&technology cooperation framework on clean energy,this paper discusses the strategic transformation of international science&technology cooperation in energy fields and talks about four main differences of clean energy issue between China and developed nations.Then it puts up policy-suggestions on making a national strategy and how to promote international science&technology cooperation framework on clean energy in the years ahead.

clean energy;international science&technology cooperation;national strategy;China

G321.5

A

1002-9753(2011)04-0125-05

2010-12-15

2011-04-19

國家軟科學課題(2010GXSIK087)

鄭方能(1963-),浙江舟山人,科技部高新司能源與交通處處長,主要研究方向：能源與交通管理與政策。