試論日本的政黨監督

馬 利

(中央社會主義學院圖書館，北京 100081)*

一、日本政黨格局的新變化

第二次世界大戰之后，日本在美國的要求和監督之下，按照西方民主制度的模式，確定了國民主權以及行政、立法、司法三權分立的民主國家體制，實行多黨制度。但自1955年起自由黨和民主黨合并為自民黨，在大選中獲得國會多數議席上臺執政后，持續執政長達38年，結束了戰后各黨輪流執政的局面。日本政黨格局中的“55年體制”，對日本戰后的經濟社會發展及政黨政治產生了重大影響，而“55年體制”實際上是“自民黨一黨執政體制”。［1］1993年，自民黨一黨居優的執政地位，因自民黨副總裁金丸信腐敗案而一度崩析，但僅僅10個月后，自民黨在多黨聯合內閣中又重新執政。可以說，一黨居優制一直是日本主要的政黨格局，因而也有學者將日本的政黨體制稱為“一黨制”或“一個半黨制”，因為當時日本的第二大黨社會黨在國會議席中只占有自民黨的一半議席。［2］

1998年4月，日本民主黨、民政黨、友愛新黨、民主改革黨四個在野黨組成新的民主黨。2003年9月，民主黨與以小澤一郎為首的自由黨再次合并為一個新的民主黨，民主黨的力量更為強大，成為日本政壇第二大政黨、第一大在野黨，日本政黨格局步入了自民黨與民主黨兩大保守政黨相抗衡的時代。2007年7月，在參議院選舉中，民主黨躍升為第一大黨。2009年9月民主黨在大選中獲勝，成為執政黨，結束了自民黨長期一黨執政的局面。經過選舉制度的改革和這次大選，民主黨和自民黨兩大政黨的政治勢力凸顯并確立了兩黨間彼此制衡和競爭的態勢，其他小黨派的力量進一步減弱，日本政壇由此邁入一個新的政黨格局之中。

作為亞洲重要的國家之一，日本自身的政黨政治生態，使日本的政黨政治和政黨監督也顯現自身獨有的面貌。

二、日本政黨的黨際監督

日本雖然長期以來自民黨一黨獨大，但與貌似相近的新加坡的一黨支配制仍有不同。新加坡人民行動黨在加強自身現代性的同時，為保證政治和社會經濟穩定，在長期的執政過程中對其他黨派采取一定的限制措施。而日本由于照搬的是西方國家民主政治的模式，雖然自民黨一黨獨大，長期執政，但并不限制其他黨派的發展，在野黨的政治活動有較大的自由空間。因而，日本的在野黨雖然實力偏弱，并在相當長的時期內執政無望，但仍能對執政黨有效行使監督權利。如日本共產黨在著名的“洛克希德案件”中，為揭露美國洛克希德公司賄賂前首相田中角榮的事實，成立了專門的調查委員會，并遠赴美國，搜集證據，終于挖出“重磅炸彈”。在在野黨和媒體的監督下，此案得到徹查，涉案460人，田中角榮、前運輸大臣和17位高級官員被捕，田中角榮本人獲刑4年，震動朝野。

日本在野黨對執政黨的監督，主要通過議會進行。日本是亞洲國家議會監督制度產生最早的國家之一，其現代議會監督制度是二戰后仿照西方國家建立的。日本的議會監督有著一系列周密的制度安排和操作程序，包括立法監督、財政監督、質詢、國政調查、內閣不信任議案表決、彈劾等等，其中的彈劾權的行使對象，不包括內閣行政大臣，針對的是法官和人事官。議會還設置了內部監督機制，國會的眾參兩院均設置懲罰委員會，負責監督和查處議員的品行和違紀問題。處罰的種類分會議公開警告、會議公開道歉、一段時間停止出席會議、免除議員職務等。議員如果被免職，實際即等于其政治生命的終結。

由于自1955年以來，自民黨一黨居優，長期執政，在國會中一直擁有多數議席，在野黨在議會內外對執政黨的監督雖然起到一定的影響和作用，但總體而言，仍顯得乏力和淺表化。這不僅與自民黨勢大位優、控制著國會和政府諸多權力部門相關，也與大多數在野黨沒有明確的政治綱領和主張，不以通過競爭獲得執政權為目的相關。相當長的一個時期內，作為第二大黨的社會黨，滿足于第一在野黨的地位，并在黨派利益上與自民黨達成“背后交易”，從而在諸多事務上，常常與自民黨意見吻合。

近十幾年來，日本政黨間的分化組合加劇，產生了一些新的黨派，但黨派之間不少政治界限模糊。目前日本主要有民主黨、自由民主黨、社會黨、共產黨、公明黨、民社黨、國民新黨等政黨，這些政黨在發展過程中，除自民黨和共產黨之外，其余幾個政黨大都一半或相當一部分人員出自自民黨母體，這些政黨之間的相互關系糾結錯綜，都沒有放射出應有的政治光芒。直到近些年，民主黨經過新的整合，不斷壯大，才出現與自民黨抗衡并取得執政地位的局面。民主黨與自民黨同屬于保守政黨，亦與自民黨有著較深的血緣關系，但民主黨的崛起和執政，畢竟開啟了兩大政黨以獲取執政權為目的而相互競爭、相互制衡的新時代。這是日本政黨政治所邁出的歷史性的一步。日本推行西方式的民主政治，但又長期囿于自身的社會和政治土壤，在日本的政黨政治生態中，半個世紀之久的一黨獨大格局和黨際競爭不充分的狀況互為表里，而黨際競爭的不充分，直接導致的結果就是黨際監督的不充分。由于五十多年來自民黨一黨獨大，長期執政，政黨、官僚、財界三方相互依賴，利益相交，鋪就了自民黨滋生腐敗的溫床，“金權政治”也成為自民黨執政時期久治不愈的頑疾。

日本政黨間的黨際監督，依照西方民主政治的原則，有著良好的制度設計，但由于日本自身的政黨政治生態，這一制度的作用實際上長期并未得到充分發揮。2003年以后，再次整合后的民主黨不斷壯大，形成與自民黨抗衡的態勢，黨際監督和制衡的力量也隨之加強，多黨制下的政黨競爭的體制性動力得以釋放和愈益顯現。民主黨與自民黨圍繞著大選，兩黨間的競爭和監督更是空前強化。2009年5月，民主黨領導人小澤一郎因其首席秘書涉嫌違反《政治資金規正法》，迫于壓力宣布辭職;同年9月，大選中民主黨上臺執政，自民黨執政地位的丟失，這都是黨際監督與選民監督、輿論監督與相關制衡共同作用的結果。鳩山由紀夫作為民主黨黨首出任日本首相不久，即曝出暗中接受母親的資金援助，涉嫌偷逃贈與稅等問題。因而被自民黨攻擊為“平成時代的逃稅王”。［3］2009年12月24日，鳩山由紀夫的前首席秘書等人因涉嫌參與鳩山資金管理團體及相關政治團體的收支報告作假問題被起訴，日本各在野黨紛起而攻之，嚴厲指責。自民黨總裁谷垣禎一和公明黨代表山口那津男強烈要求鳩山下臺。共產黨書記局長市田忠義在國會表示，將就整個“政治和金錢”問題對民主黨予以追究。自民黨政調會長石破茂指出:“不論是何種起訴方式，被起訴本身就是非常嚴重的問題。應該明確政治責任。絕不允許‘等待查明所有真相’之類事不關己的應付。”［4］這些是導致2010年6月鳩山由紀夫辭去首相職務的重要原因，黨際監督在此中發揮了重要作用。

三、黨派內部的派閥競爭與制衡

黨內派閥林立，內部競爭激烈，是日本大政黨生態的突出現象。50年間的日本第一大黨自民黨充分展現了這一特色。在日本“中選舉區制”的規制下，自民黨演化為一個組織松散、派閥和后援會發達的政黨。黨內各派系都力爭推舉本派的參議員出任本黨總裁入主內閣政權或擔任政府高官。通過定期的自民黨總裁公選，國家政權便以獨特的“黨內民主”的方式，在派系之間轉移，“政權更迭不在政黨之間，而在自民黨派系之間進行”。［5］這種派閥政治，日益制度化。自民黨各派系代表不同的階層和利益集團，其政策主張也有差異，這為自民黨的政策調適和社會各方利益的平衡提供了更多的靈活性和政治參照與依據。“當來自下層的壓力較大時，由較平民化的派系掌權則可能使自民黨得到更多的支持;當發展經濟壓力大時，則與工商界聯系密切的派系就可能得到更多的支持，其政策的推動也更為有力。”［6］

如果某個派閥的政策遭致國民和在野黨的強烈反對，自民黨就會推出另外一個派閥的政策，以適應國民和在野黨的意愿和訴求，緩解國民和黨派與其的對峙。自民黨的黨內派閥競爭，一定程度上彌補了黨際競爭的不足。派閥是黨內非正式組織，各派系之間也沒有正式的黨內監督舉措，但為了獲得本黨成員和社會更多的支持并在競選中勝出，各派無不注重本派領袖人物的政治和公眾形象，同時也會發現和批評其他派別的弱點和短處。黨內派閥競爭，使自民黨反映和代表了社會多方團體的利益，增強了政策的適應性，由于“派系之間的相互作用而使之成為一個有效而靈活的政治組織”。［7］

自民黨內部的派閥政治，在一定程度上實現了黨內不同意見者的相互制衡，促進了黨內民主機制，保持了黨內的活力。但另一方面，派閥以獲取政權及官位和籌集政治資金為主要任務，派閥的背后，是利益集團和財界的支撐，從而導致“金權政治”的產生。派閥的本位主義和派閥間的“密室交易”，也會干擾政黨的有關政策和布署，造成政策扭曲和意圖受阻。［8］因而，自民黨雖也曾多次高喊“解除派閥”，但卻難以實施，派閥與自民黨共生共存，這是自民黨的政治現實。

民主黨內部亦存在派閥政治，并在其黨內制衡和“黨內民主”中起著重要作用。如2010年9月中旬的民主黨黨代表選舉中，身為日本首相的菅直人與民主黨前干事長小澤一郎即在黨內展開角逐，共同競爭黨首地位。民主黨內部不同派系的議員，分別對兩人給予支持。小澤一郎雖然具有政治實力和制定政策方面的專長，并擁有最大國會議員派系以及前首相鳩山由紀夫派系等的支持，但終因政治獻金丑聞的陰影等因素的影響而敗北，從而顯示出民主黨黨內監督與制約的力量。2010年6月鳩山由紀夫執政8個月后辭去首相職務，這其中雖與黨際間施以的巨大壓力有關，但其因政治資金問題和處理沖繩島普天間美軍基地遷移問題而導致在民主黨黨內支持率的下降，也是重要原因。黨內派系和黨內競爭制衡，是日本政黨尤其是大政黨的一大特色。

自上世紀90年代中后期民主黨與自民黨形成抗衡態勢以來，兩大政黨間的競爭和監督制衡越來越充分，黨際監督上升為日本政黨監督的重要形式之一。2009年9月的大選結果更是鮮明地昭示出，政權的更迭在自民黨內部派系之間進行的時代將一去不復返，日本政壇將迎來民主黨和自民黨兩大政黨之間通過合法競爭而輪換執政、此起彼伏的新時代。兩大政黨的競爭也會給對方的施政方針、經濟策略、對外政策、獻金丑聞等形成監督態勢。

但新的政黨格局形成以后，大黨派內部的監督制衡機制仍會發揮很大的作用，并與黨際監督一起，從不同的側重面，約束著政黨和政黨領袖人物的行為。

四、政黨后援會與民意溝通

后援會是日本政黨政治的一大特色。黨派由黨的國會議員決定黨的政策，而議員則由個人后援會支持。后援會的主要職責是為議員動員選民、爭取選票、籌集資金等。后援會的活動，實際取代了基層黨組織的作用，使得后者有名無實，形同虛設。后援會除幫助議員選舉外，也成為議員聯系選民的紐帶和下情上達的通道。選民的訴求和民意通過后援會可反映到國會，并體現在國家政策上，客觀上起到了一定的民眾意愿表達和公民監督作用。曾為日本自民黨議員的白川勝彥說:“后援會組織才是(自民黨)最本質、最具活力的組織，是自民黨最能持續活動的原基組織。”［8］314因而，后援會在某種程度上成為日本除選舉之外的民意上達以及影響和制約政黨行為的另一種渠道。

然而，后援會的活動資金大都由議員承擔，議員不得不為當選而千方百計籌集資金，日本各種利益集團也因此通過后援會和政治獻金活動，表達自身的要求，進行利益交換并實現集團利益的監督，這也是導致日本“金權政治”持續滋生的原因之一。

自民黨在長期的執政過程中，雖然也制定了一些有關遏制“金權政治”等的政黨監督的規定和程序，但由于其長期坐擁國政，不免霸氣橫生，缺乏應有的危機感，實際上黨內外的監督都頗顯乏力。加之選舉制度和政黨結構的因素，政、官、財界結成利益關系，高官中因“金權政治”所曝出的腐敗丑聞不斷，最終導致1993年自民黨的下臺。

民主黨在發展壯大和上臺執政后，“金權政治”丑聞也屢屢曝出。先是有小澤一郎的首席秘書涉嫌非法接受日本大型建設企業西松建設公司巨額政治捐款，繼而又有鳩山由紀夫的前首席秘書等人同樣因涉嫌違反《政治資金規正法》而被起訴。“金權政治”與后援活動和日本政黨政治生態糾結在一起，從而也成為日本政黨政治的屢治不愈的痼疾。

近些年來，日本國會也極力想加強對政黨和高官的監督，如實施議員財產公開制度，多次修改《政治資金規正法》，推出了專門舉報官員不正之風的網站以及對舉報官員有功者予以獎勵等措施，但能否有效遏止形式愈加隱密而根深蒂固的“金權政治”，人們還將拭目以待。

五、社會公共體系的監督

日本的言論、新聞自由受法律保護，新聞媒體不為政府和黨派所支配，具有自身的獨立性和自主的傾向選擇性。由于其掌握著社會輿論，溝通著民情和人心的向背，具有強大的社會影響力。日本媒體注重凸顯并堅守自身的社會公信力和新聞敏感度，因而對政府和社會各類弊端的監督和揭露無處不在。這使得媒體能夠運用無形的權力對政黨和執政黨政府實現有效監督。黨派之間，以及在野黨在各種情形下向執政黨政府發難的同時，往往通過媒體大加宣傳，以博得社會輿論和民情的廣泛支持。政黨的監督能夠順利借助媒體進行并通過社會宣傳推波助瀾，擴大效應，從而對政黨的行為和執政黨政府起到有力的制約作用。這使得日本的政黨監督與西方國家一樣，以新聞媒體作為助推利器。

另外，雖然日本的政黨政治腐敗丑聞不斷，但日本國會和政府在完善社會公共體系的監督和反腐敗建設方面，卻成績卓然。日本的司法、監察、法律、行政和媒體監督在制度設置方面都相當完備和強勁。日本實行“官”、“吏”分離制，專職的公務員隊伍，獨立于政黨之外，并有著完善的現代公務員制度。日本對公務員隊伍的管理十分嚴格，相繼頒布了《國家公務員法》、《國家公務員懲戒規則》、《國家公務員倫理法》、《國家公務員規程》等系列法規，對公務員的行為作了十分細致具體的規定。如《國家公務員倫理法》，嚴格禁止公務員接受利益相關者禮品、禮金、宴請等的行為，因此也極大地改變了日本社會傳統的請客送禮文化。在反腐敗方面，日本也編織了一張細密的法律網絡，有關的規定十分周詳。如僅受賄罪就分為8種，每種都有著不同的刑事處罰，盡量不留法律漏洞。因而，日本的公務員隊伍和日本社會是以廉潔而被稱道的。這也是日本在亞洲國家廉潔度排名中，一直較為靠前的原因。［9］這一狀況與國會議員、高官、大小黨魁們動輒陷入“金權政治”形成極大反差。由于體系獨立，日本政黨界高官的腐敗丑聞，并不因此而動搖整個公務員隊伍的良好形象和公信力。反過來，日本完善的司法、監察、行政等社會公共監督體系，也對日本政黨官員的行為，起著有力的制約作用，從一個方面助推著日本的政黨監督。

日本的政黨政治生態復雜而特色鮮明，日本的政黨監督也呈現出自身的多面性。需要一提的是，日本政壇丑聞迭出的政黨政治和政府公共體系及其精干廉潔的公務員隊伍，可謂清濁兩界，涇渭分明，從而交織出日本社會一道奇特的景觀，因而這也成為外界在某種情況下對日本社會的腐敗狀況評價不一的原因。

［1］蔣立峰.日本政治概論［M］.北京:東方出版社，1995:134.

［2］張伯玉.日本政黨制度政治生態分析［M］.北京:世界知識出版社，2006:4.

［3］于青.鳩山首相辭職與日本政局動向［EB/OL］.［2010-06-02］.http://world.people.com.cn/GB/11767180.html.

［4］中新社.日首相鳩山就前秘書被起訴道歉但表示不會辭職［EB/OL］.［2009-12-25］.http://www.chinanews.com/gj/gjyt/news/2009/12 －25/2037383.shtml.

［5］肖悅.日本“1955年體制”淺析［J］.外國問題研究，1984(2):32-35.

［6］李路曲.當代東亞政黨政治的發展［M］.北京:學林出版社，2005:316-317.

［7］埃德溫·賴肖爾.日本人［M］.上海:上海譯文出版社，1980:308.

［8］王振鎖.戰后日本政黨政治［M］.北京:人民出版社，2004.

［9］王紅娟.透明國際發布2010全球清廉指數排行榜 丹麥第一［EB/OL］.［2010-10-27］.http://intl.ce.cn/specials/zxxx/201010/27/t20101027_21922267.shtml.