西方國家中央政府部際協調機制研究及啟示

曹麗媛

(北京師范大學 政治學與國際關系學院，北京 100876)*

大部制作為對西方改革實踐的借鑒已經在我國正式拉開帷幕。通過對西方大部制改革成功的基本經驗的分析，我們發現中央政府部門間高效、合理的協調機制是改革成功的必要條件。可以說，大部制與部際協調機制是加大政府機構整合力度的兩個方面，兩者相輔相成，缺一不可。因此，研究西方國家中央政府建立部際協調機制的主要做法與基本經驗，對我國成功實施大部制改革并進一步推動行政管理體制改革有著重要的意義。

一、西方國家中央政府構建部際協調機制的背景

1.行政改革實踐和理論發展的需要

20世紀80年代新公共管理改革興起于西方國家，通過引入企業管理的先進做法提高了政府效率。但與此同時，新公共管理中分權、建立“單一目標組織”(single-purpose organization)等改革措施，進一步加深了政府碎片化(fragmentation)的程度。政府各部門只關注于本部門的目標，忽視政府整體目標的實現，各自為營甚至出現地盤之爭(turf-war)。1997年，布萊爾政府上臺伊始就提出了旨在應對中央政府的碎片化和空心化(hollow out)的協同政府概念。它是作為“部門主義”(departmentalism)、“管窺之見”(tunnel vision)和“垂直倉”(vertical silos)截然相反的措施提出來的。［1］協同政府(joined-up government)與整體政府(whole-of-government)、連接政府(connected government)、橫向政府(horizontal government)等已成為后新公共管理理論的主要內容，指導著西方政府對新公共管理改革帶來的負面效應進行修正。

2.解決社會“棘手問題”的需要

棘手問題(wicked issues)已經成為當代公共行政和管理的組成部分。它們具有的不穩定性、社會復雜性、目標模糊性等特點，使得棘手問題不可能由單一的部門獨自解決。因此，處理棘手問題需要全面而非線性的思維，這種思維可以把握住大局，包括造成問題產生的因素之間的因果關系和政策目標之間的相互關系。［2］具體到政府管理方面，解決棘手問題需要跨越部門界限進行合作，不僅需要垂直層級上的合作，也需要水平方向不同部門之間的協調。尤其是隨著現代社會的發展，不穩定因素日益增多。例如恐怖襲擊、自然災害、生物安全或者大范圍的流行疾病等，使得政府與外部、政府內部之間的聯系越來越緊密，對政府協調包括部際協調的要求也越來越高。雖然西方國家中央政府進行的部際協調活動已經有很長歷史，但是傳統的集中化結構(例如內閣協調)和集中化協調程序(例如預算管理)已經不能完全解決現在的“棘手問題”了。

此外，信息和通訊技術的發展減少了橫向溝通與協調的成本，公眾期望與消費者主義的影響使公民希望獲得滿足他們需求的公共服務，學界的關注點已經從原子化的模式轉向整體的分析。同時，全球化的發展也進一步促進了協調需求的增加，有助于采取更全面的方法制定公共政策，“在一個全球化和歐洲化的世界，政府不得不用一個聲音說話，并在治理模式上更加協調一致而不是相反”。［3］4

二、西方國家中央政府構建部際協調機制的主要做法

機制一詞首先用于機械專業，后引入社會科學領域，是指使各種體制得以進入運行狀態并發揮特定功能的方式、方法、工具、技術的總稱。雖然沒有大家一致認可的關于協調的定義存在，但結合機制的含義，我們可以將政府部際協調機制視為在合作的管理理念引導下，在特定的政策領域范圍內，使處在水平方向的政府各部門協調配合并進入協調狀態的方式、方法、工具和技術的總稱。

1.中央政府部際協調的結構技術

德國學者Thurid Hustedt和Jan Tiessen將中央政府的協調技術分為兩種，一種是結構技術，另一種是程序技術。結構協調技術是指中央政府為了制定協調一致的政府政策而建立某種組織結構的方法。［4］9這種技術的使用主要體現在兩個方面:一是成立新的組織并賦予其資源、權威和一定程度上永久性的地位進行協調。如丹麥在二戰后建立了內閣委員會，承擔了丹麥中央政府大部分的部際協調職能，“不夸張地說，作為丹麥中央政府協調的結構技術，內閣委員會已經制度化了”。［4］19或者設立超級部(superministry)，也就是大部制改革，將職能有重疊的部門進行合并，將部門間沖突轉換到合并后的部門內部進行解決，以此減少部門間沖突，實現部際協調。二是成立專門的部際委員會或者類似組織。如挪威在加入歐盟后，對中央政府橫向協調與一致的要求提高，為此挪威成立了包含中央所有部委和各種相關政策部門的特別委員會。但作為部際協調的方法，委員會也有其局限性。［5］委員會的優點是在沒有中央權威的干預下，通過平等協商達成一致與協調，它在促進部門間對話和信息交換中起了關鍵作用，但在某一艱難決策上僵持不下時，也會形成零和博弈，導致資源的浪費。

英國布萊爾政府則在1997年創立了第一個跨部門組織——社會排斥小組。此后，績效與創新小組、婦女與平等小組、區域協調小組等相繼成立，這種跨部門組織既涉及到政策制定領域，也存在于執行領域，是結構協調技術的另一種組織形式。他們的任務就是針對某一個特定問題打破組織壁壘，將不同的部門資源整合起來，實現跨部門的合作。

2.中央政府部際協調的程序技術

部際協調的程序技術是指中央政府為了制定協調一致的政府政策，對協調的各種方法和手段進行安排的技術。程序協調技術首先將協調視為一種過程，把中央政府各部門職權的配置視為這個過程的開端，并在此基礎上實現對中央政府各部門組織邊界的劃分。此外，在按照職能對部委進行權限劃分時發現，相較于其他部門，一些部門本身就具有協調的任務。例如首相辦公室(Prime Ministry Office)、內閣辦公室(Office of the Cabinet)、財政部(Ministry of Finance)、司法部(Ministry of Justice)和外交部(Ministry of Foreign Affairs)等等。丹麥的財政部就因其日益提高的協調能力被稱為“偉大的協調者”(the Great Coordinator)。因此，中央政府在權限劃分的基礎上應擴大這些部門的協調權限。

其次，程序協調技術將中央政府部際協調分為三個階段，行政協調、政治—行政協調和政治協調。每個階段的參與者不同，協調的方法也不同。在行政協調階段，所有活動由一般公務員(rankand-file civil servant)參與，對他們進行協調的方法往往是制定法律、簽訂合作契約等。德國政府為了規范公務員的行為，制定了聯邦各部委間的聯合程序法(The Joint Procedural Code)，為公務員在橫向協調的活動中提供了行為規范;英國則將公共服務協議(Public Service Agreements，簡稱PSA)作為中央政府核心部門控制和協調公共活動的具有創新性和發展潛力的工具。而行政—政治階段作為中間過渡階段，由于高層公務員(top civil servants)的參與，對政治因素的考量逐漸增多。到了協調的最后階段，政治協調階段則涉及政府各部委和其他政府領導。例如，丹麥的經濟事務委員會和協調委員會作為中央政府兩個最重要的委員會，前者由經濟部領導，后者則由首相領導，協調委員會甚至被稱為“內閣中的內閣”(inner cabinet)，［4］18因為政黨領導(和高級內閣部長)一般都是這個委員會的成員。

3.培養具有協調技能的高級公務員

經合組織在2001年的報告中將公共部門的領導扮演的角色分為以下幾種:變革推動者、提高效率的促進者、政府政策的協調者和公共服務價值的守護者，并認為高級公務員可以作為一個重要工具加強政府內部的凝聚力、實現政府的協調與整合。政府內部的合作需要這樣一個協調“企業家”，［3］7他們可以通過創新等方式發現和重新定義問題，提高政府內部組織合作的能力并制定出解決問題的戰略途徑，促使政府以整體的形式運作，而不僅僅是一個個獨立的部門。

從20世紀90年代開始，丹麥中央政府19個部門的常任秘書(the permanent secretaries)參加每月一次的午餐會和半年一次的研討會就已經成為傳統。［6］20這些會議為加強常任秘書之間的交流和溝通并提高其協調能力提供了一個很好的平臺。而里根政府班子中與其他部門的聯系率比卡特政府高出55個百分點，其中主要的原因就在于里根政府增加了4位進行信息協調的高級助理，他們介于總統與白宮各部門之間，其任務就是接受大量信息并經常互通信息，以加強總統與政府其他部門的聯系，實現政府的協調。［7］必須指出的是，這些實現協調的方法和技術是可以混合使用的，而高級公務員在這方面的作用是關鍵性的，反過來，這也會促進高級公務員的協調能力。“如果高層公務員可以引入一套混合協調戰略，實現中央政府部門間沖突和協調的平衡，高層公務員進行部際協調的能力也會加強。”［6］31

三、西方國家中央政府構建部際協調機制的經驗及啟示

通過對西方國家中央政府構建部際協調機制主要做法的分析，我們發現不管是傳統的盎格魯—撒克遜國家(例如英國、澳大利亞等)，還是歐洲的萊茵國家(例如德國)和斯堪的納維亞半島國家(例如瑞典)的中央政府，“協調和‘水平狀態’都是政府從業者永遠追求的行政圣杯”。［8］雖然在構建部際協調機制的具體做法上有國別的差異，但是也有一些共同的經驗值得我們借鑒。

1.構建適合本國國情的部際協調機制

每個國家的國情不同，而國家面積的大小(常住人口數量，地理區域)、國家結構形式(聯邦制與單一制)、憲政體制(成文憲法與不成文憲法)、政權組織形式(集權制與分權制)以及中央政府體制(總統制、內閣制與委員會制)等對中央政府部際協調機制的產生與發展有著深刻的影響。例如，丹麥在行政階段的協調方式很大程度上都是非正式的方法，而德國采用的是正式的協調規則，瑞士則選擇了以上兩種方式的混合類型。這種差異是由國家不同的憲法傳統造成的:德國憲法甚至在魏瑪共和國時期就開始為聯邦政府制定明細的程序法規，而丹麥和瑞士則沒有這種憲法傳統。因此，西方國家的中央政府在進行部門間沖突的解決和協調時都結合本國的國情和歷史傳統，構建有本國特色的政府部際協調機制。例如，最早實行內閣制的英國在其內閣中有個特殊的職位，稱為“不管部長”(minister without portfolio)，一般按照傳統由樞密院長、蘭開斯特公爵郡大臣或掌璽大臣來承擔這個角色。“不管部長”常被任命為內閣委員會的主席，因為他們超脫各部，有利于部際間的協調。［9］而現在，“不管部長”或類似的角色作為一種協調機制已經被烙上英國特色，飛越英吉利海峽推廣至其他內閣制國家甚至實行不同政府體制的國家。因此，建立適合中國基本國情的部際協調機制是我國構建完善的中央政府部際協調機制的首要原則。

2.網絡協調模式逐漸興起

現代社會的快速發展使得對跨部門協調、無縫隙和更具創新性的服務供給模式的需求逐漸增多，以等級制和法定權威為基礎的傳統的官僚協調模式已然不能滿足這種需求，許多國家的中央政府開始引進以主動創新為基礎的網絡協調模式來實現“協同”，并在不同的方案和項目中實現服務產出的最大化。“將當代政府結構視為‘多元化組織’網絡或者‘松散耦合式’的組織體系，而不是命令和控制的等級結構的看法已經是司空見慣的了。這個背景下的協調涉及對差異性的管理和多樣性的包容。”［10］例如澳大利亞昆士蘭州政府①的政府服務供給項目(The Government Service Development Project，以下簡稱GSD)就是中央機構通過網絡協調模式完善政府服務的一個嘗試。GSD項目設置了共同的價值觀并對網絡中的關系進行梳理，以此形成一個覆蓋現有的和即將出現的政策及服務的治理網絡，將政府服務整合進入一個更有凝聚力的、協調和全面的服務供給體系之中。正如福山所說:“高度分權組織內部的協調問題的另一種解決辦法就是網絡。它并非是由中央集權的權威創造的，而是由分權后各部門間相互作用產生的一種自發秩序。”［11］而在我國，由于長期受封建專制統治的影響，以領導權威和層級為基礎的官僚協調方式在我國各級政府中占據主導優勢，雖然這種模式具有快速整合各種資源的優勢，但是對于政府最高領導協調能力的過度依賴，會使領導陷入無止境的協調活動中不堪重負，同時也抑制了其他參與者的積極性與創新性。因此，引入以參與者的主動性、平等協商和協調對象的綜合性等為內容的網絡協調模式，并與官僚協調模式相結合是我國政府構建部際協調機制的必然選擇。

3.培養相互信任的文化是構建部際協調機制的關鍵

新公共管理改革不僅使結構上的碎片化程度加深，文化上的分裂也同樣如此。所以，文化因素在后新公共管理改革中越來越凸顯，包括創造一個更“全面”的文化的努力，其中信任文化和合作文化的發展被視為對新公共管理帶來的碎片化和部門主義的一種平衡。在后新公共管理改革中，世界各國政府都面臨的一個挑戰就是如何促使公共組織在文化上重新結合起來。文化不僅涉及垂直方向的深度，也與水平方向的寬度相關，它意味著同一機構不同組成部分中的人員(這里指的是中央機構的公務員)，必須在文化上彼此相連并且身處同樣的文化氛圍之中。而相互信任的文化似乎包含了以上所有方面，培養相互信任的文化已經成為西方國家構建部際協調機制的共識。澳大利亞政府的“價值管理”(value-based management)就是這樣一種努力，通過制定公務員和領導都必須遵守的共同規則和價值觀，培養有助于實現協調的信任文化。在政府尤其是中央政府各部委及其成員之間培養相互信任的文化對于我國部際協調機制的建設也非常重要。中國傳統文化中的“人和”思想(“和為貴”、“地利不如人和”等)與信任文化就存在著一定的契合之處。因此，我國政府在培養有利于部際協調的信任文化時應吸取傳統文化中的精華，以拉長政府人員的信任半徑，擴展其信任范圍。

4.政治權威的支持是構建部際協調機制的前提條件

傳統公共行政中的政治—行政二分法一直飽受公共行政理論與實踐的質疑。到了后新公共管理時期，實踐再次證明絕對的政治與行政分開是不存在的。尤其是在中央政府構建部際協調機制的過程中，政治因素始終貫穿其中。

強調內部橫向協調的“協同政府”之所以最早出現在英國，很大程度上是由于上臺伊始的首相布萊爾，除了修正撒切爾時期新公共管理改革加劇的碎片化，最重要的是向選民展示本屆政府要走一條不同于老左派(古典社會民主主義)和新右派(撒切爾主義)的“第三條道路”。而在協同政府或者整體政府指導下的改革實踐中，政治因素的重要性也逐漸顯現。例如，昆士蘭的GSD項目雖然得到了來自政府和社會各界的熱情支持和認可，但是最終被廢除。該項目政府執行小組的大部分成員認為缺乏來自高層的政治支持是項目難以繼續運行的首要原因，［12］主要體現在項目運行所需要的資金預算得不到議會的批準。同時，隨著后新公共管理理論與實踐的發展，政治官員對行政事務的干預也越來越多，期望通過積極參與政府的協調活動加強對政府尤其是中央政府活動的控制，以重樹其因為新公共管理的分權化和去中心化等改革削弱的政治權威。可見，政治因素在啟動、運行甚至終結部際協調活動的整個過程中都有很重要的意義，可以說，政治權威的支持是構建部際協調機制的前提條件。

與西方政黨制度不同，我國憲法規定了黨的絕對領導地位，政府領域的各項改革不僅不會影響黨的權威，反而會在貫徹執行黨的各項方針政策的基礎上加強黨的領導并維護黨的權威。在我國，中國共產黨對政府不僅擁有絕對領導地位，黨的領導包括其提供的政治支持是中國政府改革取得成功的關鍵，這也是中國政府相較于西方政府開展各項改革并促進政府機構協調配合的優勢所在。

如上所述，大部制只是政府實現部際協調、促進機構整合的主要方法之一，甚至可以說通過在一定范圍內消滅部門間權限分工的大部制是解決部門間協調配合問題的一種極端方法。更何況，部門再大也要有邊界，除非成立一個“國務部”，部門之間注定會出現協調問題。因此，大部制并不是解決部門間協調問題的“萬靈藥”，在實行大部制的領域，應當在權衡各種協調配合方法的基礎上進行，使部際協調作為一種機制在整體上發揮作用。尤其是隨著“協同政府”、“整體政府”等在西方政府改革理論和實踐中的興起，為政府進行部際協調提供了除大部制之外的其他方法和技術。但相較于西方，我國理論和實踐界熱炒大部制而忽視“部門間協調配合機制”，不能不說是一種遺憾。［13］為了彌補這種遺憾，我國的公共管理學界應該加強對政府部際協調理論與方法的研究，為構建政府部際協調機制、實現政府機構的整合并推進行政管理體制改革提供必要的理論基礎。

注釋:

①澳大利亞實行聯邦制，州政府不是由中央政府建立的，每一個州都擁有獨立的立法、司法和行政權。因此，州政府構建協調機制的實踐經驗也可以應用到中央政府對構建部際協調機制的考量中。

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