農民專業合作社的依法規范和制度創新

文/國魯來

農民專業合作社的依法規范和制度創新

文/國魯來

世界各國合作社的兩種模式

第一種：以歐洲為代表的“市場合作社”。

歐洲合作社大都產生于19世紀中葉，受當時合作社先驅的思想影響深刻，雖然目前這些國家的經濟社會狀況已經發生了很大變化，社員的經濟社會地位也有了明顯提高，但是合作社的基本理念、基本原則和基本制度并未發生根本改變，有所變動的只是為適應“二戰”后市場經濟的快速發展而作出的一些制度調整，因此被稱之為“市場合作社”。

第二種：以北美（主要是美國）為代表的“新一代合作社”。

北美的“新一代合作社”產生于市場經濟高度發展和市場競爭日趨激烈的20世紀80—90年代，由于經濟、社會和社員的個人條件都發生了很大變化，因此，其組織制度安排也更多地體現了大戶農民的利益訴求。這是導致發生新一代合作社的制度創新的基本動因。

近年來，我國從中央到地方各級政府和行政機關陸續出臺了很多支持和鼓勵農民專業合作社創建發展的政策措施，2007年7月1日《農民專業合作社法》的頒布實施更是一座里程碑。我們之所以大力支持專業合作社發展，在于它不同于我國現有的其他以營利為目標的經濟組織形式，它所獨有的組織制度安排，具有幫扶社會弱勢群體、有效保護和增進農民利益的作用?？墒牵趯嵺`中卻出現了很多專業合作社民主治理有名無實的情況，如果不能依法建立規范的組織制度，實行民主治理，有效保護組織成員的民主權利和經濟利益，那么也就失去了當前我國大力發展專業合作社的意義。

為何與制度安排相違

從我國《農民專業合作社法》的規定來看，農民專業合作社的制度安排更多地是與歐洲的市場合作社相近。然而，近年來的實踐表明，我國的許多農民專業合作社已經不同程度地呈現出北美新一代合作社的某些特點，與法定的制度安排或多或少地存在差異，其中最為突出的就是大戶社員（包括法人社員）在合作社中占有相當分量的股份，因此組織也程度不同地為其所控制，法律賦予社員的民主權利往往受到侵犯，從而影響社員自身利益的更好實現。造成這個問題的原因是多方面的，歸納起來主要有以下幾點：

第一，一些農民（尤其是欠發達地區的農民）的文化水平較低，缺乏經營管理知識和市場營銷知識。雖然合作社的組織制度規定社員有權參與社內重大事務的決策，但是，如果他們不能了解其中的深刻含義，也就不能對此有足夠的重視。或者是，雖然社員對合作社的制度安排有所了解，但因知識所限，看不懂賬本，或不能理解某一決策的意義和效果等等，自然也不能有效參與合作社治理。

第二，不少農民專業合作社都是大戶牽頭組建，這些人社會影響力較大，又有成功經歷，普通社員自然不敢與之比肩。而且大戶社員一般都入股較多，所承擔的經營風險也較大，當然也希望能對組織有所控制，保護自己的利益。

第三，一些地方政府從政績考慮，不僅追求農民專業合作社的數量，更追求質量，也就是資金雄厚、效益好、覆蓋面廣等等，以制造拿得出手的好典型。這也導致了大戶以大量股金入社，從而控制合作社的情況發生。

依法規范的構想

針對上述情況，有必要采取有效措施，為農民專業合作社的規范發展創造條件。

首先是提高社員對于合作社的認知水平和在此基礎上的參與能力。在此，宣傳教育非常必要，要讓社員充分了解自己的權利、義務和利益之所在。

其次是社員對合作社事務的參與，至少在目前，需要重視的應該是過程，而不是結果。要讓普通社員對大戶社員的經營管理方案提出更好的建議，通常都很難，但是，即使已知既定方案必得實施，法定程序也應嚴格履行，以培養社員的民主習慣和參與意識。

其三是合作社的發展應該是社員自己努力的結果。農民專業合作社的經濟實力太弱，是目前存在的主要問題之一。目前，一些地方的公司加合作社，就是在合作社實力弱小的情況下實現產業化經營的一種辦法。在此，農民不是以個體，而是以合作社的身份與公司打交道，可以更好地維護自己的利益。而且，隨著合作社的成長壯大，也可以不斷擴大業務范圍，最終實現自己的產業化經營。

其四是建章立制和加大政府的督導力度。合作社的制度弱點之一，就是容易誘發管理者的敗德行為，所以，比之其他的經濟組織形式，政府主管部門和相關職能部門的監督管理更為必要，特別是在社員的監督能力明顯不足的情況下就更是如此。在此，首先要做的就是建立必要的規章制度，明確政府主管部門和其他相關部門對于農民專業合作社規范發展的責任和義務，規定應具體、明晰、可操作，以便于政府工作人員執行，也便于農民理解和掌握。

重視農民的制度創新需求

在依法規范的同時，對于農民的制度創新需求，也應給予高度重視。

近年來，北美新一代合作社在很多方面吸納了股份公司的制度安排，從而對合作社的傳統制度有了較大突破，因此獲得了更高的經濟效率。傳統色彩相對濃厚的歐洲市場合作社中，組織制度也在發生類似新一代合作社的變化。

例如，目前德國的奶業合作社就已經規定：要想成為社員并通過合作社來銷售牛奶，奶牛飼養者就必須向合作社出資入股，成為社員。而入社股金的數量，也就是個人在合作社中占有多大股份，直接關系到自己可以向合作社交售牛奶的數量，入社股金越多，可向合作社交售的牛奶也越多。當然，這些都是德國乳品市場的發展狀況和社員的經濟、社會狀況共同作用的結果，也是社員理性選擇的結果。

無論是我國的農民專業合作社，還是新一代合作社，兩種模式都有其存在的道理，問題只是要適應不同地方、不同組織和不同個人的實際，讓農民根據自己的情況和需要來選擇。例如農民中的弱勢群體，個人能力有限，經濟基礎薄弱，更適合選擇專業合作社的組織模式，以獲得更多的社會公平，使自己擺脫困境；而經濟實力較強、經營規模較大的農民，就可以選擇新一代合作社的模式，使自己既可以獲得更大的經濟收益，又可以得到一定的社會公平；當然，如果有人既有較強的經濟實力，又覺得在合作社中利益受損，就可以干獨資、股份公司等營利企業，以盡可能多地拓展自身利益，這些都是合理選擇。

當前我國農民專業合作社中較多發生的大戶控股，以及組織的民主治理機制不同程度地遭到破壞等情況，是否與我們的專業合作社制度供給不足有直接關系，還不能武斷地下結論。但是，一些社員（尤其是大戶社員）的行為，已經顯示出他們在客觀上存在著對于類似新一代合作社的某些制度需求。在這種情況下，引導比杜絕好。所以，我們在依法實現農民專業合作社規范發展的同時，應該滿足那些先富起來的農民的意愿，重視他們的制度需求，豐富合作社的制度供給，使他們根據自身能力和意愿自由選擇。

總之，農民專業合作社既需要依法規范，也需要制度創新。依法對農民專業合作實施規范，就是要給廣大的中小農戶提供更好的發展機會和發展條件，而制度創新則更多地是順應富裕農戶的發展需求，從而使各層次農民各得其所，整體發展。

（本文原載于《農村經營管理》雜志）