農民工社會保障現狀的思考

文/梁春賢

農民工社會保障現狀的思考

文/梁春賢

農民工成為城鎮和農村之間的人,這種身份使他們本應享有社會保障而變得沒有保障。

農民工是我國制度變遷與社會轉型期間所出現的特殊群體,特指具有農村戶口，卻在城鎮務工的勞動者。農民工的這種尷尬地位，是由于身份的合法性問題造成的，合法性身份問題又來源于中國二元結構的社會制度。以戶口制度為核心的二元體制，使農民工在城市的生存和平等權利的獲得喪失了事實上的合法性。盡管市場取向的改革給農民工在城市提供了生存空間,但這種空間是有限的，可以人為控制的。

現狀分析——

目前，農民工社會保障制度的缺失表現得比較明顯。“目前就整體而言，面向農民工群體的社會保障制度的建設仍顯得異常蒼白，部分地區雖出臺了與農民工有關的一些社會保障政策措施，但初步效果仍不理想”。農民工缺乏工傷保險、失業保險以及最基本的醫療保險。通過調查發現,在我國城市中無用人單位的農民工幾乎沒有參加任何社會保險，有用人單位的農民工中參加工傷保險或有些許工傷醫療補助的僅占20.2%，而有76%的農民工卻沒有工傷保險，甚者有3.8%的農民工還根本不知何謂工傷保險，每年因勞動條件差而致傷、致殘和致死的事故率比較高。

另外，農民工與單位福利、社區福利和社會救助權益絕緣。農民工社會福利問題集中表現在以下兩個方面：一是勞動者福利問題，主要體現在住房補貼、在職培訓或進修、社區服務等，農民工幾乎不可能享受到城鎮一般職工所享有的福利；二是農民工子女的教育福利處于不平等的尷尬地位。隨父母外出務工而在城市求學的學齡子女，求學的整個過程花費比較高。同時,女性農民工的生育保險嚴重缺失。女性農民工懷孕，大部分都面臨著失業或被解雇，更談不上生育保險。

就養老保險而言，只有在效益較好的外資或大型國企就業，且工齡較長的農民工能夠享有。另一方面，農民工缺乏社會養老保險的意識。大部分農民工對于用人單位和自身參保持無所謂的態度，其理由主要有：繳納保險費減少了即期現金收入；對保險的不信任，擔心將來社會保險沒有“保險”；怕失去工作機會而不敢向用人單位爭取社會保障權利等。另一方面，企業由于急功近利，而采取種種手段不為農民工辦理社會保險。

從整體上講，只有很小部分農民工非均衡地享有部分水平很低的社會保險，而不是完全意義上的社會保障。

影響因素——

經濟因素。社會保障是社會經濟發展的產物，社會經濟的發展必然會對社會保障項目產生新的要求。我國有約七成的農村人口，其中近15%是往返于城市工作地點和農村之間的鐘擺式流動的農民工。農民工無暇兼顧農村土地的耕作，即使把土地轉包于他人，微薄的租金收入也無力支撐該群體的社會保障賬戶的個人部分的籌集。在城市，主要從事勞動密集型行業或諸如餐飲類的服務業，經濟收入也不穩定。農民工就業與收入的不穩定和低支付能力使之在權責利對等的社會保障原則下有可能失去參保的“資格”。

土地因素。國家沒有給予農民工(或農民)與城市職工相同的社會保障待遇，原因在于國家認為給予了農民土地承包權，土地作為生產要素之一，利用其的產出能力以及土地流轉承包價值能夠給予農民生存保障。但是在目前條件下，土地是不具備社會保障功能的，土地產出的“負收益”以及土地流轉的困難決定土地保障不具有風險機制，更沒有互助互濟功能。

觀念因素。農村的鄉土文化重視血緣、親緣關系，農民依靠親友的相互扶助承擔社會風險。而不會過分信賴現代保障制度的風險分散承擔功能，導致其社會“貼現率”高，注重眼前的利益得失。

制度因素。社會保障作為一種國民收入的再分配形式需要制度化、法制化。我國現行針對農民工社會保障的制度尚有不足，國家立法少，地方立法多。地方立法之間又相互沖突、各地的險種設置、繳費主體、繳費比例、享受方式以及享受標準都不盡一致，因而縱向不貫通、橫向不協調。農民工參保后因就業地點、工作關系經常變動，參保后又斷保，繳費人數不穩定，這樣無法滿足農民工在各地流動的需求。

政策建議——

建立農民工社會保障是一項龐大而復雜的系統工程，涉及面廣，難度大，在構建過程中要有周詳的對策，應根據農民工的實際情況，從其迫切需要解決的基本生活保障入手，走“漸進式”發展的路子。

第一，建立多層次的農民工社會保障制度。農民工數量龐大，流動性極強，不能進行有效的統一管理,建立統一的農民工社會保障制度顯然不合適。應該根據農民工的實際情況建立分層次的農民工社會保障制度。各層次社會保障應建立項目齊全的社會保障內容，包括醫療、工傷、失業、養老等項目。農民工社會保障是一種基本保障，為了滿足某些農民工基本保障之外的保障需要，可建立商業性保障作為輔助保障。

第二，建立農民工社會保障制度需要一系列配套改革。農民工社會保障制度的構建需要掃除相關阻礙因素，改革一系列相關制度和政策。一是改革戶籍制度，放松對戶口的管制，逐步改革為憑居民身份證可自由落戶的政策。二是改革勞動力用工制度。我國勞動力市場不完善，對不同的勞動力有不同的態度，如對待農民工就有歧視，表現在工資收入上的歧視、工作分工上的歧視、子女入學上的歧視等。三是改革土地制度。為了提高農村生產力，釋放農村剩余勞動力，可適當改革與完善家庭聯產承包責任制，讓分散的土地集中起來進行規模化、機械化大生產。集中土地的可行辦法是通過土地自由流動，擴大農戶的土地權限。對撂荒的土地可允許以一定價格收歸政府，再集中轉包給集體生產的農業大戶，然后把農民工所得費用轉入其個人賬戶用做養老保險。四是改革計劃生育政策。盡管我國的計劃生育采用了嚴管政策并取得了成績,但是在“多子多福”的舊觀念下仍有大批農民想方設法多生，結果是“越生越窮”，造成這種惡性循環現象的原因之一就是農村社會保障不健全。五是各實際工作部門應加強對農民工合法權益的監管工作。農民工屬于社會弱勢群體，依靠自身力量難以徹底維護合法權益。各部門就應該盡力維護農民工在工資、住房、工作條件等各方面的合法權益。

第三，擴大基金來源渠道,設立個人賬戶并保值增值。農民工社會保障資金來源靠國家財政支出是不現實的，我國財政支出面臨諸多困難，而農民工社會保障制度又不能因國家財政緊張而放棄構建，這就要求農民工自己籌資建立，建立以個人資金為主，國家財政為輔的社會保障制度，充分發揮農民工自己的保障能力。

第四，加強農村社會保障體系的制度建設。一方面要建立全國統一、權威的農民工社會保障管理機構，成立有財政、人事、民政、勞動等部門共同參與的農村社會保障委員會，負責制定農村社會保障規劃、收費標準、支付標準、實施辦法，監督檢查農村社會保障基金的征收、管理、經營和使用情況，策劃保障基金的保值、增值。在此基礎上，將有關機構撤銷合并，組建社會保障管理局，專門負責按社會保障委員會規定的制度、標準收繳和支付農民工社會保障基金。社會保障委員會有權檢查、監督農民工及農村社會保障工作，但不能運用支配基金的使用，以保障基金的安全和高效。另一方面要加強農村社會保障制度的立法工作，盡快制定社會保障法。

第五，架構政府和農民工的互動平臺。可采取會員制，把愿意加入的農民工組織起來，成立合作社性質的非政府組織，宣傳政府關于農民工的社會保障政策，向政府反映農民工的生活及保障政策在農民工群體中的具體進展情況，成為聯系政府與農民工的一個紐帶。同時它還可以為農民工提供勞動機會、就業咨詢，出面聯系業務，代為辦理社會保障、維護權益等事宜。充分發揮以合作經濟組織為代表的非政府組織在為農民工提供社會保障方面所具有的一些獨特優勢,使農民工靠自己的組織維護自身權益。在農民工社會保障尚未納入城鎮社會保障體系之前，由合作經濟組織發揮緩沖和替代作用，以減輕政府的社會保障壓力。

（作者單位：山西財經大學財政金融學院）