美國社區學院的治理模式初探

□盧潔瑩

美國社區學院的治理模式初探

□盧潔瑩

在美國，社區學院管理逐步形成一種精巧、科學和高效的治理結構。這種模式即是聯邦、州及其所在社區對社區教育權力分立與制衡：聯邦政府沒有社區學院管轄權；州政府對其有絕對的管轄權；社區及社區學院教育自治。聯邦和州政府及社區之間各自沒有直接的上下級關系，各自依照聯邦憲法或州憲法對受教育者直接負責。美國社區學院治理結構的精巧、科學和高效率對我國高職院校治理具有重要的現實意義。

美國；社區學院；治理模式

“‘治理’governance，是指管理利害關系不同地方多種特定機構或行業”。[1]在本文中，美國社區學院治理模式指的是，管理社區學院教育事務利害關系不同的多種特定機構或行業權力分立與制衡的結構。具體地說，即美國聯邦、州及社區學院所在社區之間教育權力分立與制衡：聯邦權力平行分立與制衡；聯邦和州權力垂直分立與制衡；社區教育自治。正因為如此，美國社區學院職業教育模式以其實用、多樣化和人性化而聞名，其治理結構也可稱為是世界上公認的最精巧、最科學、最高效的管理模式。本文試從這方面探討美國社區學院治理結構，以期為我國高職院校治理提供借鑒。

一、聯邦政府對社區學院沒有管轄權

（一）聯邦憲法規定

在美國，教育是社會公共事務，對公共事務的管理實行“權力分立與制衡”。美國社區學院治理源于“權力分立與制衡”的思想。首先，“權力分立與制衡”作為一種學說，是由十七世紀英國唯物主義哲學家和政治學家洛克首創，十八世紀法國著名的啟蒙學家孟德斯鳩則發展和完善了這一理論。洛克和孟德斯鳩的分權說，是近現代西方國家政治制度的理論依據，也是西方國家管理公共事務的基本原則。第二，作為一種成功的經驗，美國“權力分立與制衡”思想既是歐洲近千年成功的教訓，也是美國人自己230年來治理國家的成功經驗。從這種理論看，在維護公民權利方面，對公民權利威脅最大的是政府權力，為此，必須限制政府的權力，將國家權力分成三個部分，相互制衡，將權力這只老虎關在鐵籠里。所謂“權力分立與制衡”，在聯邦層面，就是將國家權力劃分為既相互獨立又相互制約的立法、行政、司法三個部分，并建立相應的國家機關來分別行使三方面權力。即在聯邦平行分權，立法權屬于國會，行政權屬于總統，司法權屬于法院，三者彼此平等且獨立。其中，國會擁有修改憲法和制訂法律、審查批準政府的預決算、批準總統對高級官員的任命、調查特殊事件及對總統的彈劾等權力。總統集國家元首、政府首腦和武裝部隊總司令于一身，總攬行政權力。憲法授予總統的權力比較廣泛，主要包括五個方面，即作為國家元首的權力、行政權、立法倡議權和否決權、外交權、軍事權。聯邦憲法沒有規定聯邦政府有教育權，同時，美國聯邦憲法修正案第十條規定：“凡憲法未授予聯邦或未禁止各州行駛的權力，皆由各州和人民保留”。因此，聯邦政府沒有直接的教育管轄權。

（二）聯邦教育部職責

雖然聯邦政府沒有直接的教育管轄權，但聯邦政府也設有教育部。美國高等教育有近300多年歷史，然而，美國中央政府教育行政部門——聯邦教育部1867年成立，它主要負責統計全國學校的有關數據。聯邦教育部距今才150年的歷史，也就說，在美國歷史上，國家很長一段時間沒有教育部。20世紀50年代，隨著政治和社會的變化，它的地位和功能逐漸改變和提升。1979年10月，美國國會通過議案，成立新的教育部，即美國聯邦教育部。今天，聯邦教育部主要職權可以概括為三項：一是負責聯邦政府對地方補助撥款的分配和管理；二是在基礎教育和高等教育方面制定一些研究項目；三是負責收取和統計全國教育狀況的資料。聯邦教育部制定對全國教育都有影響的大政方針，只有通過法律和財政才能實施。聯邦政府沒有直接領導和管理教育部的權力，聯邦教育部根據國會制定的教育授助法，通過補助撥款等形式間接地調整和統一全國50個州的教育。聯邦憲法規定聯邦教育部不能指導、監督和控制任何教育部門、組織、學校及個人的教學課程的設置和實施，這些權力歸屬與州、社區和其他公、私立教育組織。

（三）聯邦政府資助教育的途徑

聯邦雖然沒有類似我國中央政府對教育的直接管轄權，但聯邦還是需要通過憲法資助教育發展。這種治理模式也體現在對社區學院管理層面。聯邦政府處于援助、指導的地位，只是在必要的范圍內才要中央參與。美國聯邦通過立法援助規范社區學院的發展，為其實現社會服務功能提供相應的法律保障。聯邦政府通過法案促進社區學院服務社會措施， 如，1917年 《史密斯--休斯法》、1925年 《喬治--里德法》、1963年頒布的 《職業教育法》、1974年頒布的《生計教育法》、1990年的《帕金斯法案》等，都在有針對性、客觀性和連續性的確保美國職業教育健康快速發展。再如，2010年3月30日，美國總統奧巴馬在北弗吉尼亞社區學院簽署《醫保與教育協調法》(The Health Care and Education Reconciliation Act)，其主要內容，即大力投資社區學院，將在未來4年為社區學院投資20億美元。這些投資將幫助社區學院和其他相關機構開發、完善、提供更加適用的教育和職業培訓方案，更好的幫助有需要的人們及時掌握新技能或順利找到新工作。

也就是說，聯邦政府沒有直接的教育管轄權，聯邦教育部只是一個獨立的機構，不對聯邦政府負責，它只依據聯邦憲法行使自己的職能，依據憲法資助社區教育。

二、州政府對社區學院直接管轄

在美國，管理教育事務權力在各州。相對聯邦政府而言，州政府掌管著社區教育決策和行政主要權力，因此，州政府擁有社區教育的絕對管理權，但州的各項政策制定都要符合聯邦政府的相關法律。聯邦與州之間垂直“權力分立與制衡”。在聯邦憲法的框架下，各州對社區學院的治理主要是依據州憲法，實行“權力分立與制衡”。美國有50個州，各州都有自己的教育政策，分別管理各州的學校，因此，各州的教育政策特色鮮明。但這仍然遮蔽不了其共性特征。

（一）州教育部“權力分立與制衡”

同樣，各州實行“權力分立與制衡”，即各州分設州議會、州政府和州法院三個權力執行機構。各州都有州憲法，州議會在聯邦憲法和聯邦最高法院裁決的范圍內立法。州設立州議會和州教育部（the Department of Education）。在學區教育方面，州議會是州最高立法機構，有關教育重大問題的法律和法規都由它制定。州議會主要從事社區教育立法工作，有權制定社區教育法案。州教育部依據本州憲法有關社區教育的基本政策，確立本州社區教育的基本原則、目標、責任、基本要求和基本技術要求，衡量教育進展的標準等。州長是州政府最高行政長官，州長在教育行政方面有很大權力。其一，州長對教育決策的影響主要是通過立法、預算及其所在的政黨來實現。其二，州長有權向議會提出教育法案，也有權對教育立法行使否決權。其三，州長在選任州教育委員會委員方面也有一定的權力。在美國50個州中，州教育部委員由州長選任者約占2/3，其余或由民選，或由州議會選舉，或由學區委員會推舉。這樣，州教育部、州教育部首席執行官和州教育委員會委員之間權力分立、沒有隸屬或上下級關系，每個部門都能制約其他兩部門，“防止幾種權力逐漸集中于一個部門的最保險的辦法，就在于給予每個部門的領導以必要的憲法手段和個人動機來組織其他部門作出超出其職權范圍的事情……即必須以野心對付野心”[2]。他們這種權力分立制衡方式，只有在大多數成員之間達成一致意見，且各方都有機會發表看法后，政府才能夠決定采取行動。“1787年制憲會議采納分權原則并不是為了提高效率，而是為了防止權力濫用。其目的不在于避免摩擦，而在于通過在三個部門之間分配權力所產生的不可避免的摩擦來保護人民免受獨裁”[3]。

（二）州教育廳和州各教育辦公室職責

依據州憲法，州政府設教育廳管理本州教育事務。州教育廳獨立于州政府之外，但沒有我國省教育廳和省政府的隸屬關系。州教育各辦公室是州教育廳設立的辦事機構，州各教育辦公室也是管理本州公共教育的最高行政機關。其一，州教育設廳長（Director of Education）一人，設學監（State Superintendent of Public Instruction）和行政副總監（Chief Deputy Superintendent）若干人。其二，州教育廳的內部機構由行政部門、課程設置和教學領導部門、執行計劃及審議部門、實地服務部門、法律部門、公共及政府政策部門、特別計劃部門等組成，州教育廳對州內教育事業（有時包括高等教育）全權負責。其三，州各教育辦公室一方面要根據現行法規和專業標準不斷地完善州的教育政策，使其具有效力；另一方面還要確定新的政策、秩序和實踐，進行教育改革。美國的各州教育廳是州教育的決策機關，它具有相對的獨立性。

如，在加利福尼亞州，加州教育廳（California Department of Education簡稱CDE）有最高執行官辦公室（Executive Office），該辦公室設州公共教育學監和教育廳長和行政副總監各一人。最高執行官辦公室設設學監辦公室 （Office of the State Superintendent ）、聯絡辦公室（Communications Office）和平等機會辦公室（Office of Equal Opportunity）三個辦公室。加州教育廳還設有4個部門：（1）課程、學習與問責部（Curriculum,Learning&Accountability Branch）。負責監督方案，以推廣改善學生的成績。內容包括教師支持體系、學生評估、對英語學習者和移民學生支持、課程與標準、教學資源、學校和老師的認知及干預支持、聯邦政府資助的教育計劃、州和聯邦的責任、成人學習和職業技術教育等；（2）金融、技術及行政部。負責審查本州教育部預算、會計、信息系統、人力資源服務、州和聯邦資源分配給當地的教育機構和以財政和事務方面等資助當地公立學校教育機構；（3）政府事務與特許發展部。政府事務和憲章發展部旨在促進本州公共教育政策和預算優化，為聯邦管理部門提供指導，為本州教育發展提供指導和支持，審查高質量特許學校；（4）特別服務及援助部。特別服務和援助辦事處提供指導，主要包括營養服務、學校設施規劃、專項教育、國家特殊學校及服務部門的信息相一致，通過交流，一般監督活動和溝通過程，鼓勵創新和方案的制定[4]。

總之，在州政府設教育廳，其辦事機構州各教育辦公室對社區學院進行管理，職能具體包括：管理公立社區學院；對公立社區學院實施鑒定認可；制訂教育預算；制定教師、教育行政管理人員和其他教育工作者的資格標準并頒發證書；落實教育法律和法令，負責主持聯邦政府特別教育項目在本州的實施；主持本州自行開展的特別教育項目等。

（三）州社區學院受托人委員會（Community CollegeTrustees）①組成及職責

各州社區學院分為州立社區學院和社區自己辦的（私立）社區學院。如，2011年1月，美國社區學院總數為1167，其中，公立993所，私立143，其他形式的31所[5]。公立社區學院由州政府籌資建立；私立社區學院由慈善或捐助資金建立。各州對社區學院的管理主要是社區學院受托人委員會。社區學院受托人委員會是各州將政府出資或社會各界捐助的慈善信托資金建立。這可以從加利福尼亞州組成加州社區學院聯盟（Community College League of California）性質、組成及工作內容的分析看出。其一，在性質上，加州社區學院聯盟是一個公益法人，其成員自愿。它由本州72個社區學院所在的學區組成。加州社區學院共同受托人委員會（CCCT）由21人組成，受托人委員會成員從72個地方學區教育管理委員會委員中選出。為了協調聯盟組織及其附屬機構，并向他們提供準確的支持，從各機構選拔代表擔任聯盟受托人委員會委員，從事聯盟委員會相應工作。其二，在聯盟構成中，有兩個主要組織，即加州社區學院受托人委員會（the California Community College Trustees簡稱CCCT)①和加州社區學院校長聯合會 （the Chief Executive Officers of the California Community Colleges，簡稱CEOCCC）組成。CEOCCC有一個由15人組成的理事會，由當地社區學院榮譽校長，學區學監和校長中選出。他們有共同的目標、共同工作人員和財政資源。此外，還另有其他兩個組織與聯盟關聯，即加州社區學院行政管理人員聯合會 （ACCCA）和加州社區學院分類分類理事會（CCCCS）。該理事會有12名代表，其中，來自CCCT和CEOCCC各4名，ACCCA和CCCCS各兩名。加州社區學院聯盟的CCCT和CEOCCC組成的委員會協助實現其共同目標，并通過常設和特別委員會具體執行，委員會成員包括受托人、行政官員、教師、輔助人員和學生。目前，該理事會有教育服務咨詢委員會，立法咨詢委員會和戰略規劃委員會。競技委員會監督校際競技項目。該聯盟附屬組織的目標有許多與CCCT和CEOCCC的目標相同。其三，在其職責及工作內容上，加州社區學院聯盟的職責。實現基礎設施和部分資源共享有助于加強這些共同目標的實現。附屬組織的加盟仍然保持成員自身目標獨立。但有時也可能會采取與CCCT和CEOCCC不同的目標。聯盟受托人委員會工作內容。聯盟受托人委員會每年最多舉行6次會議。他們在州內閣會議和州立法會議上，對教育政策問題提出立法建議。政策指南向有關人員就全州的教育政策、研究措施、出版物、研討會和會議等提供政策指導。聯盟受托人委員會制定本聯盟的預算及其經費開支，雇傭和評估員工和校長，核準教職員工組織結構。它還核準和評估年度教育政策議程和年度立法計劃[6]。

三、社區對社區學院的自治

美國對社區學院的治理主要在州和地方兩級。州政府雖然掌握著教育立法權和教育行政權，但對社區學院的管理重心一直在社區層面，社區對社區學院實行自治。各州根據地理位置劃分成許多學區，學區的劃分以城市的社區地理位置為基礎，有的學區也包括相鄰的幾個社區，甚至跨越幾個社區。學區是州政府對教育實行管理的工具，是美國地方教育行政機構，是直接經營和管理學校的地方公共團體。每個學區設有教育理事會（Board of Education）。但學區理事會管理的是義務教育，社區理事會管理社區學院。社區實行自治，盡管其原則模糊，但依然體現出“權力分立與制衡”原則。

（一）社區教育理事會與民間組織參與

在美國歷史上，社區學院由社區舉辦，因此，形成大部分社區教育的權力屬于地方的傳統。雖然聯邦越來越關心教育，教育又是州的法定職責，但是很多教育政策的決定權仍歸之于社區自己。有些州政府設立了專門的社區學院教育理事會，理事會成員由州長任命，任期4年，包括教育、工商、社會等各界人士。社區學院理事會設有日常辦公機構，其主要功能是為總體協調服務，包括與州政府聯系，爭取獎勵資金，為學校撥款，提供升學、就業信息、建議，審核課程開設，評估學院辦學情況，指導職業和成人教育等。但是，社區教育理事會與各社區學院無行政隸屬關系，不干預社區學院具體辦學，各自依法行使自己的權力。

除社區理事會外，參與美國社區學院治理的，還有很多非官方性質的組織、團體對社區教育進行協調。這類組織獨立于政府之外運作，受到政府、社會、學校的普遍認可，具有相當的權威性。如美國社區學院協會（American Association of Community College，簡稱AACC）通過對社區教育的理論研究、專業資料收集和發布、相關信息傳播等多種方式，提高社區學院的影響力，為社區學院爭取權益，影響社區學院的相關立法等，不斷監督、平衡社區學院發展，提高社區學院影響力。再如，2005年春，眾議員米勒（Rep.Brad Miller）會見美國社區學院協會工作人員，討論提高社區學院在聯邦政策中地位的問題，以通過它來影響國會意識。在國會中，最終促成社區學院核心小組成立（The Community College Caucus）。2007年4月，參議員納爾遜（Ben Nelson）和理查德伯爾（Richard Burr）建立了一個美國國會參議院的一個社區學院核心小組。美國社區學院協會（AACC）致力于與核心小組緊密合作，使參議院在社區學院和學生服務方面發揮作用[7]。另外，美國還有各類評估組織則是更為具體負擔起具體的咨詢、評估、監督等管理任務，以評估報告的形式影響各級政府的資金分配、學校水準的衡量、學生選擇學校和專業、被評估學校制定活動方針和采取具體措施。非官方組織的參與協調，將政府教育權力中受限的相關專業化職能承擔起來，極大地促進了社區學院的發展。

（二）社區學院受托人理事會自治內容

社區學院設立在全國各主要城鎮和城郊，各社區學院還有自己的受托人委員會。如，2011年2月，加州約斯麥社區學院（the Yosemite Community College District，簡稱YCCD），它覆蓋學區面積4500平方英里，人口55萬，轄2個整縣和其他四個縣的部分地區。約斯麥社區學院共同受托人委員會有7名成員。每月第二個周三舉行會議。會議前要將解決的問題或會議內容通過郵件或主席辦公室直接發給受托人理事會的每個成員。這些需要對自己的括入學統計數據資料、官員選舉、委員會成員、學費和各種人口數據統計資料提交本受托人理事會成員，以便及時反映社區學院發展情況[8]。具體地說，學校受托人委員會一般不討論學術方面的具體政策與事務。學術方面的問題由學校受托人理事會授權給由學校教師組成的學術理事會處理。有些學院另設有咨詢委員會指導辦學。學院辦學由校長負責并向受托人理事會報告。無論是何種形式組成受托人理事會，社區學院所在的當地社區都具有很大的行政自主權。

社區學院教育諸方面自治。在教育形式上，提供職業培訓、補習教育、職業教育、轉學教育、成人教育等；與本地關系上，它包括與社區合作；社區學院傾聽選民們的意見；與當地的機構建立聯系，共同參與醫療、勞動力、福利和房屋等事宜；了解老年人、少數民族、殘疾人、天才人物、孤寡老人的特殊要求；向當地工商企業和國營企業征求意見；社區居民對社區學院有發言權。在教育制度上，如，在入學上，美國社區學院面向社區全體成員實行敞開大門式入學（open door）政策。入學不需要通過考試，學生無年齡限制，只要有高中文憑和成績單或同等學力即可入學。學院實行學分制，修滿學分即可畢業，學習年限根據個人情況而定。在課程專業設置上，社區學院課程根據學生需要設置，學習內容因人設置；專業即是根據學習內容依據美國相關標準進行歸類。專業內容來自本地學生需要，學生需要來自就業需要。因此，不存在類似我國高職院校專業設置脫離本地經濟發展的問題。

綜上分析可知，“權力分立與制衡”原則滲透在從聯邦政府到具體社區學院教育內容的的每一個方面，這是美國社區學院治理模式成為科學、精巧和高效的根本原因。具體可以歸納為如下四個方面：（1）根據美國聯邦憲法，社區學院教育的管理權屬于州，聯邦政府只是資助。因此，各州社區學院教育呈現個性化、多樣性、鮮活性。在美國不存在類似我國高職院校存在的缺乏特色之類的問題。（2）社區充分自治。作為社區教育治理的重心社區承擔幾乎全部的治理工作，社區來自各界的選民積極參與本社區的教育事業，依據民意因地制宜制定適合本社區的職業教育政策，治理效率高，在美國提問諸如企業參與社區學院辦學提法似乎多余。（3）依法辦學是各類社區學院治理的原則，聯邦政府、州政府、社區依法行使治理社區教育的各項事務權力，各層治理機構制定的社區教育政策、管理人員的工作權限都受到法律的嚴格規制。這就不存在具體的個人誰對誰負責的問題，避免了因領導人的癖好或更替而造成社區教育事業發展的大起大落，也使美國社區學院發展100多年來逐步走向完善。（4）在美國，學校都是非政府機構，教育是公共事務。美國社區學院治理實行權力分立與制衡，民間團體或個人通過社區教育理事會或社區學院教育受托人理事會對社區教育發揮作用。在某種程度上，這也是政府權力和民眾權利之間的分立與制衡。這樣，在社區學院治理中，避免了政府既掌舵又劃槳以及由此帶來的隱患。

注 釋：

①②在美國community college trustees或者the corporationoard of the trustees of community college， 在此，筆者不同意國內有關學者的“董事會”或“…社區學院董事會”譯法。因為，只有在大陸法中有財團法人，才可以譯為“董事會”。美國法屬于英美法系，英美法系中沒有大陸法系上的財團法人，發揮大陸法系財團法人功能的是《信托法》。信托法屬于財產法，非法律主體制度。因此，應譯為“共同受托人”或“受托人法人”。

[1]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000:55.

[2][美]漢密爾頓、杰伊,等.聯邦黨人文集[M].程逢如,等,譯.北京：商務印書館，1980：264.

[3][美]詹姆斯伯恩斯.民治政府——美國政府與政治[M].吳愛民,等,譯.北京：中國人民大學出版社，2007：36.

[4]Overview of the entire California Department of Education(CDE)with branches and divisions.http://www.cde.ca.gov/re/di/or/.

[5]FastFacts.http://www.aacc.nche.edu/AboutCC/Pages/fastfacts.aspx.

[6]Community College League of California.http://www.ccleague.org/i4a/pages/index.cfm?pageid=1.

[7]Community College Caucus.http://www.aacc.nche.edu/Advocacy/Pages/caucus.aspx.

[8]The Yosemite Community College District.http://www.yosemite.edu/trustees/.

[9]萬秀蘭.美國社區學院的改革與發展[M].北京：人民教育出版社，2003.

[10]劉維儉，董仁忠.公立高職院校法人治理結構若干缺失[J].職教論壇,2010（31）.

盧潔瑩（1964－）女，安徽潛山人，浙江商業職業技術學院高教所副研究員，教育學博士，研究方向為教育哲學和高職教育管理。

2010年教育部人文社會科學研究規劃基金項目“現代高職院校制度研究——基于高職院校與政府、社會關系的重構”(項目編號:10YJA880026)。

G71

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1001-7518（2011）15-0089-05

責任編輯 吳學仕