中國環境影響評價中公眾參與存在的問題與對策

石 磊 呂惠進 劉丹丹

(浙江師范大學地理與環境科學學院，浙江金華321004)

中國環境影響評價中公眾參與存在的問題與對策

石 磊 呂惠進 劉丹丹

(浙江師范大學地理與環境科學學院，浙江金華321004)

公眾參與是環境影響評價中的重要內容，在環境影響評價中發揮著特殊作用。針對目前中國環境影響評價中公眾參與的實施狀況，提出了公眾參與意識不強、參與形式單一、信息公開不充分和公眾意見未受到足夠重視等一系列問題，并從宏觀及具體操作上提出加強環保宣傳教育、采取多樣化的參與形式、建立完善的環境信息公開制度和認真對待公眾反饋意見等相關的有效對策。

環境影響評價;公眾參與;問題;對策

“環境影響評價中的公眾參與”是指規劃單位、建設項目單位、環境保護部門以及其他相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等，通過一定的方式(如討論會、聽證會)參與到規劃、建設項目及政府決策和立法的環境影響評價過程中。也就是公眾行使參與權，對可能會對環境產生重大影響的活動做出表示，進行監督的活動［1］。

公眾參與環境影響評價有助于增加建設項目的環境合理性，增強環評結果的客觀有效性;有助于政府對環境問題的全方位管理，推進環境決策的民主化與科學化;有利于提高公眾的環境保護意識，維護公眾的切身利益;有利于生態環境的保護和可持續發展戰略的實施。

我國2003年9月1日實施的《環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》)，首次以立法的形式確定了中國公民的環境權益，規定凡直接涉及公眾環境權益的規劃，要征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見，為公眾參與環境決策并依法維護自身合法環境權益奠定了更為明確的法律基礎［2］。2006年2月14日，國家環保總局正式發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(環發2006［28號］)(以下簡稱《暫行辦法》)，它不僅明確了公眾參與環評的權利，而且規定了參與環評的具體范圍、程序、方式和期限，有利于保障公眾的環境知情權，有利于調動各相關利益方參與環保決策的積極性，保證了公眾對環境事務的有效參與［3］。

1 目前中國環境影響評價中公眾參與存在的問題

雖然我國的環境影響評價發展較快，成效也較為顯著，但其中的公眾參與仍存在多方面的局限和不足，具體體現在以下幾個方面。

1．1 參與對象缺乏代表性和廣泛性

盡管《暫行辦法》對公眾的選取有著明確的規定，但實際工作中涉及到利益的相關者時往往很難按照要求嚴格執行。如某些單位在發放問卷調查時故意回避利益受損者，盡量選取受益的公眾，從而使得參與對象的選取缺乏代表性。另外，公眾的思想文化素質、環境意識、法制觀念等存在較大差異，因此在選擇參與對象時要綜合考慮，盡量使所選公眾的覆蓋面較為寬廣。但某些項目在進行環境影響評價時選取的專家、學者往往會多于基層民眾，甚至普通民眾中只選取受項目影響較大的少數民眾，而對于環境影響評價感興趣的團體或個人則往往忽略，這就使得參與對象的選取缺乏廣泛性。總體來看，從受影響的環境利益角度看，參與對象缺乏代表性;從參與對象的專業知識水平、對環保的認知程度、受影響的地域范圍以及參與的過程看，參與對象缺乏廣泛性［4］。

1．2 參與意識不強，缺乏主動性

雖然法律、法規已授予公眾環境影響評價的參與權，但受自身專業知識水平、認知程度的局限和外界影響，大部分民眾還未能真正積極得參與到規劃和建設項目的環境影響評價中來。總體來看，我國公眾的環境意識和知識水平比較低，環境素養和法制意識不高，環境道德較弱，公眾參與環境保護的總體水平偏低。公眾參與環境影響評價的意識還不夠，在調查對建設項目所持態度時往往會出現堅決反對、違心簽署和不聞不問的情形［4］。

1．3 參與形式單一且深度不夠

與西方發達國家“自下而上”的參與方式不同，我國環評中的公眾參與主要是政府主導下的“自上而下”的形式，公眾參與的程度與效果在很大程度上取決于行政主管部門的態度。公眾參與的形式一般有論證會、聽證會、座談會、專家咨詢、問卷調查等多種形式，但目前采用較多的是操作相對簡單、成本相對低廉的公眾問卷調查，公眾參與形式比較單一。很多問卷的格式和內容往往千篇一律或大同小異，針對性不強，并且通常是選擇題和判斷題居多，公眾只能順著問卷的設置被動答題，往往很難表達自己的真實想法和意愿。甚至某些問題的設置故意含糊其辭、避重就輕或有意回避敏感問題，這就導致了公眾意見失真，并為以后的環境糾紛埋下了隱患。

1．4 參與時間未能貫穿始終

很多國家在工程概要剛提出時便要求公眾參與并直至工程結束，而我國規劃、項目環評中的公眾參與一般是在編制環境影響報告書的時候才進行，僅限于早期的調查階段，而對于工程建設過程中及工程結束后的參與則很少進行。在參與的過程中，公眾參與的結果通常很少公布，致使公眾不清楚他們的建議或意見有無落實或解決，公眾參與的監督作用無法發揮出來。1．5 信息公開不充分、不及時

毫無疑問，及時而充分的信息公開將大大提高公眾參與環評的質量和效果。但是目前很多建設單位公布的信息內容十分有限，往往只是簡單介紹了工程的規模和內容，而對于涉及環評核心的污染物的排放和污染的治理措施等信息則未能清晰地公布，致使公眾回復意見的準確性和可參考性大打折扣。盡管《暫行辦法》明確要求公眾參與前便向公眾告知相關的環境影響評價信息，但很多單位直至公眾參與時才公開一些重要信息，致使很多公眾來不及篩選和消化相關信息，從而不能正確地表達他們的真實想法。此外，某些環境信息公開時，一些項目的前期作業已經進行，因而公眾意見對決策影響不大，公眾參與僅僅流于形式。

1．6 公眾意見未受到足夠重視

《環評法》明確要求規劃編制單位和建設單位要認真考慮公眾意見，并對公眾意見采納情況附以相關的說明。但在當前，環境影響評價報告書把公眾參與章節往往只當作陪襯內容，基本上是把公眾意見統計歸納列入表格并簡單闡述，缺乏對統計歸納進行客觀公正的分析論述以及陳述水平上的辨證分析，沒有提出當地公眾具體和明確的觀點［5］。很多項目對公眾意見處理過于簡單和草率，往往大篇幅闡述公眾的贊成意見，而對真正切中要害的反對意見則本能地加以回避，“只聽取、不采納”，使公眾參與的效力大打折扣。

2 有效推進公眾參與環評的對策與建議

針對目前我國環境影響評價中公眾參與的現狀，以及建設項目環評中公眾參與出現的問題，現提出強化公眾參與的措施和對策。

2．1 科學合理選擇公眾

公眾的代表性與廣泛性是影響公眾參與有效性的重要因素，因此合理選擇公眾應兼顧公眾的代表性與廣泛性。廣泛的代表性有利于吸取多方面的意見，便于決策者綜合把握。因此，在選擇對象時，高層次和基層的對象都要考慮，選擇范圍應包括直接受影響的人群、受影響團體的公共代表和其他感興趣的團體。在實際操作中，應對參與公眾進行科學合理的分類，盡可能確保得到的信息能代表全部群眾的意見。同時，還應特別關注弱勢群體。

2．2 加強環保宣傳教育，強化公眾參與意識

較強的環境意識是提高公眾參與環評的基礎條件，只有真正掌握了科學的環境保護知識，公眾才會以主人翁意識積極自覺地參與環境影響評價，其意見也才具有較高的參考價值［6－7］。因此，要加強環保知識的宣傳和教育。一方面，通過各種渠道廣泛宣傳環境保護的重要性，加快環保知識的普及，幫助公眾了解相關的法律法規，使環境保護意識深入人心，進而提高公眾參與環評的積極性和主動性。另一方面，加強環境保護教育，將環境教育列入從幼兒園到大學的教學大綱，讓環保意識從小就深入到公眾的學習和生活中。在環保知識的宣傳和教育過程中，要充分利用各種媒體來喚起大眾對環境問題的關注，切實發揮好社會輿論的監督作用。如廈門PX項目事件公眾參與的成功就得力于新聞媒體和網絡的渲染。

2．3 采取多樣化的參與形式

如前所述，目前我國的公眾參與主要為政府主導下的參與，且多種參與方式中以問卷調查居多。事實上公眾參與的方式越多，其參與的有效性也越高。為此應開展形式多樣的公眾參與，將分散的公眾意見集中起來，如電話、網絡、意見箱等等都是很好的參與形式。不同的建設項目可以根據自身的實際情況采取不同的形式，大可不必拘泥于常規。問卷調查表作為公眾參與的重要形式，其設計一定要科學合理，語言要通俗易懂，內容針對性要強，問題設置要能客觀真實地反應公眾意見。此外，在公眾發表意見期內，任何團體或個人都可以要求召開公眾聽證會，審批部門必須接受要求進行安排。

2．4 實施全過程參與

我國應與國際接軌，實施全過程參與，即從建設項目立項、環境影響評價、建設項目的施工建設、竣工驗收到工程正式投入生產運營后全過程實施公眾參與，使公眾真正融合于環境影響評價過程中。全過程參與便于公眾合理把握參與時機，及時了解環境影響評價的重點，有利于公眾意見的合理反映。例如，公眾的提前介入能夠使公眾透徹地了解建設項目的相關情況，有助于環評過程中對敏感問題的把握，有利于應對項目建設過程中的各種變化。公眾全過程參與環境影響評價既可強化法律賦予公眾的環境知情權和參與權，又加強了公眾的環境監督權，增強了環境影響評價信息的真實性，促進了決策部門與公眾間的互動和交流，提高了公眾參與的有效性。

2．5 建立完善的環境信息公開制度

有效的信息公開是公眾參與環評的基礎和先決條件，而健全的環境信息公開制度則是公眾獲得環境知情權的保障。《環評法》雖對公眾參與環評作了規定，但對公眾的環境知情權并未作出相應規定。因此，應該在我國現有的《環評法》的基礎上加入環境信息公開的條款，給環境信息的公開以有效的法律保障。各級環保部門應當建立健全環境信息公開制度，通過各種公眾易獲取的渠道及時發布相關的環境信息。對于那些以取欺騙手段來發布虛假信息的建設單位，必須依法追究其法律責任，嚴懲不貸。只有建立起完善的環境信息公開制度，從根本上解決信息不對稱問題，公眾的環境知情權才能得以保障，公眾參與才能有效的開展。

2．6 認真對待公眾反饋意見

公眾的意見或建議能否被合理采納或解決，事關公眾參與作用的真正發揮，并進一步影響到公眾參與環評的積極性。《暫行辦法》中明確規定，建設單位應當在報審的環評報告書中附有公眾意見采納或不采納的說明，該說明不僅要報送環境影響評價審查組織，還應向公眾公開，以便公眾監督。環評報告的公開，可使公眾知曉自己的建議和意見是否得到客觀公正的反映;而審批結果的公開，則使公眾參與環境影響評價真正起到了監督的作用。因此，對公眾的反饋意見應及時地進行歸納和整理，吸取或采納其有建設性的意見并研究制定出相應的解決措施。

3 結論

隨著可持續發展、科學發展觀等觀念日益深入人心，公眾參與環境影響評價的作用將會越來越大。實踐已經證明，在環境影響評價過程中實施公眾參與，不但可以強化公眾的環境保護意識，提高環境影響評價的有效性，還有利于推進社會主義民主進程。盡管我國環境影響評價中的公眾參與起步較晚，目前還存在諸如公眾參與意識不強、參與形式單一、參與時間未能貫穿始終、信息公開不充分等問題，但相信隨著我國環境影響評價工作的不斷深入發展，公眾參與環評一定會日臻完善，一定會在環境保護和可持續發展中發揮越來越大的作用。

(編輯:于 杰)

［1］徐春艷．略評我國環境影響評價法中的公眾參與制度［J］．廣播電視大學學報，2004，(3):87 －121．

［2］黃一綏，邱健斌．美國環境影響評價中的公眾參與及其借鑒［J］．福建地理，2006，6(2):113 －115．

［3］朱莞，姚建，丁海容，譚淵．改善環境影響評價公眾參與的對策探討［J］．國土資源科技管理，2008，25(1):164 －167．

［4］多金環，趙秋月，孔令輝．環境影響評價公眾參與亟待完善［J］．環境保護，2009，(13):43 －45．

［5］宋國君，黎思亮．論中國環境影響評價中公眾參與的一般模式［J］．環境污染與防治，2006，28(4):283 －287．

［6］劉先樹．淺論中國環境影響評價之公眾參與制度［J］．成都大學學報:教育科學版，2008，22(12):127 －129．

［7］李淑娟，牛曉君．中美環境影響評價制度中公眾參與的比較研究［J］．環境科學與管理，2007，32(12):176 －178．

Problems of Public Participation in EIA of China and Countermeasures

SHI Lei LV Hui-jin LIU Dan-dan
(College of Geographic and Environmental Sciences，Zhejiang Normal University，Jinhua Zhejiang 321004，China)

Public participation，an important part of EIA，plays a special role in EIA．On account of current situation of public participation in EIA in China，this paper finds that the awareness of public participation is not strong;the form of participation is single;information disclosure is not full，and public opinion has not been given adequate attention to Concrete actions are put forward strengthen environmental education，diversify forms of participation，establish and improve the environmental information disclosure system and take the feedback seriously from the public，and take ather related effective countermeasures．

EIA;public participation;problems;countermeasures

X820．3

A

1002－2104(2011)03專－0068－03

2011-02-20

石磊，碩士生，主要研究方向為環境評價與規劃。

呂惠進，教授，主要研究方向為礦產資源開發利用、環境地質研究。