國外經驗對我國政府主導職教集團化辦學的啟示

□尹華丁

國外經驗對我國政府主導職教集團化辦學的啟示

□尹華丁

職教發達國家有著豐富的職教集團化辦學經驗，文章在分析德國“跨企業培訓中心”、澳大利亞“新學徒制培訓學院”、美國“技術準備計劃下的綜合教育集團”和荷蘭“政府投資的區域培訓中心”等特點的基礎上，對我國地方政府主導職教集團的合理組織與良性運行提出建議。

國外經驗；地方政府主導；職教集團；啟示

從主導機構來看，我國的職教集團主要有三種形式：一是職業院校主導型，如：江蘇從2004年起成立的20余個行業性職教集團，湖南從2008年起成立的18個行業職教集團；二是地方政府主導型，如：以城帶鄉、三段培養的“海南模式”，行業為主、城鄉聯合的“河南模式”，校企合作、工學結合的“天津模式”等；三是復合主導型，是一種校、企以及中介機構等多元主體、多元合作組成的職教合作聯盟。

“從國際比較的角度看,政府主導型的職業教育集團化辦學在數量上最多,在模式上也最豐富”。[1]本文以德國、澳大利亞、美國、荷蘭等職教發達國家為例，探討它們根據本國或地方經濟發展的需要，創新職教發展體制機制，通過宏觀規劃、政策引導、財政扶持等多方位支持，有效推進職業教育的集團化和集約化發展。發達國家的經驗，對我國地方政府主導職教集團建設有寶貴的借鑒價值。

一、政府主導型職教集團的特點

從總體上來說，我國對職業教育的基本要求是形成政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制，各類職教集團組織模式都離不開政府支持。本文所指的政府主導型職教集團是指地方政府為促進本地區經濟社會發展，統籌各種職教資源成立的區域性職教聯盟，與行業性跨區域的其它類型職教集團有所區別。“政府直接促成各實體間的聯盟；各實體間聯盟的方式主要是互補性合作聯盟；具有對弱勢實體的傾斜和保護的作用；生命力和成功度主要取決于政府的支持力度和支持時間”。[2]

地方政府主導型職教集團有以下特點：一是政府主導。地方政府為提高區域經濟發展水平，提高勞動者素質，牽頭組織和整合相關職教資源成立的職業教育與培訓聯合體。二是區內聯盟。集團內各成員實體都是本地區內較有影響的職業院校和行業企業，人才培養互補性很強。三是項目導向。政府通過政策、法令、投資等不同手段，促進各成員實體之間通過項目合作實現共贏。四是保障有力。政府在集團運行過程中發揮著投資、購買、籌措、協調以及規范職能。

二、職教發達國家政府主導職教集團辦學的經驗

自上世紀60年代中期以來，教育集團化逐漸成為世界發達國家和地區教育領域發展最迅猛的組織形式，教育集團以其網絡化、集團化、連鎖式、巨型化等特點受到了教育領域專家、學者和圈內人士的廣泛關注。[3]

（一）德國“跨企業培訓中心”

德國的“雙元制”職教模式是在政府主導下，由學校和企業分工協作、共同完成培養人才全過程的一種辦學模式。它為德國培養了大量操作能力強、技術水平高的工人，生產產品以做工精細、品質優異享譽世界，為德國經濟發展和工業技術水平提高作出了重大的貢獻，在世界職業教育領域影響深遠。上世紀70年代，由于技術越來越細，職業工種之間差別愈來愈大，中小企業因其規模、培訓成本、培訓能力和培訓工種等方面的條件局限，無力提供全面和多樣化的職業培訓項目，甚至無法完成企業內部的培訓，在此背景下，以模擬工廠公司和項目教學法為核心的“跨企業培訓中心”在德國紛紛成立。

跨企業培訓中心是由國家撥專款，聯邦政府、州政府、社會中介組織、中小型企業通過法律合同聯合設立的，目的是為了整合多方資源以解決企業培訓能力不足的問題，它“提供了把各種寬泛的專業集中在一起培訓的可能性，很好的解決了眾多中小企業的一大難題”。[4]跨企業培訓中心的實質是發動社會力量共同關心和支持職業教育，形成合力，共擔義務，推動職業教育的健康、快速發展。它作為民辦非盈利機構，資金分別由聯邦科學教育部、經濟部、勞動部、各州主管部以及區和地方的行會來承擔。

“跨企業培訓中心”模式的特色主要有：“（1）跨企業培訓中心是以政府、社會中介組織或企業為辦學主體的民辦非盈利聯合機構。通常由政府撥專款資助，多家企業聯合承辦或者由社會中介組織主管。（2）以人才培養為目的的互補性合作聯盟。（3）跨企業、跨行業、跨區域的職業培訓聯盟。（4）以法律合同為聯盟的契約。（5）企業培訓的重要補充”。[5]

（二）澳大利亞“新學徒制培訓學院”

1998年以來，澳大利亞開始執行“新學徒制”。“新學徒制”主要是以技術與繼續教育學院(TAFE)為基礎，聯合社會各類主體共同參與,以培養高素質人才為目的。“澳大利亞的新學徒制無論是在對培訓提供的經濟資助上還是在培訓課程的設置上都體現了市場導向。政府按市場運營機制,采用商業化撥款方式,即根據學徒的人數、開設課程的數量與培訓的質量,按照一定的標準撥款。如果某培訓機構培訓質量下降,政府就將減少或收回投資”，鼓勵職教培訓機構的良性競爭。[6]

新學徒制規定,提供學徒培訓的雇主與學徒之間應簽訂培訓合同,同時培訓合同要在相關的州和地區的培訓局注冊。為了使新學徒制得到良好的發展,澳大利亞各州和地區設立了300多所新學徒制培訓服務中心。服務中心免費向社會提供服務,幫助培訓機構(企業或公司,職業學校)和學徒雙方達成培訓協議,獲得政府的財政資助。服務的具體內容包括:為學員提供擬從事的行業和職業的相關資料；幫助學員尋找適合自己的培訓機構；協助學員填寫必備的表格；合理安排培訓內容、時間和活動；簽訂培訓合同,落實學員學習培訓期間的福利待遇和工資等事宜。新學徒制中,學徒在職業學校的學習,主要由澳大利亞各州和地區內的技術與繼續教育學院(TAFE)承擔,也可以在其他提供職業教育與培訓的學校和場所完成。

某種程度上，部分TAFE具有集團化辦學的性質，它是由政府、社會和學校相結合的、相對獨立的、多層次的、綜合的職業技術與培訓機構。它由澳大利亞聯邦政府和所在州政府共同投資興建，并精心管理，已成為澳大利亞高等教育的重要組成部分，是澳大利亞各類高等專業技術人才的 “加工廠”。此外，為加強職教資源整合，澳大利亞政府支持民營資本投資職業教育，跨區域組建大型職教集團，比如：澳大利亞國際職業教育集團（AITMG）與美國、英國、新西蘭等多個國家的多個企業和教育公司有戰略合作關系，成為國際化的職業教育集團。

（三）美國“技術準備計劃中的綜合教育集團”

上世紀90年代以來，美國推出了技術準備計劃（tech prep），技術準備計劃是美國聯邦政府為發展經濟而設計的一套宏觀的職業教育發展指導方針。美國政府期望通過這一計劃，整合政府、學校（各類培訓機構）及企業中有利于培養高素質高技能人才的生產要素，達成就業、升學、終身發展、提高技術水平和教育效率等多個目標。

其核心的實施理念：一是在政府統籌指導下，社區學院、地方職業技術學院、綜合中學、四年制的學院或大學、各類學徒組織以及私立教育機構相互簽訂實施技術準備計劃的協議；二是實施工作本位學習，它是技術準備計劃的關鍵；三是通過企業的參與合作，提高學生解決問題的能力；四是加強職業學校教師與企業的合作與對話，共同開發課程。

美國作為一個職教發達國家，具有集合體特征的集團化教育組織主要體現在中學后私營教育領域中。這些私營教育集團采用母子公司制的傳統企業管理方式，對原有的、加盟的或派生的成員單位以責任制形式實行公司化管理。在技術準備計劃的指導下，各類教育集團加強了和產業界的聯合辦學，包括教學材料、專業設置、項目改進、結果評估等。以著名的阿波羅教育集團公司為例，“其職業與成人教育領域有了三個改變：建設了緊跟市場的課程開發系統；完善了成年人學習的效果評估系統；健全了教師教學質量評估系統”，[7]目前阿波羅教育集團公司已經成為一個具有國際影響力的上市公司。

（四）荷蘭“政府投資引導的區域培訓中心”

1996年1月，荷蘭政府頒布了職業教育與成人教育法，這部法案將職業教育和成人教育包涵在內，首次將職業教育與普通教育分開，目的在于加強和進一步整合初等及初等后職業教育體系。“法案建議，在許多小規模職業學校之外，開辦一些規模較大以集團化運作的區域培訓中心。只要符合辦學標準遵循教育部的相應法規，均由國家和地方政府財政進行資助”。[8]

荷蘭政府支持職業技術教育的區域化發展，注重考查學校在當地經濟發展中的作用。只有那些緊密結合當地經濟發展的學校，政府才給予投資，避免了由于專業設置、辦學定位雷同而造成的競爭和重復建設，使每個學校都有自己的特色。比如，海牙的Modiaan職業學校，是個規模化、集團化的大型職業技術學校。它根據海牙的經濟發展，設立5個分校，各分校專業之間不重復。荷蘭職教集團化辦學主要特征是“以連鎖投資型集團形式有機整合各種資源，以品牌、師資、管理模式、教育理念為紐帶，形成自身的經營運行機制，并以規模優勢實現經營中的規模效益和利潤最大化”。[9]

三、國外經驗對我國政府主導型職教集團的啟示

（一）運用多元杠桿，發揮統籌組織職能

職教發達國家職業教育集團化辦學的共同特點是政府職能部門的主動介入，一般不通過行政指令，而是通過多元杠桿加強統籌組織，如通過財政撥款、政府購買服務、資源置換擔保、投資股份、稅收優惠、政策扶持等多種手段，在集團成立初期牽線搭橋，在集團運行過程中協調各方利益、搭建合作平臺。

我國地方政府主導職教集團的成員主要是職業院校（培訓機構）和相關企業，在市場經濟環境中，各主體的利益訴求有著較大的差距，比如：集團內部的中職、高職及培訓機構之間，各企業之間也有著各自的利益沖突。以章程、協議或契約為紐帶的松散聯盟，對各主體難以形成法律意義上的約束力。地方政府或教育主管部門應在廣泛調研征求意見的基礎上，發揮好統籌組織職能。首先,政府應在制度建設層面上給予關注和支持,規范集團的組織模式和運行機制，明確政府、學校、企業、行業等在集團中的權利和義務。其次,政府在管理層面上應設立或調整相關職能部門，賦予其協調、管理、指導職能，通過投資、評估、監控等方法引導集團發展。第三，政府在專項支持層面上應通過稅收調節、政策優惠、嚴格就業準入等措施激勵校企開展合作，優勢互補，平臺互用，激發企業參與職業教育辦學的積極性。

（二）對接地方產業，發揮宏觀指導職能

發達國家的職業教育發展與產業發展結合非常緊密。美國、英國、荷蘭、澳大利亞等國均是在宏觀分析國家或區域內產業發展的基礎上，對技能型人才或技術應用性人才的供求關系作出預測，指導專門人才的培養，并以資金支持、行政引導、政策保障等方式進行宏觀調控。

近年，我國各地都加快了調整產業結構，加快轉變經濟發展方式，促進區域經濟協調發展，在這種背景下，地方政府應高度重視職業教育對產業經濟發展的重要作用。首先，地方政府在編制地方經濟發展規劃時，應廣泛吸收職教界人士的意見，分析區域內職業教育的資源優勢，創新校企合作體制機制，引導職業教育培養面向地方傳統產業、新興產業、優勢產業和重點產業緊缺的高技能人才；其次，職教行政管理部門要以職教集團為平臺，收集產業發展的各類信息、預測技能型人才需求、制訂有關人才培養規格與標準、組織校企合作共同編寫教材、指導各類職業培訓、組織職教評估等；第三，根據產業發展需要靈活調整教育服務內容，開辦地方特色專業，爭取區域內人力資源與供給結構的動態平衡。以校企合作為基礎、以資源整合為重點，加強對地方職業教育資源的統籌和協調，提高職業教育辦學綜合效益。

（三）整合優質資源，發揮協調服務職能

職教發達國家通過行使政府行政職能，既是職業教育的規劃者和管理者，又是職業教育的協調者和服務者。政府通過各種措施，協調職教集團內部各成員之間的利益關系，創造和提供各種條件保障職教集團的順利運行。一是充分利用職教集團的資源平臺、制度平臺、交流平臺、共享平臺,實現職業教育的集約化管理和開放式發展。二是通過市場機制和合作機制,調動社會力量參與職業教育的辦學,擴大職業教育的優質資源，形成多樣化的職業教育服務產業。三是實現師資和專業的優勢互補，探索教學改革和學分互認。及時調研分析區域內企業專業人才需求信息，組織對專業設置、專業培養目標、課程改革、質量考核標準等有關人才培養培訓的事項進行研討和交流，探索集團內中高職對接的途徑，在招生、就業、教學、科研等方面進行有效合作。四是實現實驗室、實習基地、圖書館、學報學刊等短缺資源的共享，共同開展職業資格鑒定，建立新型的共享型校企合作實訓基地。五是通過政策扶持和發揮集團橋梁紐帶作用，實現學校教育教學資源和企業資源的共享，通過校企共同進行“訂單培養”、科技開發與應用推廣合作，培養人才、服務社會。

（四）出臺政策法規，發揮激勵約束職能

德國為了保證“雙元制”的順利實施制定了兩大主要法律：對全聯邦學校進行約束的《學校教育法》和用于規范企業職業教育培訓的 《職業教育法》。其中《職業教育法》（1969年出臺，2005年重新修訂）規定：為促進轄區內職業教育的發展，州政府設立州職業教育委員會，由政府、資方和勞方三方同等數量代表組成，促進職業教育與教育企業、跨企業教育機構的合作。后來，又陸續出臺了《職業教育促進法》、《青年勞動保護法》、《企業基本法》、《手工業條例》等一系列法規。在系列法律的保障下，德國職業教育“雙元制”校企結合、工學交替教學模式，取得了令世人矚目的成功。我國的《職業教育法》（1996 年）、《高等教育法》（1998 年）均已出臺十多年,為指導職業教育快速穩定發展發揮了巨大作用。但是，由于缺乏相應政策法規的配套，在很多重要環節，比如如何激勵企業參與職業教育方面的約束性不足，因而在具體實施中操作性不強，這也是我國職業教育校企合作體制機制建設尚待完善的主要方向之一。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020）中指出，“政府切實履行發展職業教育的職責。把職業教育納入經濟社會發展和產業發展規劃，促使職業教育規模、專業設置與經濟社會發展需求相適應。統籌中等職業教育與高等職業教育發展，健全多渠道投入機制，加大職業教育投入”。借鑒國外經驗，鼓勵地方政府出臺政策法規，對職教集團辦學中可能涉及的校區合并、資產置換、設施共享、稅費減免、風險共擔等問題進行明確規范，對集團高效運行進行科學管理。政府通過前期投入、提供風險擔保進行支持，對集團辦學成果實施政府獎勵甚至政府買單，建立政府財政為主，行業、企業、學校和社會共同分擔職業教育基礎能力建設成本的機制，充分發揮政府的管理激勵職能，保障集團可持續發展。

[1]匡瑛，石偉平.職業教育集團化辦學的比較研究[J].教育發展研究，2008（3）.

[2]匡瑛.職業教育集團化辦學的比較研究[J]，教育發展研究，2008（21）.

[3]馬錚.國外職業教育集團的變革[J].天津市經理學院學報，2008（12）.

[4]吳曉天.德國職業教育培訓模式探討——淺析德國跨企業培訓中心[J].全球教育展望，2009（5）.

[5]嚴璇.德國職業教育集團化辦學主要模式及特色[J].江蘇技術師范學院學報，2008（11）.

[6]馬俊濤.澳大利亞新學徒制對我國職業教育集團化辦學的啟示[J].基礎教育改革動態，2009（6）.

[7]王白英.阿波羅教育集團的崛起于啟示[D].河北大學，2007(6).

[8]劉會超，姚連芳，賈文慶.荷蘭職業技術教育對我國職業教育的啟示[J].河南科技學院學報，2010（2）.

[9]黃堯.職業教育集團化辦學的理論研究與實踐探索[C].北京：高等教育出版社，2009：325-329.

尹華丁（1968－），男，湖南洞口人，湖南城建職業技術學院高職研究所所長，副教授，研究方向為職業技術教育。

2010年度全國教育科學規劃“十一五”教育部重點課題（編號：DJA100319）、2010年教育部人文社會科學研究規劃基金項目 “地方政府主導型職教集團組織與運行模式創新研究”（編號：10YJA880169），主持人：尹華丁。

G719

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1001-7518（2011）07-0088-04

實習編輯 徐冬梅