行政處罰中委托代理行為的法律效力

■文/吳慶豐

在行政處罰案件辦理過程中，當(dāng)事人由于主客觀方面的某些原因，經(jīng)常拒絕或無法當(dāng)面接受案件調(diào)查處理。如公司法定代表人因身體原因不能接受調(diào)查；如個人掛靠公司資質(zhì)的特種設(shè)備違規(guī)安裝案件中，被掛靠企業(yè)不愿承擔(dān)法律責(zé)任；如當(dāng)事人文化法律素養(yǎng)有限不能充分行使法定權(quán)利；再如個體工商戶實(shí)際經(jīng)營人與營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營人不一致等等。遇此情況，執(zhí)法人員通常要求當(dāng)事人出具授權(quán)委托書，由他人“代表”當(dāng)事人接受調(diào)查處理。

筆者在執(zhí)法監(jiān)督工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，由于一部分行政執(zhí)法人員法律理論素養(yǎng)和辦案目標(biāo)導(dǎo)向的原因，對行政處罰程序中授權(quán)委托和委托代理的法律認(rèn)識較為混亂，普遍存在“當(dāng)事人濫用授權(quán)委托，執(zhí)法人員迷信委托代理”的情況。如有些執(zhí)法人員認(rèn)為，只要委托代理人提供了當(dāng)事人簽發(fā)的授權(quán)委托書，就可以憑借委托代理人的“自認(rèn)”進(jìn)行定案了；有些執(zhí)法人員認(rèn)為，只要授權(quán)委托書中有“全權(quán)委托”、“全權(quán)代表”、“全權(quán)代理”、“代為接受處罰”等字樣，就沒有必要與當(dāng)事人聯(lián)系了；還有一些執(zhí)法人員甚至混淆“委托人”和“受委托人”的概念。筆者認(rèn)為，凡此種種的錯誤理解，都有可能給行政處罰案件帶來較大的外部法律風(fēng)險，甚至導(dǎo)致行政復(fù)議被撤銷、行政訴訟敗訴的后果。因此，正確厘清“授權(quán)委托”、“代理”、“代表”等概念的基本內(nèi)涵及其在行政法律關(guān)系中的法律效力，對于提高辦案質(zhì)量、減少訴訟、降低風(fēng)險，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

“授權(quán)委托”、“代理”、“法人代表”的基本內(nèi)涵

（一）授權(quán)委托。授權(quán)委托是指委托人（即被代理人）向受托人（即代理人）授予代理權(quán)的意思表示。委托人將其愿意授予受托人代理權(quán)的內(nèi)心意思通過一定的形式（如授權(quán)委托書）表達(dá)出來，這一行為就是授權(quán)委托行為。只要委托人作出了這一意思表示，受托人即取得了代理權(quán)，授權(quán)的法律效果隨之產(chǎn)生。授權(quán)委托行為是委托代理的基礎(chǔ)。

（二）代理。代理是指以被代理人的名義，在被代理人授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行的，對被代理人直接發(fā)生法律效力的法律行為，包括民事代理和訴訟代理。代理有四個法律特征：1.代理是民事法律行為，以意思表示為核心；2.代理須以被代理人名義為民事法律行為；3.代理人在代理權(quán)限內(nèi)獨(dú)立向第三人意思表示；4.代理人所為民事法律行為的法律效果歸屬于被代理人。根據(jù)代理權(quán)產(chǎn)生的依據(jù)不同，可分為委托代理、法定代理和指定代理。發(fā)生在行政處罰程序中的代理是指委托代理。顯然合法的代理必須以合法的授權(quán)委托為前提。

（三）法人代表。法人代表并非一個確定的法律概念，之所以要提出這一問題是因?yàn)樵谛姓幜P程序中，委托代理人獲得公司法人當(dāng)事人的特別授權(quán)后，實(shí)際上就取得了“法人代表”的身份，可以代表公司接受行政機(jī)關(guān)調(diào)查。但必須注意的是，公司法人的“法人代表”與“法定代表人”完全是兩個概念，兩者在權(quán)力淵源上有著本質(zhì)區(qū)別。法人代表一般是根據(jù)法人內(nèi)部的規(guī)定或者法定代表人的授權(quán)、指派，對外依法行使特定事項(xiàng)民事權(quán)力和義務(wù)的人，所以不是一個獨(dú)立的法律概念。在民事法律中，法人的任何工作人員，甚至法人以外的其他個人或組織都可以成為法人代表。而公司法定代表人則是根據(jù)法律或者法人組織章程規(guī)定，并記載于公司營業(yè)執(zhí)照，代表法人行使職權(quán)的負(fù)責(zé)人，如董事長、總經(jīng)理、廠長等。

行政處罰程序中委托代理的法律效力

一般而言，民事法律活動實(shí)行“當(dāng)事人意思自治”原則。除法定幾種不適用代理的情形外（如身份行為），當(dāng)事人幾乎可以委托代理人參加所有民事活動。一方當(dāng)事人可以把自身的權(quán)利和義務(wù)以授權(quán)委托的方式“讓渡”給委托代理人，由委托代理人與另一方當(dāng)事人發(fā)生法律關(guān)系，由此產(chǎn)生的法律后果由委托人直接承受。并且，《民法通則》第六十五條第三款規(guī)定：“委托書授權(quán)不明的，被代理人應(yīng)當(dāng)向第三人承擔(dān)民事責(zé)任，代理人負(fù)連帶責(zé)任” 。而在訴訟代理中，訴訟法則嚴(yán)格區(qū)分了一般代理和特別代理。

但行政處罰是行政法律活動而非民事法律活動，行政相對人因違法行為承擔(dān)行政違法責(zé)任是基于行政法律的制裁性規(guī)定。這種制裁含有特定的身份性質(zhì)，當(dāng)事人在行政處罰程序中的某些活動具有不可替代性?！缎姓幜P法》第三十七條規(guī)定，當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻擾。因此，當(dāng)事人配合接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查是一項(xiàng)法定的義務(wù)，是基于行政行為的公定力和強(qiáng)制性，不允許當(dāng)事人隨心所欲地把這一義務(wù)“讓渡”給第三人，否則行政處罰的教育整改和處罰懲戒作用就難以落實(shí)到位。同時《行政處罰法》又規(guī)定：當(dāng)事人具有陳述、申辯或要求聽證的權(quán)利，當(dāng)事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理。因此，當(dāng)事人有權(quán)把行政處罰程序中某些環(huán)節(jié)的權(quán)利以委托代理的方式實(shí)現(xiàn)。

筆者以為，雖然《行政處罰法》對行政處罰聽證程序以外的其他程序沒有規(guī)定委托代理制度，但客觀上仍存在一定的法律依據(jù)和制度空間。行政處罰程序中的委托代理兼具民事委托代理和訴訟代理的一些特征。那么，在行政處罰程序中除了法律明文規(guī)定的聽證程序外，執(zhí)法人員該如何準(zhǔn)確把握委托代理的法律效力呢？筆者試從調(diào)查取證、處罰告知、文書交接等幾個方面進(jìn)行分析。

調(diào)查取證程序中委托代理的法律效力

如前所述，如實(shí)回答問題是違法行為人的法定義務(wù)。作為行政相對人的公民、法人或其他組織有直接接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查取證的義務(wù)。但在法人違法案件中，一些公司的法定代表人根本不愿意出面接受執(zhí)法人員調(diào)查詢問，而是委托公司一般人員出面處理相關(guān)事宜。而當(dāng)遇到某些企業(yè)負(fù)責(zé)人不理會執(zhí)法檢查，拒不出具授權(quán)委托書時，執(zhí)法人員往往感到陷入調(diào)查困境。對此，筆者認(rèn)為，執(zhí)法人員要注重調(diào)查詢問對象本身的作證資格和能力問題。當(dāng)事人是否出具授權(quán)委托書，并不必然影響調(diào)查筆錄的證據(jù)效力和案件處理。分三種情形說明：

（一）調(diào)查詢問對象有作證能力，但無授權(quán)委托。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，凡是知道案件事實(shí)的人（不包括當(dāng)事人）都是證人，有作證的義務(wù)。但是生理上、精神上有缺陷或者年幼不能辨別是非，不能正確表達(dá)的人，不能作證人。行政機(jī)關(guān)對公司一般人員依法開展調(diào)查取證活動，并不需要以調(diào)查詢問對象有當(dāng)事人授權(quán)委托為前提。如果該員工本身就是公司違法行為的經(jīng)歷者或知情人，那么即使沒有公司的授權(quán)委托，也不影響該員工的證人資格，其所作陳述，屬于“證人證言”，而非“當(dāng)事人陳述”。證人證言的證據(jù)效力并不依賴于當(dāng)事人的授權(quán)或認(rèn)可，只要能與其他物證、書證、證人證言等證據(jù)相互印證，形成證據(jù)鏈，一樣能鎖定違法事實(shí)，依法追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。如遇法定代表人抗拒執(zhí)法檢查的時候，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)注意保留相應(yīng)的執(zhí)法痕跡，在調(diào)查取證進(jìn)行到一定階段時，可把擬認(rèn)定的違法事實(shí)以書面形式要求法定代表人限時進(jìn)行確認(rèn)表態(tài)，從而有效防止當(dāng)事人提出“未通知”、“不知情”的狡辯。

（二）調(diào)查詢問對象有授權(quán)委托，但無作證能力。如果第三人獲公司特別授權(quán)成為委托代理人，此時他處于“法人代表”的地位，其所作陳述，即視為法定代表人的陳述，由此產(chǎn)生法律后果由當(dāng)事人承擔(dān)。但必須注意的是，如果該第三人不是違法行為的親歷者或知情人，如并不知曉案情的公司當(dāng)事人是某部門經(jīng)理，其所作陳述顯然經(jīng)不起“證據(jù)審查”成為具備證明力的“證人證言”，更不能當(dāng)成“當(dāng)事人陳述”的證據(jù)使用。執(zhí)法機(jī)關(guān)不能迷信授權(quán)委托書，靠一份缺乏證明力的“自認(rèn)”筆錄作為主要證據(jù)定案處罰。執(zhí)法人員必須拓寬取證視野，收集其他證據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充。否則一旦發(fā)生行政訴訟，只要當(dāng)事人有充分理由推翻委托代理人的陳述，執(zhí)法機(jī)關(guān)就會陷入事實(shí)認(rèn)定不清的不利局面。

（三）調(diào)查詢問對象既有作證能力，又有授權(quán)委托。如果調(diào)查詢問對象既了解案情，又有當(dāng)事人的特別授權(quán)，就會發(fā)生“證人”身份與“法人代表”身份競合的現(xiàn)象。此時，證人證言會轉(zhuǎn)化成當(dāng)事人陳述的證據(jù)屬性，形成較強(qiáng)的證據(jù)效力。當(dāng)然，該證據(jù)本身有無證明力，執(zhí)法人員仍需要從合法性、真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性等角度進(jìn)行審查判斷，結(jié)合其他證據(jù)綜合認(rèn)定違法事實(shí)。

行政處罰告知程序中委托代理的法律效力

與調(diào)查取證權(quán)不同的是，行政處罰告知程序是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須履行的一項(xiàng)法定義務(wù)。而當(dāng)事人進(jìn)行陳述、申辯或者要求聽證則是權(quán)利而非義務(wù)，并且可以依法支配、處分，因此，可以“讓渡”給包括未親歷或感知違法事實(shí)的第三人，如律師。執(zhí)法機(jī)關(guān)遇到委托代理人前來接受行政處罰告知時，應(yīng)當(dāng)要求被告知人提交授權(quán)委托書，并嚴(yán)格審查代理權(quán)限。

（一）有特別代理權(quán)限。如授權(quán)委托書載明由代理人代為陳述申辯、提出聽證、接受處罰告知，則為實(shí)質(zhì)性授權(quán)，代理人有特別代理權(quán)限，所作出的意思表示即為當(dāng)事人意思表示。行政機(jī)關(guān)向代理人進(jìn)行處罰告知，發(fā)生向當(dāng)事人告知等同的法律效果。

（二）僅有一般代理權(quán)限。如授權(quán)委托書僅載明由代理人代為接收行政處罰告知法律文書，則為程序性授權(quán)，代理人僅有程序性事項(xiàng)的代理權(quán)限。代理人在接收處罰告知書后，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)積極催促當(dāng)事人在限定期限內(nèi)行使陳述、申辯和聽證權(quán)。

（三）沒有代理權(quán)限。如無特別說明，當(dāng)事人在調(diào)查取證階段對委托代理人的授權(quán)委托（如僅表述“配合檢查”），則并不必然表示代理人有代為接受處罰告知的權(quán)限。如果當(dāng)事人在調(diào)查取證階段的委托權(quán)限不清，而在處罰告知階段又不愿重新出具明確的授權(quán)委托書，那么筆者認(rèn)為，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接向當(dāng)事人履行行政處罰告知義務(wù)。否則一旦在復(fù)議或訴訟階段，雙方對委托權(quán)限發(fā)生爭議，執(zhí)法機(jī)關(guān)就會陷入被動局面。事實(shí)上，這種情況已有真實(shí)的訴訟案例可循。

法律文書盡可能向當(dāng)事人送達(dá)

以行政處罰決定書為例，《行政處罰法》第四十條規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。《民事訴訟法》第七十八條規(guī)定：送達(dá)訴訟文書，應(yīng)當(dāng)直接送交受送達(dá)人。受送達(dá)人有訴訟代理人的，可以送交其代理人簽收。《民事訴訟法》第七十九條規(guī)定：受送達(dá)人拒絕接收訴訟文書的，送達(dá)人應(yīng)當(dāng)留置送達(dá)。由此說明，一方面只要當(dāng)事人有委托代理人，是可以向代理人送達(dá)行政處罰決定書的；另一方面，條文中“應(yīng)當(dāng)”與“可以”的法律用語之區(qū)別說明代理人與當(dāng)事人在法律地位上是有高低之分的。因此，筆者傾向于，在能夠向當(dāng)事人送達(dá)行政處罰決定書（包括郵寄送達(dá)）的情況下，應(yīng)盡可能向當(dāng)事人送達(dá)。

審查授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)注意的幾點(diǎn)事項(xiàng)

（一）注意審查委托代理權(quán)限和期限。行政處罰案件中的委托代理權(quán)限一般涉及以下幾種：代為簽收法律文書、代為提交確認(rèn)相關(guān)證據(jù)材料、代為申請回避、代為陳述申辯、代為聽證、代為接受處罰告知、代為提起行政復(fù)議或者行政訴訟等，但不存在“代為接受行政處罰”的說法。實(shí)踐中，有授權(quán)委托書正文僅表述“茲全權(quán)委托某某處理產(chǎn)品質(zhì)量不合格事宜”，這樣的表述顯然是含糊而不清晰的。從保證案件規(guī)范性的角度出發(fā)，執(zhí)法人員可將規(guī)范的空白授權(quán)委托書交給當(dāng)事人，要求當(dāng)事人按規(guī)范格式簽發(fā)，并提交身份證明材料。同時注意審查委托代理人的代理行為是否在有效期限以內(nèi)。

（二）注意審查授權(quán)委托書簽章?！睹袷略V訟法》第五十九條規(guī)定：“委托他人代為訴訟，必須向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書”。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十五條規(guī)定：“當(dāng)事人委托訴訟代理人，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書”。因此，這一原則性規(guī)定同樣可適用于行政處罰中的授權(quán)委托行為。當(dāng)事人是公民個人的，該公民要在授權(quán)委托書上簽名或蓋章，最好能加摁指印；當(dāng)事人是公司法人時，由于公司法人具有獨(dú)立于法定代表人的法律人格，而法定代表人又是公司法人的全權(quán)代表，現(xiàn)行法律沒有規(guī)定授權(quán)委托書的簽發(fā)人是公司還是法定代表人，或者兩者必須一并簽發(fā)。從法理上講，兩種簽發(fā)方式都應(yīng)該具備法律效力；當(dāng)事人是其他組織時，由于“其他組織”表現(xiàn)形式十分復(fù)雜，其法律人格地位存在一定爭議，而其負(fù)責(zé)人是否必然可以完全代表組織行使簽發(fā)權(quán)也值得研究。

（三）注意審查授權(quán)委托書原件。實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生委托代理人提交的授權(quán)委托書為復(fù)印件或傳真件的情況。復(fù)印件或傳真件容易變造，對此執(zhí)法人員必須加以注意，應(yīng)按照《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》對證據(jù)形式的相關(guān)規(guī)定，要求當(dāng)事人重新簽發(fā)授權(quán)委托書，提交原件。