建立碳市場的國外經驗與啟示

■ 國務院發展研究中心“應對氣候變化”課題組

建立碳排放交易市場，是發達國家用較低的成本減排溫室氣體的一種市場化措施。歐盟國家利用這一措施取得明顯成效，歐盟碳排放權交易市場已發展成為世界最大的碳市場。本文從立法保障、減排指標分配、市場參與主體、交易規則等方面，簡要總結建立碳市場的國外做法和經驗，以便為我國在“十二五”期間逐步建立碳市場提供借鑒。

立法規范碳市場的建立和發展

法律是國外建立碳市場的依據。德國、英國以及歐盟建立碳市場，除依據《聯合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》，UNFCCC）及其《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）等國際法外，還制定本國的相關法規。

德國實施排放權交易制度始于2002年初，到2006年就形成了較全面的相關法律體系和管理制度。法律體系包括《溫室氣體排放交易許可法》、《溫室氣體排放權分配法》、《排放權交易收費規定》等7部主要法律規章。

2003年6月，歐盟立法委員會通過排放交易計劃（Emission Trading Scheme，EU ETS）指令，規定從2005年1月起，包括電力、煉油、冶金、水泥、陶瓷、玻璃與造紙等行業的12000個排放主體，需獲得許可才能排放二氧化碳等溫室氣體（這些主體排放的二氧化碳占歐洲排放總量的46%）。歐盟還設立了某個主體加入“排污交易計劃”的條件：如果從事指令附錄1所列活動，排放量超過規定的“門檻”，就要納入該計劃。

表1 世界上部分國家或地區碳市場概況

2008年11月26日，英國議會通過《氣候變化法案》（Climate Change Act），規定了使用國際減排信用額，實施碳預算計劃，以及通過二次立法明確國內排放交易體系等內容，從而使排放權交易有法可依。

在美國眾議院批準《美國清潔能源與安全法案》前的2006年，加州政府就立法要求減排溫室氣體，美國至少17個州確定了溫室氣體減排目標。2008年4月3日，加拿大大不列顛哥倫比亞（BC）省環境廳宣布，將制定“溫室氣體限排與交易法”，形成以市場為基礎的溫室氣體減排交易制度，要求溫室氣體排放量大的企業參加政府監管的排放權交易計劃，通過購買排放權抵消排放指標。

確定碳市場的性質和交易品種

世界碳市場有不同類型。從交易品種來源看主要有兩類：配額交易和基于項目的交易，前者是在“總量控制-交易（Cap & trade）”體制下，購買由管理者制定、分配（或拍賣）的減排配額，后者是對新上項目形成減排量的交易；前者為強制性的，后者為自愿性的。從交易品種的金融屬性看，有現貨市場、期貨市場和期指市場。從國別或地區看，歐盟國家、美國、澳大利亞、新西蘭以及印度已建立了碳排放權交易市場，日本和韓國也啟動了碳市場的相關計劃。世界上部分碳市場的啟動時間、市場性質等情況見表1。

表2 世界碳市場上的交易品種及其含義

世界碳市場上的交易品種較多，但不是一般意義上的有形產品，而是以合同形式出現的AAUs、ERUs、CERs、RMUs等排放權信用，其內涵及使用范圍見表2。

以公平的原則與公正的程序分配碳減排指標

按照歐盟規定，2004年3月31日前，每個成員國應按照指令Directive 2003/87/EC附件Ⅲ的要求提交國家分配計劃，將排放控制總量及各相關主體分到的減排配額，以國家分配方案（NAP）的形式上報給歐洲委員會。

制定國家分配方案的原則主要有：

——分配總量應與《議定書》規定的減排目標一致，要考慮技術減排的潛力；

——以單位產品的平均排放水平為基礎；

——對不同企業或產業一視同仁，不得歧視；

——應當包含有對新來者（新項目、新建設等）的規定；

——應當考慮“提前行動”產業的貢獻，“排放標準”的制定應當采用最佳適用技術，以保證這些產業發展不受傷害；

——應當考慮能源效率技術的作用；

——制定分配計劃前應當聽取公眾意見（類似于聽證會）；

——應當列出所有參與分配的企業名單及其配額；

——應當包含對競爭力影響的分析內容。

制定國家分配方案分四步：確定可能參加排污權交易的所有企業名單；確定將排放許可總量分配給所有參與排污權交易的部門；確定產業部門所分配到的排放許可，分配過程必須透明，且考慮以往的實際排放量；確定各企業可能分配到的排放許可。

歐盟委員會要求在接到成員國國家分配方案三個月內完成對NAP的評估，評價其是否符合ETS指令規定的標準；若不符合將退回要求全部或部分修改。

制定碳市場交易規則

碳市場是政策性市場。首先要有交易品種，其次應通過申報、登記、注冊等一系列程序，交易過程必須被記錄，交易價格有底線，交易必須得到有效監管。

1．排放權許可額度核定

以德國為例，說明排放權交易企業和排放權額度核定。

為確定參與計劃的企業，德國對所有排放二氧化碳的主體進行調查。按《議定書》和相關法規要求，超過一定排放量的生產企業，在與聯邦環保局達成自愿協議的基礎上，經審核后才能取得一定數量的排放權。2002～2003年，德國共調查3909家企業，1849家企業經審查后參與了2005～2007年排放權交易。其中，能源設備企業1234家，占67%；工業企業615家，占33%。每個企業在申報排放權指標時按照技術標準核實二氧化碳排放量。聯邦環保局對所有企業排放情況進行核定。對于特定工業企業按行業現行最高排放量發放許可。許可額度發放后，還可以在一定時間內變更。

2．排放權交易申報程序

德國排放權交易申報分五步。第一步，由工業企業按網上統一格式填報排放權申請書，通過網絡傳到聯邦環保局認定的排放權咨詢機構；第二步，咨詢機構將審核意見或建議通過電子郵件反饋給企業；第三步，工業企業按反饋的初審意見將擬申請的排放數額交聯邦環保局排放權交易管理處；第四步，聯邦環保局排放權交易處審核申請并計算排放權額度；第五步，聯邦環保局排放權管理處將核定的排放權通知下達給工業企業。

如果生產企業屬于州管轄，則要先向州環保局申報并審核，再由州政府向聯邦政府環保局申請；如果企業屬于聯邦政府，直接向聯邦環保局申請。只有聯邦政府環保部門才是惟一受理并分配排放權的部門。

3．交易信息登錄和跟蹤

登錄體系較多，如英國的排放交易體系、法國的CDC Ixias和美國二氧化硫交易制度采用的PQA系統等。歐洲執委會制訂了登錄法規，以確保各國政府依照相同規定設立系統，避免市場混亂或相互孤立。

歐盟排放交易體系通過交易市場或交易所交易，其中3/4的交易活動通過場外柜臺和雙邊交易完成。半數以上的柜臺交易通過交易所交割結算。

可交易的品種以電子形式存在于登錄體系中。排放權額度的轉讓或買進，將通過國家登記被跟蹤與記錄。交易后還要辦理相應的排放權額度變化手續。

4．交易價格及其特點

碳市場有一級市場和二級市場之分，一級市場的信用額度一般由國家免費分配，一些國家規定其中的一部分也可以通過拍賣取得。

歐盟配額EUA價格由許可量供求關系、煤炭和天然氣價格中間價（預測的基準價）等因素決定，并且高于CERs價格，后者的價格約為前者的85%。二級市場單位二氧化碳當量的價格則隨行就市。

對歐盟碳市場試點階段的評估，發現三個教訓。第一，排放數據準確對設定控制的總量，實現減排目標十分必要。第二，計劃必須有足夠的實施時間以影響企業投資決策。第三，額度分配方法對政府和行業管理均產生重要影響。一般地，免費分配可使項目參與者創造或轉移大量財富，而拍賣則可能形成政府收入，用于降低低收入人群稅負、支持低碳技術研發等多種用途。

5．交易費征收及其用途

據有關法規，德國獲得排放權交易的企業應繳納的費用主要有以下一些：

開戶費。每個企業每年200歐元；登記管理費分為固定費用和浮動費用兩部分，其中固定費用根據設備排放二氧化碳的多少分檔次收取，排放量在150萬噸以下為3200歐元，151萬～300萬噸為6400歐元，301萬噸以上9600歐元。浮動費用對某些特殊設備，根據排放量和行業性質，采取超額累進方式，每噸收費在0.015和0.035歐元之間。

交易費。在完成交易后，聯邦環保局收管理費。一般采取累進制征收，對交易量在1萬～2.5萬噸之間的，收費1.25萬～2萬歐元。

罰金。對超過核定量又不購買排放權的企業，按照每噸第一年40歐元、第二年100歐元、第三年200歐元的標準處罰。

聯邦環保局收取的費用，主要用于管理機構的日常業務和辦公經費，剩余部分由聯邦政府投資于可再生能源的開發利用。

碳市場的參與主體

碳市場的參與主體眾多，包括買賣雙方、認證者（對交易量和交易企業資質等認證的第三方）、規則制定者、交易平臺（交易所、交易信息中心）、銀行和保險等金融機構、監管者等。

賣方是排放權所有者，在國家分配排放權后，通過內部減排后剩余配額進入市場交易；不夠者須購入指標以抵消超過排放權部分的排放量，構成直接買方。

德國碳市場管理機構設在環境部。其主要任務：一是建立健全排放權交易管理和監督體系，并根據已有實踐調整和規范管理部門的職能；二是對現有排放交易法律法規的實施效果進行評價，在必要情況下進行補充和修改；三是加強與歐盟及其成員國在政策制定、排放交易等方面的合作與交流。

CDM市場參與主體很多，賣家主要是發展中國家的企業，買家則是發達國家的企業；發達國家企業參與CDM項目主要出于成本的考慮。此外，發達國家企業通過CDM項目還可以向發展中國家出口設備，提高產品的市場份額。發展中國家企業賣出的減排指標，經由世界銀行等機構參與的國際碳基金或公司購買，再進入發達國家市場。世界銀行為首的多邊基金，政府基金，商業或發展銀行，多邊機構，合同雙方，中間商等，構成七類買家。

對建立我國碳市場的啟示與建議

在應對全球氣候變化的大背景下，以合理的成本減排溫室氣體成為世界各國的首選。發達國家建立碳市場的做法和經驗，值得借鑒。“十二五”期間，我國將“逐步建立碳排放交易市場”。為促進我國碳市場的健康發展，建議如下。

1．公平分配排放權，通過試點發現問題并逐步完善相關制度

從國外經驗看，在弄清二氧化碳排放情況的基礎上，政府依法進行碳減排指標分解并下達給企業，是碳市場建立的前提。如果沒有總量控制約束，企業向大氣層排放二氧化碳是免費使用全球性的“公共資源”。只有實行排放總量控制才使得二氧化碳排放權成為稀缺資源，市場才能夠成立。在我國“十二五”規劃綱要確立了碳減排指標具有約束性的條件下，迫切需要將約束性指標分解并下達給企業，使之成為政府對企業完成減排指標情況的考核依據。

我國已有北京、上海、天津等數量眾多的交易所，但大多“有場無市”，處于虧損狀態。因此，應開展碳市場的深入研究，進行必要的試點，發現已有排放權交易市場、碳交易所在運行過程中的存在問題，分析問題的原因，以便調整相關政策和制度安排，從而為碳市場的建立和發展創造條件。

2．建立規章制度，規范碳市場的發展

在我國，與碳市場類似的市場，如股市、期市等并不少見。由于缺乏相應規則，在市場運行中出現了這樣或那樣的問題。因此，只有制定一整套的制度或相關規則，以保證我國碳市場的自由、公平交易和總量控制目標的實現。為了促進碳市場的健康發展，需要建立的規章制度有：準入制度、管理制度、信息報告制度、監督制度等。碳市場的參與者眾多，包括買賣雙方、第三方服務性企業、規則制定者、監管者等，應規范相關主體行為，使我國碳市場的建立開好頭，并得到健康、持續發展。

3．開展立法研究，確立碳排放權交易的合法性

建立我國的碳市場，應先解決碳排放權交易的合法性問題。我國的《行政許可法》第九條規定，行政許可不能轉讓；雖然第十二條規定了涉及國家安全、公共安全、特殊行業、生態環境保護以及法律、行政法規規定可以設定行政許可的事項。換句話說，我國建立碳市場尚沒有法律依據。因此，短期可出臺排污權交易管理辦法；長期來看，應開展應對氣候變化的相關法律研究，在相關立法中規定碳市場的合法性，以使碳市場的建立和運行有法可依。

國務院發展研究中心“應對氣候變化”課題組

負責人：劉世錦

執筆：周宏春

哥本哈根世界氣候大會現場