我國主要貧困地區分布新格局及扶貧開發新思路

■ 賈若祥 侯曉麗

我國長期以來積極探索各種應對貧困和提高貧困人口收入的方式方法，取得了顯著成效，貧困面和貧困層度都在不同層度上得到較大緩解，貧困地區的空間分布與傳統的十八片相比發生了較大變化。當前，貧困地區在空間分布上呈現與生態脆弱地區高度耦合的格局，山區、丘陵地區、限制開發區域成為貧困人口最為集中的區域。隨著科學發展觀的深入貫徹落實，國家更加注重保障和改善民生，以政府基本公共服務為主要內容的社會保障體系正在不斷完善，其保障層度和保障覆蓋面都得到很大提高，貧困地區的貧困人口在國家社會保障體系中得到很大收益，從較大層度上緩解了絕對貧困現象。在這一大背景下，我國應該如何針對貧困地區分布的新格局推進今后的扶貧開發工作，對于確保我國全面小康社會宏偉目標的實現尤為重要。

貧困地區分布新格局

1994年劃定592個國家扶貧工作重點縣，距今已有16年多了，各地經濟社會形勢發生很大變化，貧困人口的分布也隨之產生了新變化。一些資源富集地區由于資源的大規模的開發，地區經濟發展水平和人均收入水平有了很大提高，顯然這些地區不應再列為貧困地區加以扶持。我國提出要在2020年實現全面建設小康社會的宏偉目標，其中不斷改善和提高人民生活水平是全面建設小康社會的出發點和最終落著點，要實現全面小康社會，必須要解決貧困人口和貧困地區的絕對貧困問題，這對于確保全體人民共享改革發展成果具有重大意義，也是今后一段時期我國必須抓緊抓好的重要歷史任務。我國在2000年的時候已經基本實現了總體小康，我們認為到2020年我國實現全面小康的時候，貧困人口的收入（城鎮居民可支配收入和農村居民純收入）應該達到2000年全國平均的人均收入水平，貧困地區的人均GDP應該達到2000年我國全國的人均GDP水平。如果能夠實現上述兩個目標，我們認為到2020年的時候，我國就基本解決了絕對貧困人口和絕對貧困地區的貧困問題，從而為實現全面建設小康社會的宏偉目標奠定堅實的基礎。根據上述標準，全國有479個縣低于這一標準。我國要在今后十年的時間內，解決上述絕對貧困問題，才能實現全面建設小康社會的目標，時間非常緊迫，任務十分艱巨。

表1 我國十三個主要貧困片區主要類型

從我國貧困縣（旗、市）的空間分布來看，我國的貧困縣絕大部分都是分布在山區或高原山區，特別是群山連綿區，更是呈現集中分布的狀態。除去少數呈現離散分布的縣之外，我國集中連片分布或基本呈現集中連片分布的貧困縣共計373個可以分為烏蒙山區、橫斷山區、秦巴山區、六盤山及隴中南地區、武陵山區、呂梁山區、太行山區、大小興安嶺南麓、南疆地區、三江源地區、桂黔川滇毗鄰地區、贛南地區、瓊中地區共計13個片區，約170萬平方公里，1.19億人，其中1.04億鄉村人口。

貧困地區分布的主要特點和類型

（一）主要特點

如果將本研究提出的貧困地區與國家592個國家扶貧工作重點縣的空間分布進行比對，則可以發現兩者之間具有如下特點。一是在空間上具有較高的重合性，特別是對于西部集中連片較大的貧困地區來說，兩者之間在空間上的重合度很高，而且按照本研究所確定的貧困地區往往都是分布在國家592個國家扶貧工作重點縣集中連片分布的核心區內。二是本研究中確定的貧困地區在中部、東北等部分省份在空間分布上呈現離散化的狀態。比如在安徽、江西、黑龍江等省份，本研究提出的貧困地區在空間上基本上呈現離散化的分布狀態，而按照國家592個國家扶貧工作重點縣的分布，在這些地區則是集中連片分布。三是貧困地區有至東向西、由北向南逐步增多的趨勢。與國家592個國家扶貧工作重點縣的空間分布相比，本研究中提出的貧困地區更多是集中在西南部地區，這在一定程度上也說明西南部地區是我國今后扶貧攻堅的重點和難點地區，其他區位條件相對較好，位于平原地區的貧困縣基本上已經擺脫或初步擺脫貧困。

（二）主要類型

1.生態脆弱型集中連片貧困地區

通過將本研究中提出的貧困地區與我國提出的限制開發區域、山區、丘陵和平原縣進行對比，可以發現本研究中提出的貧困地區與上述生態脆弱地區具有較高的重合性。在對比中可以發現，屬于限制開發區的縣的數量占據50%以上的地區有秦巴山區、呂梁山區、三江源地區和瓊中地區，按照國家的主體功能區規劃，這些地區屬于重要的生態保護區，按照本研究劃分的貧困地區范圍，這些地區又是集中連片貧困地區，這些地區是集生態保護與集中連片貧困的特征為一體的地區，屬于生態脆弱型集中連片貧困地區。對于生態脆弱型集中連片貧困地區，今后在扶貧開發的過程中要重點推進生態移民，在條件適宜地區同時推進就地扶貧。

2.生存條件待改善型集中連片貧困地區

除了上述地區之外，還有烏蒙山區、桂黔滇毗鄰地區、六盤山及隴中南地區、橫斷山區、武陵山區、太行山區、大小興安嶺南麓、贛南地區、南疆地區，在這些地區中，盡管限制開發區的縣數沒有超過50%，但是大多也是山區、丘陵區，只有極少數的平原區，生態環境也比較重要，但是這些地區從總體來看還是有適宜集聚人口和產業的空間，可以通過不斷改善當地的生產生活條件，促進人口向中心城鎮集聚，推進脫貧致富。因此，此類地區可以被分類為生存條件待改善型集中連片貧困地區。對于生存條件待改善型集中連片貧困地區，主要是通過不斷改善當地的生產生活條件，按照“點狀開發、面上保護”的思路，推進此類地區開發。

主要貧困地區致貧成因分析

（一）生產生活條件十分惡劣，自然災害多

從我國集中連片貧困地區的分布來看，目前的貧困地區大部分都分布在山區、丘陵區和高原區，生產生活條件十分惡劣，泥石流、滑坡、石漠化、水土流失、澇災、旱災、凍災等自然災害頻發。早先處于平原地區，由于人多地少而造成集中連片貧困地區，經過國家的扶貧開發和自身發展，當地的基礎條件得到很大改善，青壯年中外出務工人員增多，此類區域大部分已經擺脫或初步擺脫貧困。當前剩余的集中連片貧困地區大部分主要集中在生產和生活條件十分惡劣，自然災害頻發的地區。從本研究所列舉的13個集中連片貧困地區的空間分布來看，這些地區幾乎全部分布在山區、丘陵區和高原區等生產生活條件惡劣區。

（二）基本公共服務滯后，自我發展能力弱

當前我國集中連片貧困地區主要集中在山區、丘陵區和高原區的現實決定了這些區域的基礎設施建設比較滯后，再加上長期以來我國基本公共服務區域之間的巨大差距，落后地區特別是貧困地區的基本公共服務發展十分滯后，教育、衛生等基本公共服務在質和量上都存在嚴重不足，貧困地區青壯年缺乏必要的勞動培訓，致使勞動力素質低下，只能從事簡單的體力勞動或別人不愿從事的臟累差或危險性工作，自我發展能力弱。貧困地區基本公共服務特別是教育十分滯后。在集中連片貧困地區，由于交通不便，居民居住分散，教育設施十分落后，師資力量薄弱，使得貧困地區的兒童和青少年在一開始就在教育上與發達地區拉開了巨大的差距，并由此形成惡性循環。

（三）生態環境保護任務重，缺乏足夠的生態補償資金

從目前我國集中連片貧困地區的空間分布來看，集中連片貧困地區的分布與我國重要生態功能區的分布在空間呈現高度的一致性。很多集中連片貧困地區往往也是我國重要的森林生態功能區、草原濕地保護區、沙漠化治理區、石漠化治理區、生物多樣性保護區、水源涵養區等各類生態功能區。此類區域由于生產生活條件惡劣，農業、林業、牧業的生產效益非常低下，僅僅依靠農業難以脫貧致富，對于這些處于山區高原區的集中連片貧困地區來說更是如此。為了加強生態環境保護，國家對于此類地區有礙于生態環境保護的經濟開發活動進行了種種限制，比如開展了天然林保護工程、生態林保護工程、三北防護林工程、長防林工程、退耕還林工程、退牧還草工程等眾多的生態環境保護工程，這些工程對于推進這些地區的生態環境保護起到了非常重要的作用，但是由于我國生態補償機制不健全，各類工程對于農戶、林戶、牧戶的補償標準非常低，很多甚至都不能達到原來從事農業生產時的收入，而且補償的期限也不長，使得這些地區的居民既很難依靠發展當地的農業、林業、牧業走向脫貧致富的路子，也很難依靠國家的生態補償走向脫貧致富的路子。在國家對生態環境保護不斷重視的形勢下，這些地區就面臨這脫貧致富和生態環境保護的雙重壓力。

扶貧開發新思路

（一）完善扶貧戰略和政策，提高扶貧政策的針對性和有效性

下一個10年扶貧開發戰略的順利實施，對于確保我國實現全面建設小康社會的宏偉目標具有重要意義，而且經過長期的扶貧開發，比較容易脫貧的貧困人口和貧困地區大都實現了脫貧致富，剩下的貧困人口和貧困地區大都是扶貧開發的攻堅區和難點區，因此，我國下一個10年的扶貧開發任務將會更加艱巨，難度也會更大。當然，隨著我國農村社會保障體系的不斷健全，一些極端貧困人群的基本生活保障將為農村的社會保障體系所覆蓋，在這一大背景下，我國下一個10年扶貧開發的重點任務也會實現由保障貧困人口溫飽問題向保障貧困人口溫飽并實現貧困人口穩步致富轉變，在下一個10年的扶貧開發過程中，將會形成貧困人口“基本生活靠最低保障，脫貧致富靠扶貧開發”的新機制。因此，不斷完善扶貧戰略和政策，提高扶貧政策的針對性和有效性，對于確保我國下一個10年扶貧戰略的順利實施具有重要意義。積極探索建立貧困人口識別機制、分類幫扶機制、動態監管機制，力爭做到準確識別貧困人口，提高政策的針對性和有效性。對經過甄別的農村低保對象，力爭做到應保盡保，通過救濟式扶貧解決其基本生活問題；對農村具有勞動能力的扶貧對象，根據不同情況給予貸款貼息、產業扶持、轉移培訓等方面的扶持，通過開發式扶貧促其脫貧致富。通過救濟式扶貧與開發式扶貧的有機結合，實現對貧困地區農村貧困人口既全面扶持，又做到因戶施策，可大大提高扶貧政策的針對性和有效性。

（二）穩步推進生態移民扶貧，注重扶貧與生態保護的結合

針對我國貧困地區與限制開發區域在空間上具有較高重合度的現實，要積極推進生態移民扶貧，實現扶貧開發與生態保護的很好銜接。生態移民是指為了保護和修復重點生態地區的生態而進行的移民，就生態移民扶貧來說，是指將生活在重要生態功能區或自然條件十分惡劣地區不適合就地扶貧的居民搬遷出來進行扶貧的做法，這樣做的目的，是為了更好實現扶貧開發與生態保護的結合，實現富一方群眾與保護一方生態的雙贏。目前，國務院已經頒布實施了國家主體功能區規劃，對于規劃中的限制開發區和禁止開發區內的貧困人口，今后要根據國家財力和貧困人口的實際情況，穩步推進生態移民扶貧，實現這些區域內人口的整體外遷。對生活在這些區域內暫時不外遷的居民來說，也要按照“點狀開發”的開發模式，促進人口向生產生活條件較好的中心城鎮集中，從而實現整體上的“內聚外遷”。需要推進生態移民的主要有三類：一是生活在自然條件惡劣、缺乏基本生存條件地區的貧困群眾；二是生活在水源涵養林區、自然保護區等生態位置重要、生態環境脆弱地區的農牧民；三是受地質災害威脅嚴重，需要避險搬遷的群眾。上述區域有很多是國家主體功能區中的限制開發區或禁止開發區，是典型的一方水土很難養活一方人的地區，更難富裕一方人，因此，需要穩步推進生態移民，通過先行開展試點，以整村、整社整體搬遷為主，做到實施一個生態移民項目，解決一方人脫貧，改善一方生態環境，安置好一方群眾，帶動一方群眾致富。

（三）結合產業化扶貧，提高貧困地區的自我發展能力

產業化扶貧是增強貧困人口“造血”功能和提高自我發展能力的很好方式，也是推進貧困人口在脫貧基礎上實現穩步致富的重要保障。我國要在2020年實現全面建設小康社會的宏偉目標，不僅要解決絕對貧困人口的貧困問題，而且還要保障這些人口能夠穩步走向致富的道路，與全國人民一道分享我國經濟社會快速發展的成果。實行產業化扶貧，還可以調動貧困人口參與脫貧致富的主動性，實現由以往被動扶貧向主動脫貧的轉變，提高貧困人口的參與性、主動性和責任心。產業化扶貧，一是要積極發揮貧困地區的比較優勢，積極推進貧困地區資源優勢向產業優勢轉變。貧困地區在發展生態農業、特色農業、風俗旅游、紅色旅游等方面往往具有獨特的比較優勢，但是由于缺乏戰略投資者，資源、資本、管理和市場之間很難形成有效對接。貧困地區要結合國家的相關扶持政策，積極引進戰略投資者，引進先進的管理模式，促進資源優勢向產業優勢的轉變，培育符合國家產業導向的新的產業增長點。二是調整國家的相關財稅政策，讓貧困地區在資源開發過程中能夠得到更大收益。我國有不少貧困地區往往也是資源富集地區，如煤炭、石油、天然氣、水電、有色金屬、黑色金屬礦產等，國家要調整相關財稅政策，是這些貧困地區能夠在資源開發過程中能夠有更多的收益。