衡山縣耕地和基本農田保護中的問題及對策研究

歐正蜂

（湖南農業大學東方科技學院，湖南 長沙 410128）

土地是人類賴以生存與發展的主要資源，對人類的生存與發展起著至關重要的作用，尤其是耕地，是生產糧食、解決吃飯問題的基礎。隨著衡山縣經濟飛速發展、工業化和城鎮化進程加快、耕地利用非農化加劇，造成了糧食供給與需求的矛盾，如不采取有力措施，將影響到該縣的糧食安全、社會穩定、生態安全和經濟安全。因此，做好耕地和基本農田的保護研究，對保護耕地、穩定農業生產，促進區域社會的穩定、經濟的可持續發展具有重要的戰略意義。

1 衡山縣耕地及基本農田保護現狀分析

1.1 衡山縣土地利用結構與現狀

2005年衡山縣農用地總面積77432.50hm2，占土地總面積比重為82.77%，其中全縣耕地面積23258.30hm2，占土地總面積比重的24.86%；園地面積1490.30hm2，占土地總面積比重的1.59%；林地面積44474.40hm2，占土地總面積的比重的47.54%；其他農用地8209.50hm2，占土地總面積比重的8.78%；全縣建設用地總規模8834.91hm2，占土地總面積比重的9.44%，其中全縣城鄉建設用地7000.11hm2，交通水利用地1634.30hm2，其它建設用地面積 200.50hm2；全縣未利用地面積為7283.70hm2，占土地總面積比重的7.79%,見圖1。

1.2 衡山縣土地資源現狀情況分析

（1）數量情況。2005年末，衡山縣耕地面積23258.30hm2，占土地總面積比重的24.86%。其中，基本農田保護面積為20755.36hm2，人均占有基本農田面積 0.0486hm2。按照人均占有耕地量來看，2005年衡山縣人均擁有耕地面積僅為0.056hm2，迫近聯合國糧農組織提出的人均耕地最低0.053hm2的警戒線,相當于全國人均耕地水平0.093hm2的60.22%。由此可見，衡山縣人均耕地面積相比全國明顯不足。

（2）分布情況。衡山縣耕地主要分布在海拔150m以下的低丘崗地和河溪兩岸平原，尤以湘江沿岸和涓水沿岸的白果盆地更較集中。園地主要分布在G107國道和湘江沿岸、涓水沿岸崗地和海拔400～700m中山。林地則以衡山周圍8個鄉鎮較集中。城鎮工礦用地主要集中在開云、白果、東湖、馬跡等鎮。水域則以在湘江、涓水流域較集中。未利用地則以萱洲、賀家一帶及長青、貫塘的紫色頁巖區和永和、嶺坡、白果等鄉鎮的砂礫裸土地較多。

2 衡山縣耕地及基本農田保護中存在的主要問題

基于農戶層面上的考慮，對耕地保護有影響的方面主要為家庭構成、收入構成、農民對耕地和基本農田保護的認識和意愿等。筆者采用問卷調查結合訪談形式在全縣范圍內進行了抽樣調查，發放問卷70份，共收回有效問卷70份，涉及17個鄉鎮的70戶有地農戶。被調查的70戶農戶家庭人口在2～6人之間，從事農業勞動的勞動力為1~3人，年齡以中老年為主，文化程度參差不齊。大部分農戶沒有農業機械，多通過租賃形式開展農業作業。為方便研究，依據農業收入占家庭收入的比重，將被訪問農戶劃分為三種類型，即純農業收入農戶（家庭收入全部來源于農業），以農為主農戶（農業收入在家庭收入中占優勢）和非農為主農戶 （非農收入在家庭收入中占優勢）。

（1）農民耕地、農田保護意識薄弱，知識缺乏，經營粗放。通過問卷調查及訪談，結合調查數據以及實地考察情況表明，90．00%的被調查農民意識到本區域的耕地有保護的必要性，但仍然有部分農民認為耕地屬于農民所有，自己有權利對其進行處理，政府應該尊重農民用地的自主權益，耕地保護應適可而止,相關數據見表1；62.86%的被調查農民表示沒有聽說過《基本農田保護條例》以及相關法律法規，相關數據見表2；24．29%的被調查者表示“沒有聽說過劃定基本農田這回事”；42．86%的被調查者不知道本村基本農田的分布狀況；從衡山縣耕地利用現狀看，中低產田占的比重較大，而大部分農戶對耕地重用輕養，進行掠奪式生產，致使耕地土壤肥力下降。從土壤肥力調查情況來看，84.29%的農戶認為耕不會導致土地的肥力下降，85.71%的農民認為肥料的使用對土質沒有影響，還有少數農民在耕地及農田上燒磚瓦、開礦、建房，甚至棄耕拋荒 ，以上數據反映出農民保護耕地、基本農田意識還比較薄弱，知識仍然比較缺乏，經營粗放，可持續發展意識不強。

表1 農民對耕地保護必要性的認知情況

表2 農民對《基本農田保護條列》的了解情況

（2）農業收入低，勞動力外流，耕地保護積極性降低。從被調查農戶的家庭收入來源分析看，僅有34.29%的農戶屬純農戶，農業收入是其收入的主要來源；而非農為主農戶的比例達到35.71%，可見其非農收入在家庭收入中占優勢的農戶已較為普遍；其中被調查的農民中有82.86%表示不愿意在家務農，91.43%的被調查者表示外出打工的收入比在家務農高。農業收入比重的持續下降，使農民保護耕地和基本農田的積極性普遍降低。也有不少農民反映人均耕地太少，根本無法保障其生活，因而缺乏耕地保護的積極性。農業效益的低下造成大量人力、智力外流，農業從業者的農民老齡化趨勢嚴重。根據隨機抽查，22.86%的被調查農村勞動者超過勞動年齡；僅有 12．86%的被調查勞動者年齡在 40歲以下，64．28%的年齡在40歲至60歲之間。另外，勞動力的文化程度普遍不高。根據隨機調查，從事農業勞動的被調查者初中以下文化程度人數 46人，占總人數的65．71%?？梢耘袛?，當前衡山縣從事農業勞動的以文化程度偏低的中老年群體為主，而頭腦活絡、年輕力壯的“能人”則大量外出打工經商。智力、勞力的流失，使農民在農地經營過程中更傾向于從眾、求穩，憑經驗進行種植作物的選擇，而不利于農業技術的推廣，不利于耕地和農田的保護。

（3）污染較重，地質災害問題及人地矛盾突出。隨著社會經濟水平的發展，人民生活水平的不斷提高和社會保障制度的不斷完善，衡山縣城鎮人口數量不斷增大，近年來一直呈上升趨勢。根據數據顯示，2005年，衡山縣人口密度為444人/km2，比湖南省平均人口密度高126人/km2；而人均耕地僅為0.056hm2，低于全省和全國平均水平。又因為衡山縣緊鄰長株潭城市群，工業經濟發展快，從而使得各業爭地矛盾倍加突出，從而也加劇了生態環境的污染和破壞。從生態環境及地質情況看，衡山縣開云、長江、嶺坡等地，廢渣、廢水、廢水“三廢”污染較重；白果、東湖等重點礦區生態環境脆弱，加之湘江水系的影響，衡山縣水土流失、洪澇等地質災害等問題較突

出。據相關數據統計，僅2010年，該縣先后發生滑坡、塌陷以及泥石流等地質災害30余次，威脅人數達2273人，造成的經濟損失達4851萬元，不僅對農田生態環境產生了影響，也在一定程度上造成了耕地以及基本農田的破壞，甚至是減少。

（4）耕地數量逐年減少,重點項目建設對耕地和基本農田沖擊較大。 衡山縣近幾年來城鎮化和新型工業化速度加快，各項基礎建設日新月益，以旅游業為主導的第三產業發展紅火，從而使得各類建設用地規模不斷擴大，部分耕地和基本農田被建設占用。然而，對衡山耕地與基本農田影響最大的因素是交通基礎設施以及其他重點項目工程建設。據衡山縣重點基礎設施項目用地規劃表數據顯示，2006~2020年交通基礎設施項目用地463hm2，水利基礎設施項目用地87hm2，旅游建設用地166.64hm2，能源環?；A建設用地40hm2，其他重點項目用地438公頃。其中衡東至雙峰高速規劃用地為

140.00hm2，共涉及到了開云、永和、白果三個鎮；岳陽至長沙城際鐵路規劃用地為120.00hm2，共涉及到了長江、沙泉、開云、店門四鎮；省道S314衡山段改擴建工程規劃用地80.00hm2，共涉及到了開云、沙泉、福田、嶺坡、白果、貫塘、新橋七鄉鎮。今后隨著經濟的深入發展,衡山縣將近一步加強交通、能源、水利和農村基礎設施建設,確保個重大重點基礎設施的建設用地,衡山縣耕地被“吞食”的趨勢將進一步擴大。

3 衡山縣耕地和基本農田保護措施

（1）強化宣傳，營造基本農田保護氛圍。近幾年來，全省各地對耕地尤其是基本農田保護的宣傳力度不斷加大，宣傳效果明顯增強。但是根據調查數據顯示，衡山縣農民對耕地及農田的保護意識還較薄弱，應予以加強。一方面要拓寬宣傳途徑。可以充分利用6·25土地日、世界地球日的契機，通過采取舉辦各種會議、印發宣傳小冊子、組織宣傳車上路、張貼懸掛標語橫幅以及報刊、電臺、電視制作專題報道欄目等形式，廣泛深入宣傳農田保護的重要意義和作用。另一方面加強重點宣傳，可以以各級政府領導干部為重點對象，在各級鄉鎮村黨支部舉辦耕地及農田培訓班，開設國土資源管理工作專項講座，增強各級政府領導以及村干部保護耕地的政治責任感和使命感，從而帶動廣大村民進行耕地及農田保護。再一方面，宣傳要有針對性。對于抓某些典型的非法占用基本農田案件可以有針對性的進行公開曝光查處，并移交公檢法依法追究刑事責任，對土地違法者起到了很好的震懾、警示作用。通過多形式、多層次宣傳教育，不僅能提高干部群眾珍惜土地、保護基本農田的責任感和自覺性，同時也聚合了全社會共同關心支持基本農田保護工作的凝聚力，將更好的為落實耕地保護基本國策營造良好的社會環境。

（2）落實保護責任，嚴控耕地及基本農田流失。政府應全面落實耕地及基本農田保護責任，嚴格控制非農建設占用耕地。建設發展應積極挖掘存量用地潛力，非農業建設可以利用荒地、劣地，盡量不占或少占耕地、好地。同時應切實落實國家生態退耕政策，在不破壞耕作層的前提下適度調整農業結構，協調各行業發展供給與需求，確保不因農業結構調整降低耕地保有量。還應嚴防耕地災毀，加強耕地承包責任制度建設，積極改善農業生產條件，合理使用化肥、農藥等，提高耕地抵抗自然災害能力，防止耕地災毀，嚴控耕地流失。

（3）加大耕地補充力度，增加耕地及基本農田保護資金投入。2005年衡山縣土地墾殖率為24.86%，部分丘陵和崗地已被開墾為耕地，宜農地的墾殖已接近飽和，因此，應嚴格執行占用耕地補償制度。對于非農業建設經批準占用耕地的，按照“先補后占”的原則，嚴格控制“占優補劣”現象，在占用耕地前先補充與占用耕地數量和質量相當的耕地。同時，在耕地面積增長有困難的條件下，達到農業增產的惟一途徑就是要增加對農業的投入，建立土地開發復墾專項基金，優先安排農業投資，建設重點的水利工程，改善縣內各地方基本農田基礎配套設施，改造中低產田，改善農業生產條件，增強耕地抵抗自然災害的能力，防治耕地污染，加強對開發整理補充耕地的管理，提高耕地和基本農田質量及提高單位面積產量，從而從根本上轉變基本農田總體質量下降的趨勢，維護可持續發展

（4）建立完善有效的經濟激勵機制，提升耕地及基本農田保護水平。在市場經濟條件下，客觀經濟規律對政府和人們的行為約束力將日益加強。我們的各項工作必須更加自覺地服從客觀經濟規律，適應市場經濟規則。農業是既有自然風險又有市場風險的弱質產業，保護農業是國民經濟發展中面臨的共同難題，在國民經濟快速發展時期尤為重要。一方面，要加大農田保護工作力度，加強、加快基本農田保護示范區的建設。經濟激勵和保障是保證基本農田合理利用的基礎，基本農田保護政策體系的機制設計也必須以致力解決這一理論問題為導向，通過運用財政、稅收、價格等經濟手段，來改善基本農田保護的激勵和保障體系。另一方面，要充分落實保護責任，目前各村鎮的基本農田基本都能落實到地塊，落實到戶，可層層簽訂責任書、建立責任卡，使基本農田保護責任落到農戶；再一方面，要完善監督管理機制，在查清示范區土地面積、地類、質量等數據，以及基本農田保護片塊、界線以及圖斑編號、標志分布、保護責任人等內容基礎上，建立了基本農田檔案、圖件數據庫和網絡信息平臺，實現內網日常管理、外網查詢舉報，做到了監督管理執行到位。