武漢城市圈集體土地征用補償方式創新研究——以黃金山“兩型”社會先行區為例

○秦尊文 湯鵬飛

（湖北省社會科學院 湖北 武漢 430077）

2008年國務院批復的《武漢城市圈“兩型”社會建設總體方案》中明確要求“創新節約集約用地的體制機制”。黃石市黃金山“兩型”社會先行區根據這一精神，提出了“集體土地征用補償機制創新”，目前正在推進過程中。本文選擇黃金山先行區作為典型案例，研究集體土地征用補償方式創新問題，以期對武漢城市圈“創新節約集約用地的體制機制”起到推進作用。

一、黃金山先行區的現行土地征用補償方式及比較分析

1、黃金山先行區現行的土地征用補償方式

從黃石市國土資源局于2006年至今公布的54條征地補償方案中，涉及的補償方式包括貨幣補償、社保補償、農業安置補償和就業安置補償，在2009年第12號補償安置方案之前均采用單一的貨幣補償方式，其后才開始采取了社保補償、農業安置補償和就業安置補償等方式，但貨幣安置補償仍然是主要補償方式，占到所有補償安置方式的66.6%；社保安置、農業安置、就業安置的比重分別只有19.8%、11.1%和2.5%。

黃金山先行區目前普遍采取的現行安置方式雖然也采用了工作安置補償的方式，但依然還是以貨幣補償安置為主，這種安置模式操作簡單，易于執行，一方面失地農民往往從眼前考慮，比較容易接受，減少了用地單位在征占土地中所遇到的不必要的矛盾，另一方面緩解了地方政府為解決勞動力安置帶來的壓力。但是從長遠來看，黃金山先行區的補償安置方式相對單一，不能保證農民的長遠生計。貨幣安置是一種生活指向性安排，而非就業指向性安置。有限的貨幣補償安置不能從長遠解決被征地農民最為基本的生活保障問題，對被征地農民的未來出路缺乏長遠考慮，一旦被征地農民不能合理地利用它，尤其是對具有“一夜暴富”心理的被征地農民來說，這筆費用短期內會很快揮霍一空，造成“吃光、花光、集體上訪”的局面，最后還得找政府，為社會的安全和穩定帶來隱患。因此，貨幣補償不能解決被征地農民的長遠生計問題。

2、黃金山先行區補償安置方式在武漢城市圈中的比較

從武漢城市圈地區現行的土地征用安置補償方式來看，主要具有如下幾個特點。

一是武漢城市圈所有城市基本上都采取了以貨幣安置為主的補償方式，這主要是由于我國長期以來制度上的安排，致使貨幣補償成為征地補償方式的主流。雖然國家在《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》中明確提出了優先農業安置、規范留地安置和社會保障安置等方式，但目前還尚未廣泛運用。

二是鄂州、黃岡、咸寧及孝感等部分城市開始采用社保安置的辦法，社保安置從一定程度上彌補了單一貨幣補償方式的局限性，有利于失地農民的可持續生計。國辦發[2006]29號《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》明確要求落實被征地農民就業培訓和社會保障資金、做好被征地農民社會保障工作，保障被征地農民的基本生活和長遠生計。同時，省國土廳計劃實施征用補償首先繳納社保的制度。因此，社會保障安置的方法將成為湖北征地補償安置的一個重點。

三是部分地區已經開始嘗試多樣化的補償方式。比較突出的地區是東湖高新區，提出了“和諧征用補償”，除了進行合理化的貨幣補償外，還積極加強被征地農民的技能培訓和創業培訓，并大力扶持村集體經濟實施土地補償費入股。此外，孝感市根據本人意愿，將18周歲以下人員納入低保范圍，將男55周歲以上、女50周歲以上的人員納入基本養老保障范圍，將18歲以上、男55周歲以下、女50周歲以下的勞動力采取培訓、推薦就業、發放安置補助費、辦理社保等方式進行安置。云夢縣的留地安置嘗試，以村為單位，依據該村征地全部撤組時可利用土地面積的3%作為該村留用地基數，城市規劃區范圍內按40—60畝安排發展留用地，主要用于發展三產服務業；城市規劃區范圍外按70—100畝安排發展留用地，主要用于發展第二、三產業，目的是促進村組經濟健康可持續發展，提高公益福利水平，保障被征地農民尤其是弱勢群體的生產生活。

由上述的三個特點來看，黃金山先行區在土地征用補償方式上還比較單一，有必要加快土地征用補償方式的創新。一方面可借鑒圈內部分地區的經驗和不足之處，另一方面要充分認識哪些補償方式更適合黃金山先行區的現實狀況，開辟適合自身的多樣化土地征用補償方式。

二、新型補償方式及對黃金山先行區的適用性分析

1、農業生產安置的適用性分析

農業生產安置，是指通過調整分配農村集體機動地、承包戶自愿交回的承包地以及土地開發整理新增加的耕地，保證被征地農民有必要的耕作土地，繼續從事農業生產的安置方式。農業生產安置模式的優點很多，主要表現在可操作性強和易于被失地農戶所接受兩個方面。

但這一模式對黃金山先行區不適用。主要因為：一是黃金山先行區發展需要增加“兩型”產業項目建設用地的指標，要求盡可能的調減基本農田數量，可供轉移安置的農田數量受到限制，而且黃石作為工業城市，農田數量本身就有限。二是黃金山先行區部分土地開發整理出的土地質量一般難以滿足農業生產的需要。三是部分被征地農民由于對其他安置模式存在特殊偏好，對農業生產安置存在心理誤區。

2、重新擇業安置的適用性分析

重新擇業安置，是指土地被征收后，原土地使用者從農業生產行業轉向其他生產經營模式的安置方式，包括原來意義上的用地單位招工安置。重新擇業安置后，被征地農民通過技能培訓，選擇適合自己的崗位就業，不但生活有保障，而且收入還會有所增加。農民滿意程度高，有利于社會穩定。這一模式對黃金山先行區適用，主要有以下幾方面的原因。

第一，黃金山新區作為黃石兩型產業發展的新戰場，現已有臺灣寶成、比利時LVD、法國康迪泰斯、日本丸紅等30多個投資過億元的項目入駐；同時，包括機械工業園、創業中心產業園、科技產業園、有色工業園、東貝工業園、勁牌工業園、三環鍛壓工業園、美島工業和鐵山工業園等9個特色園區已經初具規模，隨著20平方公里起步區發展的逐步完善，其他地區將具有更為廣闊的發展空間。從目前的發展勢頭來看，不僅為黃金山先行區，而且給黃石市其他地區可以提供諸多的就業機會。

第二，黃金山先行區在重新擇業安置上已采取了相關措施，積極為失地農民就近進行轉移就業，鼓勵新區內企業招聘失地農民，確保先行區內企業每年招收2000名當地農民就業，并積極開展農民工就業培訓，就業人數達到5萬以上。同時，新區每年安排100個綠化、保潔、保安、物流等公益性崗位向失地農民傾斜。這些措施為進一步實施該安置方式提供了良好的基礎。

3、社保安置的適用性分析

社保安置即用征用土地補償費和安置補助費購買養老保險，逐步將被征用農民納入社會保險體系，以確保失地農民長期的基本經濟生活保障。這一安置模式應被黃金山先行區采納，一是湖北省國土資源廳有意在全省實施征用補償首先繳納社保的制度；二是黃石市的征地補償嘗試過社保安置的模式，對黃金山先行區有可直接借鑒的經驗；三是已出臺的《黃石經濟技術開發區失地農民基本養老保障暫行辦法》已提供現成的參考依據。因此，社保安置對以黃金山先行區是一個十分重要的補償模式。

4、入股安置的適用性分析

入股分紅安置，是指被征地農民在土地集體所有權不變的前提下，將被征收土地按政府規定的土地征收價或經營土地的效益折股，或者按農民的經濟組織關系、土地承包關系、勞動貢獻及土地狀況等綜合因素折股，并由被征地農民將土地股帶入用地單位進行股份合作經營，最終分享被征收土地深度開發帶來的利益成果的安置方式。

黃金山先行區的產業發展以“兩型產業”作為發展指導，以低碳產業發展為重點，具有良好的發展前景，可以采取入股安置的模式，但是入股安置存在一定的風險。首先，必須本著農民自愿的原則。其次，必須選擇成長性較好的企業。再次，必須有較高素質的村集體管理人員來進行操作。入股不同的項目或者公司收益也將不同。因此，該模式可進行探索性的實施，可考慮成立黃金山投資集團作為征地農民入股企業的載體，通過集團與被征地村簽訂合同入股，共同建設基地和園區。

5、留地安置的適用性分析

留地安置，是指在土地征收時由用地單位代征一定比例土地留給被征地集體經濟組織使用，按城市統一規劃要求，開展經營活動，使被征地農民的生產、生活與社會城市同步發展的安置方式。

這一方法需要在完善的土地利用規劃的基礎上進行實施。目前黃金山先行區的土地利用規劃正在制定和完善中，同時黃金山先行區是黃石的城鄉結合部，土地本身就是巨大的財富，使得該模式具備良好的實施基礎。但由于該模式存在著易產生“城中村”和“食利階層”、不利于耕地保護、容易產生土地權益糾紛等比較明顯的缺陷，黃金山先行區應該進行探索性的實施。

6、土地債券安置分析

債券安置，是指各市、縣人民政府以發行有價債券的形式代替貨幣形式支付給被征地農民，待一定年期滿后，被征地農民憑借土地債券獲得相應本息的安置方式。一般適用于除土地收益外，被征地農民有其他的固定收入來源，土地征收對被征地農民的生計沒有太大影響的經濟發達地區。

這一模式僅適用于經濟發達地區和家庭經濟條件良好的農戶，加上黃金山先行區的人員構成以農民為主，而且人均純收入在5000元左右，如果發行債券，征地農民對此可接受的程度極低，容易形成不穩定因素。因此，這一方式并不適用于黃金山先行區。

三、黃金山先行區創新土地征用補償方式的探索

從新型補償方式的適用性分析來看，適用于黃金山先行區的安置方式主要有社保安置、重新擇業安置、入股安置和留地安置。黃金山先行區實施征地補償安置模式的創新應該在充分保障農民基本生活的基礎上，循序漸進，以試點的方式進行探索創新，實施因人而異的補償方式，最終形成一套適合黃金山先行區的補償安置模式，發揮兩型社會先行區的示范帶頭作用。本文建議將黃金山先行區的失地農村人口劃分為4類群體，按照不同群體的特征實施不同的補償模式組合。具體如表1所示。

表1 黃金山先行區失地農村人口的分類及補償模式建議

[1]田正桃：農村土地征用補償方式思考[J].科技創業月刊，2008（9）.

[2]秦妍、施金花：常州武進農村土地征用補償模式淺析[J].農家之友，2010（5）.

[3]溫國明、程俊超：城市建設中農村集體土地補償方式的新探索[J].城市規劃，2006（9）.

[4]胡碧玉：西部地區城市擴張與農民土地征用補償制度創新[J].云南社會科學，2003（6）.