城市軌道交通工程公私合作融資項目風險分析與管理

盛雪艷 王建波

(青島理工大學管理學院,266520,青島∥第一作者,碩士研究生)

城市軌道交通工程公私合作融資項目風險分析與管理

盛雪艷 王建波

(青島理工大學管理學院,266520,青島∥第一作者,碩士研究生)

公私合作(PPP)模式有效解決了政府部門在軌道交通建設方面資金不足的問題,但因其組織結構復雜、時間跨度長、牽扯面廣而使潛在風險巨大。對PPP項目融資過程中的風險進行了分析,對其如何分擔、管理進行了闡述。通過分析風險管理的概念、過程和框架,以及相應的風險防范與管理對策,為PPP模式在城市軌道交通中的應用提供有益的幫助。

城市軌道交通;公私合作模式;風險識別;風險管理

First-author's addressCollege of Management,Qingdao Technological University,266520,Qingdao,China

公私合作(Public-Private-Partnership,簡為PPP)融資模式是指公共部門和私人企業合作的融資模式,是政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成相互合作關系的形式[1]。它具有開辟新的資金來源、提高公共服務供給的數量和效率、增加公共服務提供部門和私人部門收入等方面的優點,能夠很好地解決當前我國軌道交通建設所面臨的很多問題。但是,由于PPP模式的組織機構比較復雜,合作的公共部門和私人部門要達到的目標也有所不同,致使在運作過程中產生了很多風險。公共部門要實現風險的合理轉移,而私人部門要求在合理的風險分擔的基礎上,達到預期的投資回報。為了更好、更有效地完成城市軌道交通工程PPP融資項目,就必須識別出這些風險并對其進行有效管理。

1 PPP融資項目風險分析

以公共部門和私人企業對風險能否控制為標準,可將風險大體上分為系統風險和非系統風險[2]。通常,把那些與宏觀市場環境有關的、超出自己控制范圍的風險稱為系統風險,反之稱為非系統風險。

1.1 系統風險的概念和內容

系統風險指超出特定項目,不僅在PPP項目的基礎要素里是不可控制的,而且是影響PPP協議的一些風險,主要包括國家風險、金融風險和不可抗力風險。管理者或發起人無法控制這些風險,也不能通過契約再次分配[3]。風險因素結構層次圖如圖1所示。

圖1 風險因素結構層次圖

國家風險是指在國際經濟活動中發生的,至少在一定程度上由國家政府控制,而非私人企業或個人控制下的事件造成的一種損失[4]。具體是指那些由于戰爭、國際關系變幻、政權更迭、政府政策變化等而導致項目的資產和利益受到損害的風險。其表現形式有主權風險、沒收或國有化風險、獲準風險、稅收風險、利潤不能匯出國外的風險、法律變更風險等。政局的穩定性和政策的穩定性,是判斷一個項目國家風險大小的重要標志。當前,我國處于社會轉型期,政局相對來說比較穩定,但是各項法律、法規尚不完善,尤其是PPP項目大部分依賴于政府臨時制訂的政策,使其面臨很大的不確定性。

金融風險是指由于一些項目發起人不能控制的金融市場的可能變化而對項目產生的負面影響。這些因素包括匯率波動、利率波動、國際市場商品價格上漲等,特別是能源原材料價格、項目產品的價格在國際市場下跌,以及通貨膨脹、國際貿易、貿易保護主義和關稅的趨勢等。金融風險的內容非常豐富,但是,國際項目融資最敏感的金融風險是與貨幣有關的風險,即外匯的不可獲得風險、外匯的不可轉移風險以及東道國貨幣貶值風險[5]。

不可抗力風險是指超過投資者范圍內事件發生所導致的風險。引起不可抗力風險的事件一般包括兩類:一類是指一些可保險的意外事件,如火災、洪水和地震等;另一類是一些非意外事件,如戰爭、內亂、罷工、核輻射、資產沒收和政府干預等。城市軌道交通工程大部分處于地下,如有源自于地下的緊急事件發生,則對工程的疏散能力設計產生要求。

1.2 非系統風險的概念和內容

非系統風險是指那些可以在PPP項目中被控制的要素。這些風險在一個項目中能通過一定的協議分配給項目合伙人,或按成本價格轉移出去或者被保險,主要包括信用風險、建設風險、生產經營風險、市場風險和環境風險等。

信用風險是指項目參與各方因故無法履行或拒絕履行合同所規定的責任與義務的可能性。這種風險也被稱為伙伴風險。在一些法制不健全的發展中國家,信用風險發生的概率更大。信用風險的表現形式有:項目發起人是否在項目中起主要作用,或是否提供了股權資本或其他形式的支持;項目承包商是否提供了一定的保函來保證賠償因承包商未能履約造成的損失;項目運營方是否有先進的管理技術和方法;項目購買方是否提供take or pay(必付合約)性質的合同。

建設風險是指項目無法完工、延期完工,或者完工后無法達到商業完工標準的風險。建設風險是項目融資的主要核心風險之一。如果項目不能按照預定計劃建設投產,項目融資賴以依存的基礎就受到了根本性的破壞。建設風險對項目公司而言,意味著利息支出的增加、貸款償還期的延長和市場機會的錯過。建設風險的大小取決于以下四個因素:項目設計技術要素,承建商的建設開發能力和資金運籌能力,承建商所作承諾的法律效率及其履行承諾的能力,政府節外生枝的干預。目前,地質勘探方法和手段很難做到在施工前準確地掌握地質和水文條件,這極可能導致設計文件和招投標活動與現實情況發生差異。軌道交通工程施工大部分是在地下完成的,在施工過程中,由于塌方、涌水、爆破等不確定因素的存在,使軌道交通工程面臨巨大的建設風險。2008年11月15日,杭州蕭山區風情大道地鐵施工工地發生大面積地面塌陷事故,這是中國地鐵建設史上傷亡最為嚴重的事故。地鐵工程專家指出,其問題癥結出在杭州當地土質、基坑維護設計以及施工單位操作這三方因素上。

生產經營風險是指在項目生產經營過程中,由于經營者的疏忽而發生重大經營問題(如設備安裝、使用不合理,產品質量低劣及管理混亂等),使項目不能按計劃運營,最終影響項目的獲利能力的風險。軌道交通工程經營風險的主要表現形式有生產條件風險和經營管理風險。軌道交通的設備系統是由多個系統組成的高度協調的系統,每一個系統的事故都可能影響整個系統的運行;加上經營管理上的缺陷和不足,使項目面臨著巨大的經營風險。

市場風險是指產品在市場上的銷路和其他情況的不確定性。市場風險主要有價格風險、競爭風險和需求風險。例如武漢輕軌由于前期市場調查不準確,導致運營出現嚴重虧損,武漢輕軌的日客流僅3萬人次(2005年統計數據),收入很少,但每天必須的開支是24萬元,還本付息是31萬元(僅11.79億元貸款的還本付息)。

環境風險是指項目投資者可能因為嚴格的環境保護立法而迫使項目降低生產效率、增加生產成本,或者增加新的資本投入改善項目的生產環境,甚至迫使項目無法繼續生產下去的風險。

2 PPP融資項目風險分擔與管理

2.1 PPP模式風險分擔流程

PPP模式設計的初衷就是以合理的代價將風險轉移給私人部門。這也是PPP模式的一大優勢:能夠實現公共部門風險的分散化,把一些原來全部由公共部門承擔的風險轉移給私人部門[6],實現風險的分擔,以達到更有效的風險管理。圖2為PPP模式的風險分擔流程。

圖2 PPP模式的風險分擔流程

2.2 PPP模式風險分擔原則

PPP模式風險分擔遵循的基本原則是:風險應當分配給最有能力承擔它的一方,即最能評估該風險的一方或者最能控制該風險的一方;風險應當分配給與風險相關的費用最低的一方承擔,且能產生最大的項目效益,即低成本原則;分配給從承擔風險中最能獲益的那一方;風險并不一定轉移給另一方,也可能共同分擔,以此達到更高效的風險管理。

2.3 城市軌道交通項目PPP模式系統風險的管理

2.3.1 國家風險的管理

項目發起人應加強投資前的調研,對國家風險的可能性做到心中有數,同時可以與東道國簽訂協議,對投資者做一些法律上的保障;再者就是申請政治風險保險,從而轉嫁風險。如美國肯尼科特公司在智利的銅礦項目中向美國國際發展機構(AID)投保,當智利政府強制接管了所有外國人擁有的銅礦時,美國肯尼科特公司最終獲得了8000萬美元的賠償。在軌道交通項目中也是一樣,對于自身無法控制的風險應該想辦法轉移,以降低損失。國家風險一般應有公共部門來承擔,因為它能以最小的代價獲得最大的收益。

2.3.2 金融風險的管理

此風險存在于項目的建設、運營階段,由私人部門承擔,公共部門提供擔保,也可以在合同中附帶價格費用條款等。如北京地鐵10號線一期PPP項目,通過公開招標的方式選擇的貸款銀行為提供了優惠利率條件的中國銀行(不僅僅是由于貸款利率優惠10%,該銀行最大的優勢在于貸款方案的設計上,能提供本外幣多種投資組合,因此得到了對方認可),使這個項目既規避了升息的風險,又保證了降息帶來的收益,企業實現了低成本貸款融資。

2.3.3 不可抗力風險的管理

對于不可抗力引起的風險,根本無法預防,即使投保,保險公司也不可能對所有的風險類型都提供擔保,或者會制定較高的保險金。因此,對于此類風險,只能做到風險發生時及時采取有效應對措施,降低造成的損害。例如,2004年7月廣州地鐵1號線在公園前站出現停運故障時,由于1號線每3～5個車站就設有折返線或過渡線,為了不讓一段單線路停運造成對全線運營的影響,地鐵總公司當機立斷,采取降級運行模式,把1號線全線分成3段運行。與此同時,為減少停車段對乘客的影響,地鐵公司啟動緊急預案,調用公交車接駁,22輛公共汽車沿停電的公園前站至芳村站地鐵線路開行。此種風險由公共部門和私人部門共同承擔。

2.4 PPP模式非系統風險的管理

2.4.1 信用風險的管理

一個項目的成功依賴于參與各方的可靠性和信用,任何一方在項目實施過程中違約,都將導致項目的失敗。因此,必須選擇可靠性和信用好的合作伙伴。在我國,公司或企業的可靠性和信用很難確定,所以說在我國的軌道交通PPP模式中,信用風險是很大的。鑒于此,項目公司應:獲取企業和個人準確的信用信息,選擇優秀的合作伙伴;提供擔保合同、銀行保函或其他的現金差額補償協議;委任獨立會計師審計合作企業。此種風險既可能來自公共部門也可能來自私人部門,因此應遵從誰引起誰負責的原則來管理風險。

2.4.2 建設風險的管理

在建設階段,最突出的風險是質量風險和地質風險[7]。對于質量風險,通常的做法是:選擇信譽好、技術可靠的承包商來承擔項目的設計與施工;與承包商簽訂固定價格、確定日期的交鑰匙建筑工程合同,并在合同中附有事先規定的違約賠償金條款;在工程建設中,要求施工單位盡量采用成熟的技術,并要求其在一個雙方都同意的工程進度內完成;求助于監理機構,對項目進行獨立的第三方監理,以保證施工進度按計劃進行;要求承包商提供擔保預付款;依靠項目股東承諾在風險發生時,提供增資或向貸款機構融資來解決所面臨的問題。軌道交通工程大部分都在地下施工,所以在施工過程中面臨的不確定性較大。為了將地質風險降到最低,應重點研究地質和水文條件,并加強勘探資料的準確性,防止在施工過程中出現涌水和土方坍塌等事故,還要注意保護周圍建筑地基的安全。此種風險一般由承包單位承擔,但由于勘察設計不準而造成的損失則由勘察設計單位負責。

2.4.3 經營風險的管理

在一些軌道交通PPP項目中,政府可能會被要求以財務擔保的方式承擔一部分項目風險,如稅收優惠、債務負擔、收益保證、競爭限制等。北京地鐵4號線是國內首條采用PPP模式運作的城市軌道交通項目,在運營期內,為了規避運營風險,政府投資方將與社會投資者分擔客流風險:當實際客流低于預測客流一定程度時,政府投資方將減免PPP公司應支付的租金,分擔部分客流風險;當實際客流高于預測客流一定程度時,政府投資方將調高租金,分享PPP公司超額票款收入。此種風險一般應由私人部門承擔,由公共部門提供擔保。

2.4.4 市場風險的管理

這方面的管理一是在項目初期做好充分的市場調查,做好可行性研究工作。另一是在產品銷售合同上確定好產品的定價策略。例如:倫敦地鐵公司LUL將地鐵系統維護和基礎設施供應以30年特許經營權的方式轉給了3個基礎設施公司(SSL、BCV和JNP公司);由于特許期較長,而地鐵建設和運營標準、對3個公司業績考核的標準及PPP合約中的其他因素,會隨著時間的推移發生變化,且這些因素又無法在簽約時完全預見到,項目的運營風險較大;因此倫敦地鐵項目設立了一個獨立的仲裁機構,每7.5年重新約定合約條款。此種風險一般有私人部門承擔,公共部門提供擔保。

2.4.5 環境風險的管理

環境風險在軌道交通工程運營中一般較少涉及。軌道交通是公認的綠色交通工具,但是,在建設階段由于不利的施工條件,可能會導致噪聲污染、建筑垃圾等。在進行環境風險管理時,應遵從誰污染誰治理的原則。

3 結語

研究項目融資中存在的風險以及它們的分配與管理,是項目融資過程中最重要的環節。因此,由公共部門和私人部門共同承擔包括城市軌道交通在內的基礎設施項目的建設并分擔相應的風險,在很大程度上就實現了更高效的風險管理。但是,城市軌道交通工程PPP項目的風險是一個動態的過程,隨著各種因素發展變化,只有把握好風險的來源及變化方向,做到事前預防,才能保證城市軌道交通工程PPP項目的成功。

[1]蔣先玲.項目融資[M].2版.北京:中國金融出版社,2004:108-136.

[2]王海生,何德宏,黃渝祥.城市軌道交通公私合作投資模式的風險分析[J].城市軌道交通研究,2005(3):13.

[3]李永強,蘇振民.PPP項目的風險分擔分析[J].經濟師,2005(9):248.

[4]陳曉紅,夏琳,蘇英.我國BOT項目融資中政治風險的識別[J].建筑經濟,2009(5):38.

[5]Collins O.In the twilight zone:A survey of public-private partnerships in Sweden[J].Public Productivity and Management Review,1998,21(3):272.

[6]邵穎紅,譚強.PPP投融資模式的風險與分擔[J].上海投資,2007(2):54.

[7]梁精華,華艷琴.隧道工程BOT項目風險及其防范[C]∥全國地鐵與地下工程技術風險管理研討會.北京:中國土木工程學會,2005.

[8]魯慶成,馬鍵.城市軌道交通項目采用公私合作模式融資的幾個問題[J].城市軌道交通研究,2008(4):5.

[9]鄭曉莉,徐峰.公私合作模式在城市軌道交通中的應用[J].城市軌道交通研究,2010(7):93.

Risk Analysis and Management on PPP Project of Urban Mass Transit Financing Mode

Sheng Xueyan,Wang Jianbo

PPP is a new project co-operation model,an effective solution to the government departments which ofter facer of insufficient funds in mass transit construction.However,because of the complexity,long time-span and wide range of the organizational structure,the potential risks are great.Therefore,the study on PPP model risks in project financing as well as their distribution and management is extremely important.This article analyzes the risks involved in project finance,then explaines how to share and manage the risks.By analyzing the concept of risk management,processe and framework,the corresponding prevention and management measures,this paper provides a useful reference for the application of PPP model in urban rail transit.

urban mass transit;PPP;risk identification;risk management

F 830.592

2009-10-04)