圖書館立法理念及法權探討

毛贛鳴 李黛君 （贛南師范學院 江西 贛州 341000）

2008年3月，全國人民代表大會（以下簡稱全國人大）科教文衛委員會宣布，《公共圖書館法》已被列入第十一屆全國人大常務委員會立法規劃的第二類項目（即“研究起草，條件成熟時安排審議”的項目），令我國圖書館界期待已久的圖書館制度法律化總算有了眉目。

1 我國圖書館立法進程回顧

早在改革開放初期，國家文化部就于1982年頒布了《省（自治區、市）圖書館工作條例》[1]。1990年文化部開始啟動《公共圖書館條例》的起草工作，并征求了圖書館界和有關部委的意見。《公共圖書館條例》草案形成后，在圖書館界各系統有關主管部門間進行了審議，后由于機構改革和存在意見分歧等原因而被擱置。

近年來，我國各省市紛紛出臺了一系列地方法規，如《上海市公共圖書館管理辦法》 （1996）[2]、《深圳經濟特區公共圖書館管理條例（試行）》（1997）[3]、《內蒙古自治區公共圖書館管理條例》（2000）[4]、《湖北省公共圖書館管理條例》（2001）[5]、《北京市圖書館條例》（2002）[6]、《河南省公共圖書館管理辦法》（2002）[7]、《浙江省公共圖書館管理辦法》（2003）[8]、《江西省公共圖書館服務標準（試行）》（2008）[9]和《山東省公共圖書館管理辦法》（2009）[10]等。地方性法規的相繼出臺和實施，進一步豐富了圖書館立法工作的經驗，為制訂國家層面的《公共圖書館法》奠定了良好的基礎。

2004年，中宣部印發了《關于制定我國文化立法十年規劃（2004—2013）的建議》[11]，其中將圖書館法列入前5年的立法規劃。2006年，《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》[12]已經明確將“抓緊研究制定圖書館法”作為“十一五”時期加強文化立法的重點工作。

中國圖書館學會在業界和學界也積極推進圖書館法的立法研究，相繼制定并出臺了一系列的行業自律規范， 如2002年11月15日發布了《中國圖書館員職業道德標準（試行）》；2005年參與國家《信息網絡傳播權保護條例》的立法工作，發布了《關于著作權的聲明》 ；2005年受文化部委托，主編《公共圖書館建設標準》及《公共圖書館建設用地標準》，并于2008年頒布執行兩個《標準》 ; 2008年10月發布了《圖書館服務宣言》等，為營造圖書館立法環境做出了積極的貢獻。

2008年3月，在第十一屆全國人大一次會議上，關于制訂圖書館法的立案（第296號）被列入第十一屆全國人大常務委員會立法規劃的第二類項目。在近10年的圖書館法立法進程中，關于立“大法”還是立“小法”的爭論始終進行著。2008年11月18日，文化部啟動《公共圖書館法》的立法工作，并責成文化部起草《公共圖書館法》條文，委托國家圖書館牽頭負責相關支撐研究和《國家圖書館條例》的起草。

2009年，中國圖書館學會立法支撐研究工作以中國圖書館學會新年峰會暨《全國古籍保護工作條例》研究會為平臺，圍繞《公共圖書館法》、《國家圖書館條例》和《全國古籍保護工作條例》進行討論并達成了共識，制定了關于《公共圖書館法》支撐研究的工作方案，確定了《公共圖書館法》的相關專題研究，包括：①國內外立法資料收集分析；②公共圖書館立法背景的必要性、可行性；③公共圖書館的性質、定位、功能及社會關系；④公共圖書館的設置與體系分析；⑤圖書館管理體制；⑥圖書館績效評估；⑦公共圖書館的條件保障（人、才、物、繳送制度）；⑧著作權的保護在圖書館的適用；⑨圖書館資源建設；讀者權益與圖書館服務；國家圖書館條例，等等[13]。

2 圖書館立法史的法理學分析

世界圖書館立法已有160多年的歷史，伴隨著公共圖書館發展，先后有80個國家和地區頒布了約250多部圖書館法律法規。圖書館立法史大致可分為3個階段[14]：

2.1 立法早期（1848—1949年）

由于各國社會、經濟發展不平衡，圖書館立法活動進入這一階段的時間也不同。世界范圍內，最早頒布的圖書館法案可追溯至1848年美國馬薩諸塞州議會通過的在波士頓市建立公共圖書館的法案。該法案先后被美國20多個州效仿，促進了美國第一批公共圖書館的建立。從國家立法層面來看，1850年英國議會通過的《公共圖書館法》是世界上第一部國家級公共圖書館法。在圖書館立法史的早期階段，各國和各地區的立法時間跨度較大，人們已逐步認識到圖書館事業的重要性，其立法理念是要為圖書館的存在價值和確保其永續利用而立法。因此，在這一階段，各國圖書館的立法內容都涉及圖書館創辦和維持其運作的資金來源、辦館地點、建筑規模、人員、崗位等基礎需求和公民使用權等問題。

2.2 立法普及期（1949—1989年）

這一階段大約經歷了40年，是近代圖書館向現代圖書館轉型的重要階段，以1949年聯合國教科文組織發表的《公共圖書館宣言》為起始標志。《公共圖書館宣言》于1972年修訂后被翻譯成35種語言向全世界傳播，對各國圖書館法的立法和修訂工作具有重要的指導作用，影響深遠。《公共圖書館宣言》對公共圖書館的定位是：①一種教育、文化和報道的組織；②繼續教育和終身教育的場所；③記錄思想與觀念的自由方式；④社會文化中心；⑤提供娛樂、技術、科學、社會知識；⑥圖書館之間有組織的協作；⑦為任何讀者提供自由、平等的服務；⑧公共經費支付，提供無償服務；⑨維護知識與思想自由；⑩應該依據法律的明確規定而設立[15]。這些辦館理念至今仍是圖書館核心價值研究和圖書館立法工作的重要參考依據。

2.3 立法網絡化發展期（1990年—至今）

這一階段是傳統圖書館向復合圖書館、數字圖書館、網絡圖書館轉型的重要階段。信息技術的變革和知識產權制度的強化沖擊了圖書館的傳統地位，圖書館面臨著各種新的社會關系和法律關系的重新調整。圖書館“合理使用權”、“版權”、“信息網絡傳播權”、“讀者權利”等成為這一階段圖書館立法工作的焦點。圖書館遭遇法律尷尬，漸漸失去了以往的“唯一”的社會文化信息中心的地位，依靠圖書館自身的力量已難以協調社會發展給圖書館造成的各種矛盾，亟待圖書館立法理念的完善、網絡環境下圖書館法相關內容的充實和保障以及國家立法機構的法律支持。

雖然網絡環境為公共圖書館提供了履行圖書館使命的信息技術條件，但同樣帶來新的法律環境的限制。尤其是自20世紀90年代以來，各國減少了對原有圖書館法的修訂，而是修訂和出臺相關的知識產權法。圖書館法與知識產權法的矛盾主要來自于私權與公權的對立、保護知識產權持有人的利益與公眾獲取信息自由的對立。在新的法律環境下，代表公眾利益的圖書館明顯處于被擠壓的境地，出現了明顯的立法失衡。

2.4 法理綜合分析

從世界圖書館立法史發展的3個階段來看，圖書館立法始終堅持文化權利的大眾化趨勢，強調保障公眾的信息自由獲取權。雖然各國公共圖書館的發展得益于圖書館立法的保障，但是當圖書館進入網絡化發展階段，圖書館原本崇高的免費傳播信息和公共資源的角色與現代社會經濟發展格格不入，以至有人開始懷疑圖書館的社會存在價值——圖書館核心價值。圖書館界普遍認為應該賦予公民信息自由權，并為此制訂與信息自由相關的法律與政策，從而實現資源共享。公民的信息知情權與獲取權是維護公民權益、充分實現信息資源共享的核心，有賴于公共資源的保障和公益性設施與機構職能的完善，網絡環境下的圖書館立法正是這種公民權益的法權保障。

網絡環境下圖書館立法的焦點是“公權”與“私權”的調控和兼容，因此應注重法理和法律關系的研究。恰當的立法內容來自于適時的法權主張和兼容的法律關系，為此有必要進一步展開對圖書館法權的探討。

3 圖書館法權理論

3.1 法 權

《漢典》中對于“法權”的解釋是：“依法享有的權利、法定之權。”[16]百度百科中認為，“法權概念應從廣義及狹義層面上理解。廣義上的法權概念反映其主觀應該性；狹義的法權概念反映其實然客觀性，即法權是通過法律確認與保護的權利。法律性是法權的最基本屬性，也決定了法權的缺陷性。根據馬克思的研究，法權關系是指由國家保護著的，以法律手段調整社會而出現的一種社會現象和社會關系。這種關系要求基于法律而產生，以人們在社會生產和其他活動中應當嚴格遵守的權利和義務為內容。”[17]孫國華、朱景文在《法理學》一書中指出：“法權，即法律上的權利，是指法律所允許的、權利人為了滿足自己的利益而采取的、有其他人的法律義務所保證的法律手段。”[18]現有關于“法權”的定義很多，雖然上述定義存在差異，但其共同點是：法權是指法律規定的權利、義務和關系。

3.2 圖書館法權

根據法權的定義，可以將圖書館法權界定為：圖書館依法享有的權利、職責、義務及社會關系準則。在我國，圖書館法權主要來自于憲法，《中華人民共和國憲法》第22條規定：“國家發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播事業、出版發行事業、圖書館博物館文化館事業，開展群眾性的文化活動。”[19]這是圖書館依法存在和發展的直接依據，也是圖書館法權存在的基礎和立法依據。雖然目前我國還沒有全國性的圖書館法，但是各種行政法規表達了以憲法為基礎的圖書館法權及社會定位。從這個意義上說，圖書館法權是現實存在的。

圖書館法權實質上是社會制度及其發展對圖書館的法律定位。圖書館界主張圖書館權利，從廣義法權概念上說，它反映了事業發展的主觀應該性，但是是否具有狹義法權概念所要求的實然客觀性，則取決于現實立法實踐。由于我國全國性的《圖書館法》尚未出臺，所以對于圖書館法權的內容是什么、圖書館事業有哪些事項和職責需要得到法律確認與保護等問題沒有明確的規定與授權，也沒有系統的說明，使圖書館處于無法可依的狀態。也就是說，我國目前廣義的圖書館法權理念是客觀存在的，狹義的法權內容明顯缺失。

圖書館法權應當通過《圖書館法》予以確認和保護，長期以來這已在圖書館界達成共識。即將出臺的《公共圖書館法》主要基于我國公共圖書館現狀的緊迫性而先行立法，這種做法是切實可行的，將在圖書館界起到示范作用。

3.3 圖書館法權發展觀

圖書館法權不僅是現實而客觀存在的，同時也是一個歷史的、發展的法學范疇。社會發展的各個歷史階段都存在并對應著相應的圖書館法權，它與圖書館核心價值的存在和發展如影隨形。

3.3.1 古代圖書館法權

在法制史中很早就出現了文化法律和文化壟斷現象，體現為早期社會形態中封建統治者的文化特權，如歐洲中世紀封建專制下教會對思想文化的禁錮、中國以王權和皇權為中心的文化專制。而且中國封建社會兩千多年的文化職官制度是確保統治者對四大藏書體系（即官府藏書、私人藏書、寺院藏書、書院藏書）進行系統控制的制度保障。

古代圖書館法權主要體現在對奴隸社會、封建社會的各類文獻“藏”、“用”制度的調控上，歸根結底是對文化權利和文獻支配權的調控。圖書館在各國的出現是一種普遍的文化現象，是文字、文獻發展到一定階段的產物，均是由統治者對政治、宗教、文化的壟斷控制逐步演變為對以政治、宗教、思想、制度、法律、科技、經濟、文化、教育、文學、藝術、社會生活、百科知識為內容的文獻的集中管理與保存。這種社會基本文化建制對于傳承人類文化遺產的價值是永恒的。

3.3.2 近代圖書館法權

最早的一批近代國家圖書館是在1789年法國資產階級大革命后由皇家圖書館和教會圖書館演變而來的，這完成了圖書館所有權的變革，實際上是從法制上肯定了公民的文化權利，同時奠定了國家財政支持圖書館事業的基礎。19世紀中期，在英美先期出現的公共圖書館立法及隨之建成的公共圖書館完成了圖書館的大眾化模式，以立法的方式彰顯了公共圖書館精神，體現了公益性、共享性、開放性、免費服務、公款經營、平等獲取等圖書館核心價值。

3.3.3 現代圖書館法權

1949年聯合國教科文組織發表的《公共圖書館宣言》極大地推動了世界各國圖書館法的立法和修訂。總的來看，圖書館法的演進歷史反映了社會的進步。雖然圖書館進入網絡社會后其社會形態并未發生質的變化，但都面臨著網絡經濟、網絡政治、網絡信息帶來的全球化、市場化、一體化進程。在新形勢下，隨著知識產權制度的日益完善，大多數國家和地區的圖書館法及其法權表述未能適應社會法律的調整，圖書館法權面臨新的社會定位。可見，圖書館法權的發展是隨著社會的發展而發展的，圖書館核心價值必將賦予其新的時代內涵。

3.4 當代圖書館法權體系

圖書館法權體系是指一系列有關圖書館存在、發展、權限、職責、義務和社會關系準則的法律規定。圖書館法權體系亦指圖書館法律環境，決定著圖書館法權和圖書館立法的內容。在處理圖書館法與各種法律的關系時，最基本的依據是憲法。要確立當代圖書館法權，首先必須清楚圖書館法與各種法律之間的關系。

3.4.1 圖書館法與憲法的關系

憲法是國家的根本大法，具有最高法律權威和最大立法律效力。憲法是制訂普通法的依據，普通法律的內容必須符合憲法的規定，與憲法抵觸的法律是無效的。然而，憲法只能規定立法原則，不能代替普通法律立法，因此需要具體的《圖書館法》對圖書館法權予以明確。《圖書館法》的立法程序要求其依據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》的規定，由具備立法資格的國家立法機構（如全國人大常務委員會、國務院）或行政主管部門（如教育部、文化部）行使立法權。

3.4.2 圖書館法與相關法的關系

在各種法律制度中，圖書館法與知識產權法關系最為密切。網絡環境下，知識產權問題是使圖書館陷入法律尷尬的突出問題，也是國際圖書館界面臨的共同問題。在知識產權法律制度中，著作權法、信息網絡傳播權有關法規與圖書館法權有著直接的關系，它們既是圖書館法權的保護體系，也是圖書館法權的限制和約束。圖書館法權與知識產權法的矛盾主要來自于私權法與公權法之間利益的均衡與對立以及保護知識產權持有人利益與公眾自由獲取信息之間的矛盾。從目前各國的立法實踐來看，代表公共利益的圖書館在現行知識產權保護制度中明顯處于被擠壓和邊緣化的境地，立法失衡是顯然的。

世界知識產權組織于1996年12月通過的《世界知識產權組織保護版權條約》 中出現了大量限制圖書館使用和傳播數字資源的條款，使各國圖書館面臨數字資源傳播的窘境。鑒于國際版權立法的嚴峻形勢，國際圖聯（International Federation of Library Associations and Institutions，簡稱IFLA）發表了《數字化環境下的版權立場》，強調：“信息是所有人的，無論何種形式的信息均應被公眾獲取，版權不應當成為信息與思想獲取的障礙。”[20]IFLA雖然是國際圖書館界的合法代表，但由于其非官方身份和不是立法機構，其多次呼吁的作用也僅限于公理性質的聲明而已。

4 圖書館立法內容是圖書館法權的具體表現

4.1 圖書館立法中確立圖書館法權

圖書館在網絡環境下遭到知識產權法的限定越來越多，合理使用與法定許可范圍不斷縮小[20]。原因在于圖書館法只能陳述和確認特定歷史階段和范圍的圖書館權利、職責、義務及社會關系準則，網絡環境下知識產權制度的建立與完善使圖書館法權關系面臨新的改變，對此圖書館法無法賦予圖書館法權以新的法律關系。

圖書館法權體系決定著圖書館法權，也決定著圖書館立法具體內容。要達到新的立法平衡，不僅要靠國家立法機構的總體調控，而且還取決于國際立法環境。信息法的發展趨勢是涵蓋知識產權法在內的所有與信息相關的法律，因此在“版權平衡”理論中，人們試圖從信息法法理視角來調控有關立法。目前，以知識產權這種私權法限制屬于公有權的圖書館法的做法，顯然有失公允[20]。圖書館法權應當通過圖書館法這個行業法和公法予以確認和保護，這是圖書館界長期以來達成的共識。

4.2 中國圖書館立法問題基本評價

縱觀我國圖書館立法史及立法現狀，可得出以下基本評價：

（1）中國是一個歷史悠久的國家，傳統文化在中國具有持久的影響力，如藏書樓制度一直持續到清朝末年，有兩千多年歷史。無論是民國年間早期形成的圖書館還是當代圖書館，在繼承數千年華夏文明和傳統文化方面都有廣泛的共識，遵循圖書館核心價值。

（2）中華人民共和國成立后，百業待興，國家雖然沒有進行圖書館立法，但扶持圖書館事業的大政方針與行政法規不斷推行與實施，使圖書館廣泛普及，使所有公民享有圖書館權利。

（3）由于政治原因，“文化大革命”（1966—1976年）中，許多圖書館遭到封存，這是違背圖書館自身發展規律的行政行為，也是憲法未得到維護、貫徹與執行的后果。可見，圖書館法立法固然重要，但護法、執法不可或缺。

（4）1978年改革開放后，急需立法的部門與行業增多，改革開放30多年來全國人大審議通過了近400部法律，圖書館法卻因種種原因至今沒有出臺。然而，圖書館事業并未因沒有立法而滯步不前，反而在許多方面取得了跨越式進展，一直得到國家和各級政府的支持。

（5）目前我國已有各類圖書館37萬多個，藏書多達40億冊（件），但是由于一直未出臺圖書館法，圖書館法權隨著各種法規的出臺，一直處于被限制、被擠壓的狀態，公民的信息權利沒有得到充分的保障。鑒于種種壓力與緊迫性，我國應先行制訂一部《公共圖書館法》。

（6）我國《公共圖書館法》的制訂不僅是從無到有的立法跨越，而且直接處于圖書館的網絡化立法階段，其立法起點較高、矛盾較多、難度較大，尤其需要立法理論研究的支撐。

4.3 《公共圖書館法》的立法內容

國家立法機構在《公共圖書館法》的立法過程中需要對圖書館界與各界的法律關系予以界定，尤其是與知識產權法的法律兼容問題及新形勢下對圖書館法權的確認問題，需要依據《中華人們共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》的規定對立法程序、立法權限、立法范圍、法律解釋、運用規則、立法監督等方面進行條例化陳述。

根據上述對圖書館法權的分析，我國《公共圖書館法》應當包括以下主要內容[21]：（1）圖書館法依據國家憲法而制訂，是為保障公民基本人權（含教育權、知識產權、信息公平獲取權、知識自由）而立法；（2）對圖書館性質、職能、任務、社會價值予以確認；（3）對國家級圖書館、信息網絡中心、文獻情報中心、數字圖書館的財產與資源的所有權、運營模式進行公共權利定性；（4）對地方各級圖書館的行政管轄權以及業務指導、協調協作關系進行定性，確認財產所有權；（5）對公共圖書館公共資源、公共權利進行法律定位，含公益性原則、可持續利用原則、人人平等原則、無償服務原則、信息自由原則、為用戶保密原則等；（6）圖書館對網絡信息資源合理使用權予以法律認可，對其他相關權限（如特許經營權、數字圖書館創辦權、自建數據庫網絡傳播權、學術會議主辦權、講座與展覽權、學術刊物主辦權、資料匯編權、文獻出版權、圖書館知識產權等）予以認定；（7）明確各級政府、單位公費資助圖書館的法律強制力、最低限額保障辦法，含館舍面積、部門設置、年經費量、設備要求、資源品種數量、崗位職位數、編制、職業資格等方面；（8）界定有償服務與無償服務的范圍與原則權限；（9）明確圖書館呈繳制度的規定及范圍；（10）對圖書館工作人員權利予以法律保障；（11）明確各項統計、分析、報表、評估標準和監督制度的制訂要求。

[1]中國大百科全書編輯委員會.中國大百科全書:圖書館學·情報學·檔案學[M].北京:中國大百科全書出版社, 1993:422.

[2]上海市公共圖書館管理辦法[EB/OL].[2011-01-02].http://baike.baidu.com/view/438122.htm#sub438122.

[3]深圳經濟特區公共圖書館管理條例:試行[EB/OL].[2011-01-02].http://www.people.com.cn/item/flfgk/dffg/1997/D451038199770.html.

[4]內蒙古自治區公共圖書館管理條例[EB/OL].[2011-01-02]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1679/61/0c362afc7cf7962 b4cd6545474f128a0_0.html.

[5]湖北省公共圖書館管理條例[EB/OL].[2011-01-02]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1680/6/772a1bea8685a5e12 b9f3d9082b9fa6e_0.html.

[6]北京市圖書館條例[EB/OL].[2011-01-02]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1681/56/a791d8f41db49dcb434f 66677da44d17_0.html.

[7]河南省公共圖書館管理辦法[EB/OL].[2011-01-02]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1681/70/c3ea880630dddf 93674409a147f781f2_0.html.

[8]浙江省公共圖書館管理辦法[EB/OL].[2011-01-02]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1682/61/ad31781f0dc0397bdc 8bb977ca05875f_0.html.

[9]江西省公共圖書館服務標準:試行[EB/OL].[2011-01-02]. http://wenku.baidu.com/view/e7b668bd960590c69ec37699.html.

[10]山東省公共圖書館管理辦法[EB/OL].[2011-01-02]. http://www.sd.gov.cn/art/2009/4/27/art_956_2671.html.

[11]關于制定我國文化立法十年規劃(2004—2013)的建議[EB/OL].[2011-01-02]. http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/11/33/5b446c2c21fe291ab45b66c4533963e8_0.html.

[12]國家”十一五“時期文化發展規劃綱要[EB/OL].[2011-01-02].http://culture.people.com.cn/GB/22226/71018/4814170.html.

[13]李國新《.公共圖書館法》立法進展[J].圖書館建設, 2010(10):1-3, 8.

[14]毛贛鳴.圖書館立法基礎與理念[J].圖書情報工作, 2004(3):51-53,85.

[15]公共圖書館宣言[EB/OL].[2011-01-02]. http://www.chnlib.com/Tsgdt/311.html.

[16]漢典[EB/OL].[2011-01-02].http://www.zdic.net/cd/ci/8/ZdicE6ZdicB3Zdic9564304.htm.

[17]百度百科.法權[EB/OL].[2011-01-02].http://baike.baidu.com/view/612049.htm#sub612049.

[18]孫國華,朱景文.法理學[M].北京:中國人民大學出版社,2004:367-370.

[19]中華人民共和國憲法[EB/OL].[2011-01-02]. http://baike.baidu.com/view/9353.htm#sub9353.

[20]王小會.數字圖書館與版權保護[M].北京:國家圖書館出版社,2008:1-27.

[21]毛贛鳴.圖書館知識資本概論[M].北京:中國社會科學出版社,2007:208-223.