歐盟電子采購的測評研究

●李章程（湖州師范學院 社會發展學院, 浙江 湖州 313000）

2001—2009年，歐洲委員會連續8次對歐盟成員國的電子政府公共服務進行了測評，公布了系列報告（EU： Web-based Survey on Electronic Public Services），分析了現狀，肯定了這10年來的成就。就歷次測評體系和標準來說，2009年的測評，在指標體系上進行了大幅調整和改進，突出點之一是增加了“電子采購”標準，從而提升了測評的客觀性和準確性，有利于更全面、系統、客觀地衡量歐盟電子政府的公共服務水準。

1 歐盟電子采購及測評概況

早在2002年，歐盟就將電子采購作為具有較高影響力的服務領域，能夠為公民、企業和政府帶來明顯的利益。2004年的電子采購方案開始了促進電子采購法律框架的修訂。2005年11月24日，曼徹斯特部長宣言最終確定了特定的電子采購目標，這在2010年電子政府行動計劃中得以確認和細化，即到2010年歐洲所有的公共部門將有能力開展100%電子采購（法律允許范圍內）；歐洲所有的公共部門將明確EC起點之上至少50%的公共采購通過電子化方式進行。[1]

毫無疑問，這一法律框架已在歐盟范圍內為從傳統到電子采購的轉變創造了條件。2004年，僅6個成員國開展一項電子采購系統。2009年，基準測評表明，受調查的31個國家中，有29個國家已擁有一個全國電子采購平臺或門戶網。另外，新成員國的電子采購的進展也是明顯的。

第8次（2009年）歐盟電子政府公共服務測平調查形成了一個綜合的歐洲電子采購的藍圖，包括134個電子采購平臺：網站提供一套諸如電子投標、電子拍賣、電子市場之類的電子采購服務；更多的網站提供支持電子采購服務、以各種方式出版投標信息以更好地通知供應商，或將采購進程專一化。此次測評中，歐盟成員國電子采購平均可獲得性得分為56%，抽取的樣本是746個國家、地區公共機構的電子采購實施情況。盡管離100%的目標相差甚遠，但揭示了所有各級政府部門電子采購的迅速增長。此次測評評估了電子采購主要階段的發展，包括：合同前獎勵（3個主要階段和14個程序步驟）和交易后獎勵（5個程序步驟）。歐盟此次測評合同前獎勵程序得分為59%，合同交易后獎勵的數據很難收集，因它與后臺業務操作規程相關并通常不被報道。合同前獎勵的3個主要階段得分為：電子通知68%、電子提交56%、電子獎勵48%。國家級平臺通常得分較高，主要不足是：互動水平以及整個過程中潛在供應商的個性化交易亟需提升。

2 歐盟電子采購的發展模式和測評的標準體系

2.1 發展模式

歐洲電子采購藍圖的特征是由不同的模式組成，取決于不同國家的制度和政府管理結構。主要的差別因素在于是否有強制性的國家采購平臺。所測評的歐盟27+國電子采購的發展模式分為四個大類：

第一大類：強制性的國家電子采購平臺。電子采購政策是集中管理，強制所有合同主管部門使用國家采購平臺（盧森堡、立陶宛、馬耳他、斯洛文尼亞、瑞士），或只強制中央合同管理部門（奧地利、法國、意大利、葡萄牙）。這樣一個集中指導的方法鼓勵集中、合作，但不排斥獨立的地方或私人平臺的發展。

第二大類：強制性國家電子采購門戶網。在單一的國家門戶網上公布投標信息（愛沙尼亞、保加利亞、塞浦路斯、捷克、克羅地亞、芬蘭和羅馬尼亞）是強制性要求。這一義務可綁定到特定的標準：歐洲的投標或超越一個國家門檻的投標，或在一個特定的部門如ICT、國家門戶網站的投標通常不提供超越出版的電子采購方面的服務。在這一組里的國家可擁有一個國家的電子采購平臺，在這個平臺上，當局基于自愿的基礎上可進行使用。

第三大類：非強制性國家電子采購平臺/門戶網站。有一個全國性電子采購基礎設施，推薦使用，但不強制簽約當局（愛爾蘭、丹麥、德國、英國、波蘭、瑞典、挪威、匈牙利、荷蘭、比利時、拉脫維亞、斯洛伐克、西班牙）。在這一組國家里，有一些細微差別：比利時和荷蘭都強烈鼓勵在中央門戶網站上公布投標注意事項和提供大范圍的服務；愛爾蘭指令只為ICT產品和服務使用國家平臺；西班牙的全國電子采購平臺是由中央政府強制使用；德國和英國電子采購基礎設施是非常分散的；在斯堪的納維亞國家，荷蘭和英國公共服務提供商與私人服務提供商在電子采購服務方面展開競爭。例如，英國全國電子采購門戶網“購買解決方案”提供咨詢支持服務和鏈接到超過600個服務提供商。

第四大類：仍然沒有全國性電子采購平臺/門戶網站的僅有希臘和冰島。

在所有分組的排名靠前的國家中，主要的成功因素是具有良好的經營管理政策的存在。

2.2 標準體系

電子采購基準是基于2007年為歐洲委員會進行的導航研究之上的。與成員國和歐洲委員會代表緊密相關的網絡調查方法已得到進一步發展，并席卷所有31個國家。

樣品是由746個采購機構和134個電子采購平臺組成。746個采購機構被分為352個國家采購機構和394個地區/地方/聯邦機構。對每一個國家，樣品的規模在國家人口基礎上有所不同，分為人口數量最大國家的50個機構和最小國家的10個機構。電子采購平臺的樣品依國家人口數也有所不同，從較小成員國的僅僅1個平臺到較大國家的10多個平臺。

電子采購包括終端——終端的公共采購的數字化，從采購階段（前獎勵階段——在供應商被選擇之前）到購買階段（后獎勵階段——供應商被選擇之后）。電子采購標準體系基準又分為6個子階段：[2]

●前獎勵階段——電子通知，網絡上公布投標和采購注意事項；電子呈遞，在線呈遞建議；電子獎勵，供應商的最終抉擇（包括電子拍賣）。

●后獎勵階段——電子訂購，在線自動化訂購（包括電子登記編目）；電子發票，電子發票傳遞；電子支付，合同在線支付。

所提供的這些服務或多或少是成熟的、互動的和個性化的。例如，電子通知能發出郵件警報給潛在的提供商，且不是作為一般的警報郵件。

在電子采購進程中，有兩個主要的行為主體：合同授權方（如各部、地區或當地政府的公共管理部門）和服務提供商提供及管理的電子采購門戶網或平臺。合同授權方根據這些電子采購門戶網或平臺所提供的專業服務來電子化處理采購進程或接受支持。在后一階段里，專業的服務提供方作為代理人向授權方提供建議，繪制電子采購的藍圖。電子采購基準由兩個要素組成：[3]

第一，合同授權方的電子采購可獲得性基準。在這個基準中，通過訪問授權方網站來證實是否電子采購對潛在的提供商是在線可見和可獲得的；

第二，電子采購平臺的電子采購進程基準。通過訪問電子采購平臺來測量上述所列主要程序階段即前獎勵階段和后獎勵階段的可獲得性。

有時，合同授權方直接提供電子采購服務。然而，出于一致性原因，并不是測量授權方網站電子采購的發展水平，而僅僅是測量平臺樣本。兩個要素評估的范圍為0—100%，100%意味著完全在線可獲得。[3]

3 歐盟電子采購基準測評

3.1 電子采購可獲得性基準測評

此次測評中，電子采購可獲得性基準在基于746個合同主管部門的一個可比較的模式之上進行了首次測量，這些合同主管部門來自所有政府部門：國家的、聯邦的、地方的。新的基準與自2001年以來作為20項服務基準部分的傳統在線成熟度測量指標處于相對的立場上，因為后者的指標只通過國家平臺來進行測量。

當前，來自歐盟27+國的新的、深入的可獲得性基準指標得分為56%；從352個國家樣品采購部門的得分為58%；而來自394個聯邦、地區的樣品采購主管部門的得分則略低，為52%。[3]這表明，超過一半的受調查的歐洲政府主管部門允許潛在的供應商可登陸其網站實現電子采購服務的完全在線可獲得性。

盡管離100%完全在線可獲得性目標遙遠，但此次基準測評實際反映了一個充滿活力的場景：電子采購的完全可獲得性正在快速增長。首先，歐盟27+國平均覆蓋著一個大范圍的數值，從得分為100%的愛爾蘭、愛沙尼亞到得分為15%的冰島。4個領先國家的所有得分都在90%以上，有8個國家得分在60%以上。另外一個大群體的國家得分緊挨歐盟27+國平均水平，僅8個國家得分低于40%。換句話說，在受調查的國家中，約一半國家正朝曼徹斯特會議可獲得性目標而努力。其次，在本次基準測評中，國家的主管部門和地方的主管部門顯示了積極的互動。可獲得性基準測評：中央政府主管部門（58%），聯邦／地方／地區政府主管部門（52%）。這表明，電子采購的發展，最初由國家政府的倡議已波及地方工程。推動主要是由那些擔負得起投資和能獲得規模和適度經濟利益的大政府部門。[3]

可獲得性基準測評表現最好的是愛沙尼亞、愛爾蘭、馬耳他和盧森堡。在這些國家里，為電子采購所提供的一個強大的積極的政策已為大多的合同主管部門積極響應。其他的，諸如斯洛文尼亞、保加利亞和塞浦路斯等亦達到相同的效果。就愛爾蘭來說，2008年，據估計，超過95%的國家投標公告通過國家門戶網站公布，估計達11億歐元。毫無疑問，在一個國家的人口規模和可獲得性基準之間是有關聯的，因為在更小更集中的經濟系統中更容易實現電子采購系統的廣泛傳播。

此次基準測評證明，盡管新加入的歐盟成員國已自覺并強烈地接受了電子采購政策，但仍與其相對的新的投資相關。

3.2 電子采購進程基準測評

3.2.1 電子采購前獎勵進程基準測評

電子采購前獎勵進程基準測評了14個明顯不同的、由基本步驟組成的采購進程，從投標的公布到供應商合同授予的提交。

EU27+國前獎勵階段進程基準的平均得分為59%，稍高于可獲得性基準測評得分。這一成就反映了歐洲范圍內電子采購的鼓勵性層次的發展。

進程的因素在受調查國家也表現了很大范圍的區別，從得分最低為29%的冰島到得分為93%的塞浦路斯和愛沙尼亞。尤為顯著的是，前5名國家——塞浦路斯、愛沙尼亞、愛爾蘭、立陶宛和羅馬尼亞僅有一個國家電子采購平臺。而擁有許多電子采購平臺的國家（英國有29個，法國有21個，德國有14個，意大利有11個，波蘭有9個）得分接近EU27+國平均水平，卻不是置身前列。這再次表明，僅有單一整合的處于積極戰略核心的全國電子采購平臺的小國家更容易獲得電子采購發展的高水平。但在某些案例中，單一的平臺也會意味著低發展或遲滯電子采購的實施，冰島就是這樣的例子，目前處于基準測評的最末位，全國電子采購平臺尚在建設中。

排名前4位的前獎勵階段進程基準測評沒有100%的國家，因為缺少可獲得性基準的相同的基本步驟。愛爾蘭和立陶宛遠未擁有一個正常工作的電子拍賣系統，或者說并未啟動和運行。即使在愛爾蘭全國電子采購平臺上的服務在技術是可行的，但至今愛爾蘭當局對它并無需求。

排名前10位的其他國家——比利時、馬耳他、瑞典、丹麥和奧地利的得分介于79%（比利時）和67%（奧地利）之間。一些政府并不愿提供電子拍賣服務，而其他政府認為促進供應商之間的競爭則是非常有用的。

前獎勵進程基準分為三個子部分，分為電子通知（68%），緊隨其后的是電子提交（56%）和電子獎勵（48%）。

電子通知：在線發布簡單的投標信息（至今是所有國家的標準政府實踐）和一些雙向互動功能的針對潛在供應商的個性化聯系。如，提供給供應商機會去確認自身感興趣的領域，并要求個性化的郵件警報。后者兩大功能體系由更先進的提供商提供。使用SMS警報來提醒潛在供應商關于合同事項在歐洲是最基本的服務，也是最低可獲得性服務。

電子提交：關注在線尋找和呈遞補投標事項的7個基本步驟和平臺與投標人之間的互動。可獲得性在更先進的服務方面是更低的，諸如供應商編輯個性化的數據圖表的可能性，或在線甄別工具的存在以對某些要求投標的供應商進行資格預審。完成這些活動很明顯需要走很長一段路，但這就是電子投標進程的核心。

電子獎勵：包括所獎勵合同和電子拍賣可獲得性的公布。第2項服務的可獲得性比第1項服務要低。因此，明顯降低了EU27+國在進行指標方面的平均水平。根據最近的DG市場評估，2006—2008年間，歐洲有1707項有組織的電子拍賣行為。

3.2.2 電子采購后獎勵進程基準測評

電子采購后獎勵進程基準測評3個明顯不同的、被稱為“基本”的步驟，它組成了合同獎勵后的采購進程，包括電子訂購（和電子分類）、電子發票和電子支付。后獎勵基準在這次報告中并未列出，因為僅僅部分數據被搜集起來，由于通過網絡調查測評后臺流程比較困難。盡管如此，還是得出一些重要的結論。

電子訂購細化了一些子階段，意味著取代在線購買。例如，通過電子分類，要比其他兩種后獎勵階段在電子采購平臺上要頻繁得多。這一服務通常由大的國家（西班牙、法國和意大利等）和某些小國家（塞浦路斯、立陶宛）的平臺提供。作為電子市場的一個關鍵因素，電子分類的存在正受到政府當局和小供應商日常采購的歡迎。后獎勵階段趨向于由合同當局自身來實施。這是這些子階段中可獲得性方面特別的一個例子，根據網絡基準調查，得分顯得非常低。這一結果或低估可獲得性，但毫無疑問，后獎勵階段的可獲得性因素低于前獎勵階段。

4 結論

電子采購是改善公共采購管理的重要推動力，尤其是考慮到預算壓力時，這種重要性更加突出。電子采購是一個服務領域，有明顯的國家和地區通過共同的平臺獲得了較大比例的公共采購，并有大量的正從始終如一的、綜合的電子采購做法中獲益的國家。通常這是通過中央政府的命令或勸導進行的。所有的政府進程，在過去幾年里出現了一個面向采購進程的集成和合理化的趨勢，以實現規模和適度經濟。這已導致在國家和區域層次上（地區或聯邦，如德國、意大利、西班牙）采購的集中化。或采購部門專一于一個特定的部門（主要是醫療護理、社會服務、公共交通和公共）。這帶來了歐洲范圍內的供應商在公共采購方面的競爭更加透明化，也使得行政方面的公共支出更透明化。這對于供應商而言，同政府做生意比以往更容易，它使政府做出更好的采購決策，更有效地管理交易。因此，第一次基準報告提供了一個有活力的歐洲電子采購平臺及其與政府主管部門互動的藍圖。

首先，幾個國家正在接近于實施新的、更強有力的國家采購平臺（如奧地利、芬蘭和荷蘭）；其次，許多地方和聯邦采購部門引入電子采購作為一種集中資源和地方機構采購活動的機會。在平行的、地方的和中央的部門正接管更多電子采購戰略功能，如需求分析和供應商管理，這些戰略功能也日益受到ICT的驅動。再次，超過270個電子采購服務提供商為政府提供支持服務，發布招標公告，或專業于采購進程的選擇階段。第四，在許多國家，電子采購的基礎設施已進化成為完全成熟的門戶網站，并應政府主管部門的需求來引導其選擇采購工具或服務（如比利時、西班牙、英國）。第五，合同主管方正學會使用不只是一個電子采購平臺或服務的提供方式，這清晰地表明，電子采購正朝一個網絡化進程邁進。第六，電子采購平臺的一個關鍵的成功因素是專業技能的補充。合同主管部門不能擔負起用于采購所需的競爭變化的發展和保持專業人力資源的財力。最后，電子市場正開始受到常規、低價值采購的歡迎，包括中小企業的供應商，也包含少于10名雇員的小型企業。

[1]Ministerial“manchester Declaration”，24th November 2005[EB/QL].[2010－08－10].http://www.eparctice.en/Node/282708.

[2]eProcuremenineurope[EB/QL].[2010－08－10].documentengineeringservices.com/events/hongKong/eProcu rement%20in%20Europe%20-%20Hong%20Kong.pdf.

[3]European Commission.EU：eGovernment Benchmark Survey2009[2009－11－19].http://www.epractice.eu/en/library/299159.