鐵路企業集體勞動爭議調解機制改進構想

左春玲

（北京物資學院 勞動科學與法律學院，北京 101149）

集體動勞爭動議爭中的議勞是方勞當動事爭人議通的常一為種規重定要的表多現數形人式 。(集或體為勞某一團體)，而且擁有共同爭議內容和爭議請求。當勞方爭議主體與企業管理者 (或雇主組織) 因勞動權益與義務，或者集體合同的簽訂或履行等問題而產生爭議，則兩爭議主體之間的爭議即為集體勞動爭議。近年來，隨著經營創新工作的推進，鐵路企業在勞動用工方面面臨許多新的挑戰，如鐵路站段合并引發的集體合同主體變更等。我國《勞動合同法》、《勞動爭議調解仲裁法》施行后，鐵路職工勞權意識日益增強，如因社會保險、勞動安全等權益受損而提請勞動仲裁等，鐵路企業產生越來越多的集體勞動爭議風險。由于集體爭議涉及面廣，處理不當將影響鐵路企業的穩定發展。因此，建立集體勞動爭議的處置機制是鐵路系統勞動管理者應著手研究的重要問題。

1 集體勞動爭議中調解組織的作用

在實踐中，調解被認為是處置集體勞動爭議的最經濟、便捷和行之有效的辦法。與仲裁或訴訟相比，勞動爭議調解至少在兩個方面具有優越性：盡量不破壞爭議雙方的合作關系，以更為靈活的機制安排給予當事人最大的自主選擇的自由，使爭議主體最大限度地主張各自的合法請求；在仲裁、訴訟之前，解決、過濾掉大量的集體爭議，降低社會成本，避免雙方當事人的尖銳對立。

1.1 調解組織必須滿足的條件

對集體勞動爭議而言，調解一般是在發生爭議雙方進行團體交涉失敗后，請求調解組織 (第三方) 出面進行斡旋或調解，最終促成爭議雙方達成和解的一種爭議處理辦法。從理論上，調解組織在勸說、引導和尋找新的爭議解決路徑等方面發揮作用，必須滿足以下3個條件。

（1）調解組織應該具有中立性。調解組織的介入會在實質上改變集體勞動爭議的博弈格局，正是這種改變有可能為爭議的解決尋找到新的出路。如果調解組織不中立，如與其中一方當事人存在著某種利益關系，則其在改善博弈格局、促進形成新的均衡方面很難發揮建設性作用，甚至還會催動調解破裂。

（2）調解組織應該能夠被集體爭議雙方所信任。集體爭議雙方之所以延請調解組織介入糾紛解決，就在于都相信調解組織對糾紛有足夠權威的認識和判斷力，能夠公正地提出解決意見。

（3）調解組織中具體負責調解的人員應該具備豐富的調解技能。要達到預期的調解目的，調解人員需要對爭議雙方的心思路徑、潛在要求和談判情勢等進行敏銳而準確的把握；需要對爭議所涉及的法律和操作慣例等有一個全面而科學的認識；還需要具備突破糾結局面，創新性地提出解決辦法的能力。如果說調解組織的中立和得到信任是實施調解的前提，那么，豐富的調解技能則是保證調解成功的決定性因素。

1.2 提升集體勞動爭議調解效率的途徑

提升集體勞動爭議調解效率的途徑主要有兩個方面，即選擇適格的調解組織；建立促進爭議雙方妥協的壓力或誘導機制[1]。

（1）適格調解組織的選擇。根據國際經驗，調解組織大致有以下兩類。①由當事人通過協議設立或由民間團體主導建立。這類調解組織通常負責處理爭議雙方在自愿原則下一致產生的調解請求。②由政府主導設立。這類調解組織主要處置國家規定需要進行強制調解的那些集體勞動爭議。

（2）建立促進妥協的壓力或誘導機制。調解組織要想在集體爭議雙方之間實施其調解策略，除了具有高超的調解技巧之外，還必須要獲得爭議雙方的實質性配合。這種配合，從某種程度上也可以認為是一種妥協。對于爭議雙方，妥協意味著要通過某種放棄來獲得某種對己有利的利益或承諾。對于放棄什么、尋求什么，需要通過壓力或誘導機制進行選擇。例如，對于侵害勞動者勞動安全的集體爭議，如果法律規定了更嚴格、更容易量化處理的損害賠償方法；或者顯著增大懲罰性賠償的比例，則爭議雙方、至少是雇主一方選擇調解方式解決爭議的可能性將會提高，調解組織實施調解策略的運作空間也會增大。

2 鐵路企業集體勞動爭議調解機制及存在的問題

我國鐵路企業一般實施縱向金字塔式的管理，企業主體運行機制具有明顯的公益性質。一旦發生比較重大的集體勞動爭議事件，鐵路企業的正常運行都將受到嚴重影響。然而，我國的《勞動爭議調解仲裁法》和《集體合同規定》針對國家是否要對公益性企業重大的集體勞動爭議進行強制調解，以及在強制調解程序實施過程中，爭議雙方能否啟動其他爭議行動等缺乏明確規定。勞動爭議處置機制期望最大限度地發揮基層調解組織在防范和化解集體勞動爭議方面的作用，并盡可能減少集體爭議可能帶來的巨大社會成本。

2.1 鐵路企業集體勞動爭議調解機制概況

我國鐵路企業以鐵路局為單位相繼制定了企業內部勞動爭議調解制度，如《哈爾濱鐵路局勞動爭議調解工作暫行辦法》等，陸續組建了三級勞動爭議調解組織，即在鐵路局設立勞動爭議調解指導委員會，成員由鐵路局行政部門、工會、職工代表等組成，主任多由鐵路局工會副主席擔任，下設辦公室，負責組織、指導、協調和培訓工作。原各鐵路分局級單位建立一級勞動爭議調解委員會，各基層站段建立二級勞動爭議調解委員會。2005年鐵路分局機構撤銷后，原來二級勞動爭議調解委員會的工作直接由鐵路局勞動爭議調解委員會負責。二級勞動爭議調解委員會成員均由所屬單位的行政部門、工會和職工代表組成，辦公機構設在同級工會，具體負責勞動爭議糾紛的預防、調解和處理工作。

近年來，隨著鐵路系統運輸管理體制改革、生產力布局調整、勞動組織優化整合、新線集中建設及新裝備的大量投用，鐵路企業集體勞動爭議的發生率有所上升。為了穩定勞動關系，貫徹“著重調解，及時處理”和“預防為主、基礎為主、調解為主”的爭議處置思想，各鐵路局紛紛著手加強基層勞動爭議調解組織建設。例如，成都鐵路局 2010 年下發了《關于加強全局勞動爭議調解工作的意見》、《關于加快完善局屬單位勞動爭議調解委員會的通知》、《關于公布路局勞動爭議調解委員會組成名單及工作制度的通知》等文件；專門召開成都鐵路局勞動爭議調解工作座談會，宣講文件，進行培訓，交流經驗，部署勞動爭議協商調解工作。因此，以鐵路局為單位的調解制度在形式上得到了強化[2]。

2.2 鐵路企業集體勞動爭議調解機制存在的問題

據有關資料顯示，調解制度在形式上的強化并沒有相應地帶來調解效率的提高。鐵路企業集體勞動爭議當事人申請調解的比例，以及調解成功的比例仍然徘徊在 10% 左右。從理論上分析，影響調解機制發揮作用的主要原因是調解機制仍然存在明顯缺陷。

（1）按照既有法律和制度，鐵路企業勞動爭議調解組織的運行成本由企業承擔，調解組織由于對企業存在經濟依附性，從而不再具有“意志自由”和“行動自由”。此外，構成鐵路企業爭議調解組織的三方人員，無論行政管理人員、工會人員還是職工代表，均來自于本企業內部；這種人員遴選機制也使調解組織無法形成超然、中立、公正的地位，難以獲得調解所需要的權威。

（2）既有法律和制度易使鐵路企業各級工會在進行勞動爭議調解時陷入角色模糊甚至角色沖突的境地。一方面，我國法律規定，工會是勞動者勞權意志的合法代表，因此其不應作為中立的“第三方”來介入集體勞動爭議處置；另一方面，鐵路企業工會同時接受黨委領導，在建制上被統一納入到行政系列。由于鐵路局轄內各級工會與企業管理方之間存在著各種各樣的利益關系，因此，也不具備成為中立組織的條件。

（3）鐵路企業基層調解組織的能力條件難以滿足調解工作的實際需要。集體勞動爭議本身往往都具有動態性、復雜性和模糊性，爭議所涉及的制度規范也十分龐雜。負責具體調解工作的人員需要能夠正確、深入和全面地認識和分析這些復雜問題，還要有能力提出具有說服力的調解意見，只有這樣才有可能促成爭議雙方和解。在現實中，我國鐵路企業調解組織中的調解人員往往難以承擔這種高度專業性的活動，他們大多只是對相關制度有所了解，在理解上還難以做到準確和透徹。

（4）既有法律和制度缺乏促進推動或誘導爭議雙方妥協的機制安排。從經驗來看，影響鐵路企業集體勞動爭議雙方妥協傾向的因素主要是當事人在糾紛中的制度性、非制度性手段的有效性。通常，勞方爭議主體在就業機會、采取集體爭議行動的成本等方面會面臨較大壓力，故而其妥協傾向相對顯著；而企業管理方在應對集體爭議的手段方面存在著明顯優勢，因此其妥協傾向相對較弱。我國在法律規制方面，沒有對這種權勢失衡給予足夠的平衡，這使得爭議雙方尤其是職工一方不愿選擇調解途徑來解決爭議；即使申請了調解，調解組織施行策略的空間也比較狹窄。

3 發達國家的集體勞動爭議調解制度及啟示

集體爭議得到及時化解或調解是發達國家構建勞動爭議處理制度時達成的共識，其調解制度的重點是通過制度來構造適格、稱職的調解人 (第三方)[3]。

3.1 部分國家的集體勞動爭議調解制度情況

（1）美國。在美國集體勞動爭議經常發生，聯邦政府和許多州為此專門建立了各種形式的公共調解機構，其中美國聯邦調解調停局是最重要的機構之一，設立了國家勞資小組，組員12人，由總統任命，有6人是來自資方的具備足夠名望的人選，其余6人則來自勞方，也從具備足夠名望的人中選出，組員任期3年。對于具體的集體爭議調解者，美國法律規定，神父、政府官員、大學教授、名人或其他適格的個人或組織都可以擔當調解人。美國法律規定，只要調解調停局認為該項爭議可能對產業運行帶來嚴重威脅，調解調停局可以主動或應爭議中的一方或多方的請求，對爭議進行干預。如果經過一段時期，調解難以奏效，調解調停局就必須敦促爭議雙方自愿尋找別的辦法來解決爭議而不采取罷工、閉廠等壓力行動。當調解陷入困境時，還可以采用“實情調查”程序來突破困局。“實情調查”是依靠外來者調查爭議事實并提出報告，通過提高爭議的公開性迫使爭議雙方達成妥協。

（2）英國。在英國負責集體勞動爭議調解的機構是勞動咨詢調解仲裁委員會 (ACAS)。該委員會是政府出資建立的獨立的非政府組織，由貿工部資助。ACAS 由一名主席領導，主席人選可以來自社會名流、大學教授或律師等，其管理機構是三方委員會，集體爭議的調解申請可由集體爭議雙方 (即工會或雇主方) 分別或共同提出，ACAS 也可以主動向爭議雙方提出調解。ACAS 主持的調解遵循當事人一致性程序，是一個完全自愿的程序，任何一方在任何時候都可以提出終止調解。這種調解只要是雙方有調解意愿即可進行，并且不要求雙方達成調解協議。

（3）日本。在日本負責集體勞動爭議調解的機構是勞動委員會。勞動委員會在遇到下述情況之一時，將介入調停。①當爭議雙方向勞動委員會提出調停申請時；②當爭議雙方或一方依據“集體協議”的規定向勞動委員會提出調停申請時；③當事件涉及公益事業，爭議的一方向勞動委員會提出調停申請時；④當事件涉及公益事業，或者因事件規模較大或涉及特殊性事業而對公眾利益造成明顯危害，勞動大臣或都道府縣知事向勞動委員會提出調停申請時。調停結束，勞資雙方可以自主決定是否接受調停意見。調停意見對當事人雙方均不具有法律約束力[4]。

（4）德國。在德國集體勞動爭議分為權利爭議和利益爭議兩類。其中，權利爭議是指一方當事人不按集體合同規定履行義務，而使對方合法權益受到侵損而產生的爭議；利益爭議是指爭議雙方為確定集體合同項下的某種新的權利與義務關系或變更原定的權利與義務關系而引起的爭議。德國對利益爭議采取自愿調解原則，主要依據調解協定來規制調解程序。通常調解協定規定，當事人一方或雙方提出調解申請，或者集體談判破裂時自動進入調解處理程序。調解機構由雇主團體與工會派遣同樣數量的代表及中立的主席組成，主席可以是法官，也可以由政府的高級官員、大學教授、醫生或其他知名人士來擔任。調解委員會所作的調解方案，除非當事人雙方同意，否則不具拘束力。如果當事人雙方一旦接受，則該調解方案與集體協議具有同樣效力。

3.2 啟示

（1）許多國家都建立了專門的中立調解組織，如美國、日本、英國等一些國家還建立了國家級的獨立的爭議調解組織。

（2）調解組織的調解人員通常由技能豐富、具有權威的中立人士擔任，而且其人選的甄選具有開放性和靈活性。

（3）許多國家還通過立法對公益事業發生的集體爭議進行強制性調解。強制調解機制一般要求當事人依法履行參與調解活動、進入調解程序的義務，但不強制當事人接受調解協議或處理方案。強制調解機構可由政府設立，或者由法律授權的機構擔當。

（4）這些國家在調解程序、重大爭議調解的特殊安排、實情調查和預防性調解等調解機制方面也具有比較成功的經驗。

4 鐵路企業集體勞動爭議調解機制改進構想

（1）建立中立的行業級調解組織。在理論上，調解組織的中立性是保障其獲得信任和實施公正、有效調解的前提。在我國現有制度條件下，鐵路系統完全有必要成立行業級調解組織。行業級調解組織能夠不受勞動關系當事人利益的束縛，居于中立地位，從而能夠保障其調解效率。鐵路行業集體勞動爭議調解機構可按三方原則組建，即由鐵路總工會、鐵道部和第三方代表共同組成，主席由鐵路總工會派出的首席代表擔任，第三方代表可由鐵路法院法官、鐵路和高校或人保部門等相關機構的專家等兼任。

（2）調解制度中增加強制調解程序。鐵路企業是具有公益屬性的企業，為了減少發生集體勞動爭議給社會公眾帶來權益損害，有必要在現有鐵路勞動爭議調解制度中增加強制調解程序。建議從兩個層面對強制調解進行規制。①規定鐵路企業一旦發生集體勞動爭議，當團體交涉無效后，應當首先進入調解程序。為了有效推進基層調解工作，各級基層勞動爭議調解組織可以請求行業級調解組織派出調解指導員對工作進行指導。②規定一旦鐵路系統內部發生涉及公眾利益或規模較大的集體勞動爭議，鐵路系統行業級爭議調解組織應主動介入調解，在調解過程中，爭議當事人不得采取任何壓力行動。

（3）調解制度中增加促進妥協的壓力或誘導機制設計。壓力或誘導機制可按兩個路徑進行設計。①向妥協傾向小的一方施壓。可以通過鐵路內部規章要求企業管理方如果作出不利于職工的決定而引起集體爭議，必須通過其人力資源部給職工以充分的解釋，包括給出事實與規范依據，聽取職工意見。此外，國家還應適當調整勞動爭議處置的相關法律，如增加仲裁或訴訟的時效；加大對侵權的懲處力度等，以從鐵路企業外部來推動調解。②通過制度設計引導爭議當事人自愿通過調解途徑尋求爭議的處置。這主要是對調解第三方進行規制改良，可鼓勵爭議當事人共同選擇其所信任的中立機構擔任第三方，并組織和主持調解活動；也可鼓勵當事人各方委托比較專業的、公正的代理人，如律師、社會工作者、法律顧問等，共同組成第三方等。

[1]陳步雷. 勞動爭議調解機制的構造分析與改進構想[J]. 中國勞動關系學院學報，2006(8)：7-17.

[2]韓 崴. 哈爾濱鐵路局勞動爭議調解組織工作情況的調查與建議[EB/OL]. (2008-05-06). http://bbs.chinacourt.org.

[3]潘泰萍. 集體勞動爭議調解制度構建中存在的問題及對策建議[J]. 科技情報開發與經濟，2011 (2)：156-158.

[4]韓淑華. 集體合同爭議解決機制問題研究[J]. 西安財經學院學報，2010(5)：98-101.