中國古代分封制和郡縣制的優(yōu)劣比較及其當(dāng)代啟示

王洋洋

（江蘇建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

一、分封制和郡縣制在中國古代的演進(jìn)概況

中國幾千年的帝制從根本上來說只實(shí)行了兩種地方行政體制：分封制和郡縣制。所謂分封制就是君主分封國土給王室和功臣，而且可以世襲，受封者在封地內(nèi)享有統(tǒng)治權(quán)。據(jù)載：“周公……兼制天下，立七十一國，姬姓獨(dú)居五十三焉。”①朝廷派內(nèi)史對(duì)其監(jiān)控，這是實(shí)封。另外一種是不給封土，只封給貴族封號(hào)、俸祿和特權(quán)，這是虛封。郡縣制是春秋戰(zhàn)國時(shí)期秦國始創(chuàng)，②由中央把國土分成郡和縣，任命郡守和縣令去治理，而且有任期不世襲，當(dāng)然郡縣只是一種通稱，在發(fā)展過程中還經(jīng)歷了由郡縣到道縣，由了路縣到行省的轉(zhuǎn)變。

通常的觀點(diǎn)認(rèn)為，分封制始于西周，至秦統(tǒng)一中國后為郡縣制所取代。雖然秦以后西漢和西晉等少數(shù)幾個(gè)朝代也實(shí)行過各種形式的分封制，但總體上來說無非是對(duì)郡縣制的調(diào)整和補(bǔ)充。這種觀點(diǎn)基本上反映出了分封制和郡縣制的演進(jìn)概況，但有一點(diǎn)值得說明的是，它把分封制和郡縣制的演進(jìn)人為地截為兩段，從而忽視了二者在更替過程中所形成的一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的過渡階段，以及分封制在秦以后的歷代王朝中以不同的形式長(zhǎng)期延續(xù)下來的客觀事實(shí)。西漢時(shí)期實(shí)行的郡國并行制便是這種過渡階段的典型表現(xiàn)。西晉以后雖然封建制度下的世卿世祿在名義上不曾恢復(fù)過來，但是照應(yīng)著封建局面下的離心化，一種新的趨勢(shì)——官僚貴族化的色彩越來越濃厚了，作為封建貴族的代替物門閥隨之產(chǎn)生，他們?cè)谏鐣?huì)各個(gè)方面都擔(dān)當(dāng)起貴族的角色，行使貴族的權(quán)力。可見，西晉以后雖然有郡縣之名，但是實(shí)質(zhì)上經(jīng)濟(jì)政治權(quán)力仍然為變相貴族——門閥所壟斷，使這一時(shí)期呈現(xiàn)出明顯的過渡特點(diǎn)。這種過渡階段一直延續(xù)到唐末農(nóng)民大起義，由黃巢暴動(dòng)至朱溫秉政，所有舊時(shí)世家大姓，非遭殺害，即遭貶黜，千百年來門胄高低幾一掃而空。至此，中國的地方行政體制才完成了由分封制到郡縣制的完全轉(zhuǎn)變。

二、傳統(tǒng)上的中國分封制和郡縣制之爭(zhēng)

郡縣制與分封制有本質(zhì)的不同，前人對(duì)此有精辟的論述：“有土之諸侯未必皆賢，即使因其不賢而易置之，而其政令不能盡出于王朝，其民之視聽不能盡屬于天子。故常散而不能聚，弱而不強(qiáng)。其易而縣邑也，則不然：度才而使之，程能而任之，朝不道則夕斥之矣，夕不道則朝罷之矣。……其操縱由一己，其呼吸若一氣，其簡(jiǎn)練教訓(xùn)如親父兄之于子弟也。”③而分封和郡縣優(yōu)劣的爭(zhēng)論，是一個(gè)延續(xù)了兩千多年的探索過程，從秦漢到明清，眾說紛紜，莫衷一是。宋代以前的辯論焦點(diǎn)，圍繞著封建制和郡縣制的優(yōu)劣比較。宋元時(shí)期，一些學(xué)者提出，兩種制度并沒有絕對(duì)的優(yōu)劣，必須根據(jù)客觀環(huán)境來決定選用哪一種制度。到了明代，有些學(xué)者認(rèn)為兩種制度各有利弊，與其從中選一不如重新設(shè)計(jì)一套制度，以取長(zhǎng)補(bǔ)短。下面將從這三個(gè)階段逐一探討傳統(tǒng)上的封建和郡縣之爭(zhēng)。

首先，宋代以前分封和郡縣的對(duì)立。兩漢、三國、魏晉南北朝時(shí)期，人們?nèi)匀粺嶂杂诜址庵啤Ｆ渲校簳x時(shí)陸機(jī)認(rèn)為分封比郡縣更合理。分封制下，中央與諸侯相對(duì)獨(dú)立，相互照應(yīng)，民有定主，諸侯各務(wù)其志，出現(xiàn)異常情況也能有所緩沖。即便國家衰弱，受害的只是局部，王朝不致迅速滅亡。郡縣則不具有這種優(yōu)勢(shì)，一處有亂則天下大亂。秦朝的迅速滅亡就反映了郡縣制下出現(xiàn)動(dòng)亂后中央孤立無援的弊端。唐朝時(shí)，柳宗元提出郡縣制要比分封制好：“矯秦之枉，復(fù)周之制，剖海內(nèi)而立宗子，封功臣。”④他列舉“有叛民無叛吏”、“有叛國無叛郡”、“有叛將無叛州”等史實(shí)說明這個(gè)觀點(diǎn)。柳宗元的觀點(diǎn)引發(fā)了后代更為激烈的爭(zhēng)論，這一問題也被引向了更為深入的研究。

分封派和郡縣派從不同的角度對(duì)地方行政體制對(duì)國家治亂的影響做了分析。分封派更重視如何防亂，而郡縣派則側(cè)重于如何興治。兩派從不同的角度得出兩個(gè)完全對(duì)立的結(jié)論，各執(zhí)一端。

其次，宋元時(shí)期的兩種制度各有優(yōu)劣，因地制宜。李綱提出兩制適用于不同的形勢(shì)，應(yīng)因地制宜選用其一：“封建宜于草昧艱難之時(shí)，而郡縣宜于承平無事之日。”李綱認(rèn)為兩種制度都是治理國家的工具，用得好都能有效，用得不好都會(huì)有弊端。這個(gè)主張很有特色，超脫了封建和郡縣之爭(zhēng)。

最后，明末清初的思想家們?yōu)檎页鲆环N新的模式來代替已經(jīng)陳舊的制度，跳出加強(qiáng)皇權(quán)的狹小天地，不把分權(quán)和集權(quán)放到絕對(duì)對(duì)立的兩極，而像黃宗羲所說：“欲去兩者之弊，使其并行不悖。”即兼采分封制與郡縣制兩者之長(zhǎng)處，使其并存互補(bǔ)，達(dá)到振興國家的目的。這一思想的代表人物是顧炎武，他主張把權(quán)力從上到下適當(dāng)?shù)胤稚ⅲ耙蕴煜轮畽?quán)寄天下之人”。

綜觀歷史上關(guān)于分封制與郡縣制的爭(zhēng)論，原因是復(fù)雜的、多方面的。分封制與郡縣制都是君主專制政體下中央和地方關(guān)系的體現(xiàn)形式，都是為君主專制服務(wù)的。而從中國古代社會(huì)的歷史進(jìn)程來看，君主專制的中央集權(quán)制度不斷發(fā)展，并成為政治的主流。在這種社會(huì)背景下，根本不允許地方分權(quán)的存在，因此，分封制必然被淘汰，郡縣制也不能使地方享有相對(duì)的獨(dú)立權(quán)力而各行其是。君主專制政治統(tǒng)治根本無法解決中央集權(quán)與地方分權(quán)的矛盾。正因?yàn)槿绱耍糯鐣?huì)的政治家或思想家無論發(fā)現(xiàn)分封制或郡縣制有何缺陷，都不可能找到一種合理的解決方法，這才是分封制和郡縣制長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休而又找不到出路的根本原因。至明清之際，雖然一些杰出的思想家已經(jīng)看出郡縣制的弊端，但找不到出路。中國古代社會(huì)的痼疾是君主專制制度，只有徹底摧毀它，代之以民主管理社會(huì)，才能克服這種弊病。

三、分封制和郡縣制比較對(duì)我國現(xiàn)代地方行政體制建設(shè)的啟示

通過以上分析，我們不難看出分封制和郡縣制的根本區(qū)別就在于中央和地方權(quán)力分配不同。分封制側(cè)重于把權(quán)力分散于地方，同時(shí)賦予中央主導(dǎo)權(quán);而郡縣制側(cè)重于把權(quán)力集中于中央，同時(shí)賦予地方相對(duì)地自主權(quán)。中國古代社會(huì)由分封制到郡縣制的轉(zhuǎn)變一方面是貴族政治向官僚政治轉(zhuǎn)化的結(jié)果，另一方面是中央集權(quán)不斷加強(qiáng)，君主權(quán)力日漸膨脹最明顯的反映。分封制和郡縣制各有利弊，適用于不同的社會(huì)條件，在古代社會(huì)之所以會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的弊端，從根本上來說是因?yàn)樗鼜膶儆诰鲗Ｖ浦贫龋腔蕶?quán)實(shí)施專制統(tǒng)治的工具，并不是源于制度本身。

以民主的方式管理社會(huì)是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，所謂民主方式的本質(zhì)精神所體現(xiàn)的是一種制約關(guān)系，社會(huì)各個(gè)階層的利益訴求都能夠在這種管理方式中得到體現(xiàn)，同時(shí)各種權(quán)利主體間相互制約，而不過度膨脹，從而達(dá)到平衡。中央和地方是這樣兩個(gè)不同的權(quán)利主體，它們之間的關(guān)系也應(yīng)該體現(xiàn)出這種民主精神。

綜合古代社會(huì)對(duì)分封制和郡縣制的爭(zhēng)論，以及現(xiàn)代民主管理制度的精神，我們可以得出如下幾點(diǎn)啟示。

第一，自新中國成立以來，中央和地方權(quán)力關(guān)系經(jīng)過多次調(diào)整，但是中央集權(quán)和地方分權(quán)這對(duì)矛盾始終沒解決好，不是中央權(quán)力過于集中，就是地方權(quán)力過于分散，不是“一統(tǒng)就死”，就是“一放就亂”。縱觀歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)中央與地方的關(guān)系應(yīng)該保持適當(dāng)?shù)膹埩Γ粦?yīng)該偏執(zhí)于一端。中央必要集權(quán)和地方適度分權(quán)才是中央與地方權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)和理想模式。

第二，民主管理模式不僅包括中央政府立法、行政、司法三權(quán)分立和制衡的橫向權(quán)力關(guān)系，還包括中央和地方權(quán)力之間的縱向權(quán)力關(guān)系。一方面，中央與地方要明確權(quán)力范圍，外交、國防等涉及范圍廣泛的權(quán)力交由中央政府來行使，地方行政事務(wù)盡可能交給地方政府去管理，實(shí)行層層分權(quán)。另一方面，地方政府對(duì)中央政府的構(gòu)成和權(quán)力的行使要有一定的話語權(quán)，使地方成為真正的利益主體。

第三，近代中國地方自治思想的出現(xiàn)，使古老的地方制度之爭(zhēng)與西方民主制度接軌，同時(shí)終結(jié)了封建和郡縣之爭(zhēng)。地方自治思想雖然起步較晚，在清末和民國時(shí)期的幾次實(shí)踐也都以失敗告終，但依然受到很多學(xué)者的推崇，并且在中國頑強(qiáng)地生存下來。近二十年來，中國推行的農(nóng)村村民自治制度和城市居民自治制度都是地方自治的體現(xiàn)。近年來，村委會(huì)選舉也給地方自治制度的發(fā)展帶來了新的契機(jī)。

中國的分封制和郡縣制之爭(zhēng)延續(xù)了幾千年，孰優(yōu)孰劣并沒有公論。然而我們必須看到的是任何一種制度的施行都是源于其當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景，是各種利益主體相互角逐的結(jié)果。在當(dāng)前的社會(huì)背景下，科技日新月異，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但同時(shí)出現(xiàn)了許多社會(huì)問題，而這些社會(huì)問題往往過于分散，需要地方政府發(fā)揮自己的作用，因此在中央政府統(tǒng)一管理下，給予地方更多的自主權(quán)顯得尤為重要。在此基礎(chǔ)上應(yīng)逐步推行地方自治，因?yàn)橹挥谢鶎用裰黛柟蹋鐣?huì)才能安定，民主政治才能水到渠成。

注釋：

①荀子·儒效.

②國語.上海古籍出版社，2000，第1版:102—103.

③顧棟高.春秋大事表·春秋列國爵姓及存滅表敘.

④柳宗元.《封建論》，見《柳宗元集》.中華書局，1979，第1冊(cè):72.

［1］王亞南.中國官僚政治研究.中國社會(huì)科學(xué)出版社，1981.

［2］曹德本.中國政治思想史.高等教育出版社，1999.

［3］錢穆.中國歷代政治得失.三聯(lián)書店2005.

［4］牛銘實(shí).從封建、郡縣到自治：中國地方制度的演變.政治學(xué)，2005.3.