能動公證與社會管理創新探析

福州市公證處 陳協心

?

能動公證與社會管理創新探析

福州市公證處 陳協心

當前，我國法學理論界和司法實務界正在對能動司法進行熱烈的討論。作為歸屬于大司法概念下的公證，也存在著能動公證的問題，尤其在社會管理創新中，公證作為法律服務的社會組織，要把維護良好的社會管理秩序作為責無旁貸的社會責任，也要圍繞服務經濟社會發展、維護社會和諧、保障合法權益的要求，發揮公證的能動性，彰顯公證職能作用與價值，使公證發展成為服務型、主動型、高效型的行業。

社會管理創新 社會公共事務 能動公證 公證職能

當前，我國已進入經濟社會快速發展和改革攻堅的關鍵時期，經濟社會生活正在發生復雜而深刻的變動，迫切需要我們在構建社會主義和諧社會的歷史進程中，把加強和改進社會管理置于更加突出的位置。胡錦濤總書記在中央政治局會議上指出：“加強和創新社會管理，事關鞏固黨的執政地位，事關國家長治久安，事關人民安居樂業”。公證作為一項以預防為理念設計，具有社會公共管理功能的法律制度，因其介入社會主體活動的形式、階段、柔韌性和可接受性等方面都較其它法律制度更具有優勢，理應在社會管理創新中能動地發揮公證作用。

1 社會管理的內涵分析

1.1 社會管理的概念及特點

社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理是政府和社會組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會機構進行規范、協調、服務的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量[1]。其特點：（1）社會管理不僅僅是控制、協調，還有大量的公共服務，在服務中管理、在管理中服務，管理寓于服務之中。社會管理與公共服務不再是并列關系，社會管理中包含著公共服務。（2）社會管理是一種綜合的管理、多元的管理，是包括政府組織和非政府組織在內的各種主體互相配合合作的結果。（3）社會管理的核心內容是管理和規范各種社會事務。國家通過制定一系列社會政策和法律規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導，調整各類社會利益關系，化解社會矛盾。在我國，隨著社會主義市場經濟體制的確立和完善，政府管理模式由過去的“全能政府”、“大政府”向“有限政府”和“小政府”轉變，政府職能被定位在宏觀調控上，管理社會公共事務的部分職能由社會組織承擔。在這樣的背景下，社會組織脫穎而出，蓬勃發展，成為聯接政府與市場主體之間的紐帶，在社會公共事務管理方面發揮著越來越大的作用。公證作為法律服務的社會組織，在政府職能社會化改革下，公證在社會管理創新中發揮越來越重要作用。

1.2 社會管理創新要服務在先、依法管理

政府干預狀況的變化是社會公共權力分配結構的重新組合，意味著政府對“私域”空間的尊重和呵護，是政府與社會在現實的力量中重新獲得的某種均衡狀態。正如江平教授所言：“改革開放一個很重要的任務就是把本應屬于社會自治的功能、社會的權力，從國家權力中解放出來”[2]。但是在這個過程中，也發生了一些負面的問題，主要是因為政府在職能轉變過程中，因從某些管理領域的退出的同時，多元主體力量并沒有作出相應的跟進和彌補行動，致使社會管理出現暫時的漏洞和無序空間，引發了大量的社會問題。因此，需要更新社會管理理念，要堅持以人為本，服務在先，依法管理的理念，從事后被動處置應向事前防范轉變，從簡單的行政手段向依法冶理轉變；“社會管理說到底是在法律框架下對社會的調節管控，依法治國是社會管理的基本原則”[3]。唯有在法規范和制度支撐下，才能使社會管理形成一個完整的系統，各要素之間相互聯系，相互影響，共同作用于社會公共事務的管理。公證法律服務作為政府聯系群眾的重要橋梁， “在整個預防和解決民事糾紛的系統工程中，公證、調解、仲裁、訴訟和執行這五個環節，從系統內來講，形成一個體系、一個鏈條，其中公證是站在最前面、最前線的，是第一道防線”[4]。公證制度所蘊含的預防性理念，決定了公證組織與其他社會組織相比在社會管理創新中地位更突出、職能更優勢。

2 對能動公證理念融入社會管理創新的理解

《公證法》第1條就明確指出：公證的制度價值在于預防糾紛，保障自然人、法人或者其他組織的合法權益。對社會生活進行管理，實現社會的一種穩定秩序狀態就是公證制度的應然價值所在。從本質上說，公證就是一種國家通過非訴訟程序對民事秩序的調節與預防的法律機制。這種法律機制在社會管理中表象為社會公共管理功能，公證行為在社會管理中表征為公證權。當前，我國法學理論界和司法實務界正在對能動司法進行熱烈的討論。在現代漢語中，“能動”，即自覺努力、積極活動。最高人民法院王勝俊院長指出: “能動司法,簡而言之，就是發揮司法的主觀能動性,積極主動地為大局服務，為經濟社會發展服務。服務性、主動性、高效性是能動司法的三個顯著特征”。同樣，就現實的語境而言，作為歸屬于大司法概念下的公證，也存在著能動公證的問題。中國公證也要圍繞服務經濟社會發展、維護社會和諧、保障合法權益的要求，發揮公證的能動性，使公證發展成為服務型、主動型、高效型的行業。

2.1 能動參與社會管理創新，是新時代公證人的社會責任

公證人的社會責任是由公證的本質所決定。從理論上說，解決社會矛盾、預防糾紛是國家的職能，國家必須對涉及經濟社會發展的重大交易活動、家庭婚姻的重大民事事件等進行干預，以某種法律的形式來規范人們的行為，從而預防糾紛，保持社會的和諧穩定發展?！肮C作為國家干預社會經濟生活的一種重要方式，在世界各國都受到了普遍重視。在當今市場經濟條件下，盡管實行私權自治，但這并不是絕對的，這是因為，私權的行使會產生連帶社會效應，例如物權變動，特別是不動產物權的變動往往會涉及到重大的社會利益，需要國家的監督和規范。但國家又不宜以行政管理的方式，直接介入社會經濟領域，否則，會產生許多弊端。在這種情形下，國家借助公證的方式介入不宜介入的私權領域，發揮國家法律監督、間接管理等職能”[5]?？梢姡C制度是作為國家法律制度不可或缺的組成部分，公證行使著法律授權的證明權。國家、社會、個人都需要公證發揮止息紛爭和預防的作用，以促進社會和諧與經濟繁榮。公證對于社會管理創新機制與制度的形成和不斷完善,對于提高其制度化、法制化乃至法治化的水平,都具有重要的規范、促進和監督制約作用。公證參與社會管理創新, 是公證人能動運用國家賦予的權力參與社會建設的重要途徑，公證人應該把維護良好的社會管理秩序作為重要職責。

2.2 能動參與社會管理創新，是社會轉型期對公證的新期待

公證顧名思義，區別于“私”證，其性質在于公證屬公權范疇。隨著政府職能的轉變，公共管理的社會化，公證員雖從公務員序列中剝離出來，但公證機構仍行使法定證明權，協助政府間接管理社會。公證正是處于國家與社會中間角色，與其他監督、規范和社會調節手段相比，具有自身獨特的優勢。比如，與行政管理手段相比，公證具有直接、方便、快捷的優勢。作為法治社會的重要管理方式之一，公證工作可以介入到社會生活的各個領域，彌補政府行政管理越來越不易介入到社會經濟活動每一微觀層面的缺憾；與訴訟救濟手段相比，公證的優勢在于預防糾紛，可以主動介入到各種民商事活動中，減少矛盾，克服了審判活動的事后性和被動性，減少訴訟，節約司法成本，省時省力，提高效率；與行政登記手段相比，公證需對公證事項進行實質性審查，彌補了登記機關只進行形式審查的弊端；與律師服務相比，雖然兩者同屬法律服務領域，但兩者的性質和特征截然不同，公證的證明權源于國家公權的授予，律師的代理權來自于私權的委托。公證活動可為相關當事人的利益服務，而律師只代表委托當事人一方[5]。公證本身內在機制和公證人的中立性，使人們通常將“公證人”看作是公平、公正的社會正義形象的代表。公證在社會上的信譽，使人們意識到追求信任，要找公證，把公證作為各類重要民商事活動溝通的紐帶、交易的平臺、安全的港灣。

2.3 能動參與社會管理創新，是現代社會對公證作用的要求

公證制度本身蘊涵預防、和諧理念，體現法治精神，在保障公平正義、維護社會誠信、完善社會管理等方面具有重要作用。因此，在能動公證的語境下，公證參與社會管理創新，一要通過拓展公證職能，以主導的形式作用于社會管理體系的各個主體、各個環節，強化服務意識，著眼于公證工作“公益性、公信力和專業性”的職能定位和屬性，緊緊圍繞經濟發展和改善民生等大局；二要創新思維、創新思路、創新舉措，讓各項公證業務的運作過程，成為為黨委政府科學決策提供法律幫助和支持的過程；成為保障社會各種利益平衡，依法做好矛盾化解疏導工作的過程；成為法律常識的普及教育、形成崇尚法治的良好社會氛圍的過程；三要把公證預防的理念貫穿到執業的全過程，引導、幫助市場經濟主體、社會組織依法從事和規范經濟社會活動，最大限度地預防和減少糾紛。當能動公證發揮作用時，就能夠服務于當下社會的新需求，就有助于發揮定紛止爭的功能, 從而實實在在地發揮出公證的規范、引導、促進、監督和制約作用，使公證成為社會管理體系中的中堅力量，對社會秩序重構具有不可估量的現實意義。

3 公證參與社會管理創新的方法與路徑

3.1 維護公證社會公信力，構筑社會管理創新的信用平臺

誠信是人們交往的基礎，誠信的建立需要國家信用體系作保障。公證制度作為一項重要的信用保障法律機制，是社會信用體系的重要組成部分。公證機構出具的公證文書承載著的公共權威和特定法律效力，是相關當事人社會信譽的可靠載體。公證文書具有優先的證據效力、強制執行效力、法律行為構成要件效力、對抗第三人效力等，是國際通用的法律文書，并在發生糾紛時是司法機關認定事實的根據，公證書這些效力是法律賦予的，是任何機關、社會中介機構的證明文件所不具有的。公證的信譽就是這份法律文書在社會上的公信力，人們通常把公證文書看成是誠信的法律形式。公證的社會公信力，是其最大社會價值所在。筆者認為,維護公證的公信力，是確保公證承擔社會責任的基礎,也是能動公證的具體實踐。公證要把其公信力當作生命線保護，并利用其公信力，積極構建社會信用平臺，充分發揮公證人的積極性和智慧，通過公證活動有效解決社會各種矛盾糾紛，實現政治效果、社會效果和法律效果的統一。

3.2 發揮公證職能，為社會管理提供一種不可替代的服務

當前社會管理創新最重要又最緊迫的任務就是社會矛盾化解。不容置疑，公證機構在化解社會矛盾中提供了一種不可替代的服務，公證這種服務是通過其職能的發揮而實現，公證具有服務、溝通、證明、監督職能。能動公證就是要充分發揮其職能特性：

3.2.1服務職能。公證員在當事人之間始終處于第三方的法律地位，這使公證機構在法律服務中能夠從法律角度全面充分地考慮主體雙方的意思表示以及合法性，不會遷就任何組織和個人的利益要求，并對結論的客觀公正性負責；公證機構還可以幫助、指導當事人依法設立、變更、終止法律行為，平衡當事人的權利和義務。如合同公證，公證員不僅審查當事人的資格和能力的真實、合法，而且審查合同的所有條款，結合誠實信用原則對合同存在的遺漏進行必要的補充、提示。使民商事主體懂得其權利義務并防止行為失當。從而使交易主體穩妥、履約可靠、利益安全。

3.2.2溝通職能。從公證的基本原則上看，公證必須遵循真實、合法、公平原則，這正是公平正義的內在要求，也是社會對公證期望所在。于是，人們為了交往安全就有了尋求公證法律服務的內在要求。公證機構借助本身所具有公信力，可以為當事人之間增進了解、提升誠信、消除隔閡。尤其是在群體性公證事項中，如征地矛盾，其矛盾形成既有農民的原因也有政府的責任，公證介入不僅要配合政府解決征地受阻問題，更要為農民維護其合法權益。由于公證員處在相對中立的地位，對事態的認識、處置相對客觀、專業，可以幫助相關主體整合、梳理利益訴求，用理性、合法的方式尋求解決；可以平衡雙方的利益，也能夠得到雙方的尊重。溝通職能使公證成為化解社會矛盾的重要媒介。

3.2.3證明職能。防范和制止欺詐、虛假行為和事實的發生是公證的基本功能，也是公證最重要職能。法律行為、有法律意義的文書和事實經過公證就會得到社會的承認，有助于消除隱患，增強法律約束力，提高當事人依法履行法律義務的自覺性，起到預防糾紛的目的。比如，證明過程對于過錯或違法當事人具有警示作用，促使其主動改正；對于潛在的不規范或背離法律要求的當事人，可以提醒或促使他們依照法律加以調整或修改；對于守法者，公證能起到行為的預期效果，化解各種利益糾紛和沖突；對于不熟悉法律的當事人，公證能夠起到學習宣傳和啟示的作用。

3.2.4監督職能。由于公證員具備良好的法律專業素質和職業道德水平，又具有執行公共事務與法律服務的雙重職責，通過他們的公證活動，能夠正確實施法律，解決民商事主體在社會經濟交往中遇到的法律問題，消除人們在社會經濟交往中的隱患，制止當事人在民商事活動中不誠信、不合法的行為。如招投標現場公證，在政府、企業之間，公證員可以監督政府有否遵循公平、公正、公開的原則，有否依照法律，按照程序開展活動；可以監督企業有否弄虛作假行為，審查企業資格和能力；可以監督現場活動是否依程序運作，是否真實，結論是否客觀、公正。實踐證明公證監督在很多領域對增強彼此信任度，阻止暗箱操作及違規行為，維護公開、公平、公正活動秩序起到不可替代的作用。

3.3 堅持能動公證調解，有效化解社會矛盾

公證以預防糾紛、減少訴訟為己任。中國是一個重感情、富有人情味的社會，中華民族崇尚和解，倡導：“和為貴”，特別是中庸之道在中國的傳統文化中占據重要的位置，這種思想已在中華民族的大家中打上了深深的烙印，調解制度在中國社會具有深厚的倫理基礎和文化基礎[6]。人們的傳統觀念認為到法院打官司不僅是不光彩的，而且易結冤仇，尤其是親戚、朋友、熟人之間打官司既沒面子又傷和氣。于是，當人們在交往中發生矛盾時，大多數人愿意在和風細雨中化解矛盾，在調解中緩和關系。因此，發生糾紛時，多數當事人愿意選擇公證調解。另一方面，公證機構具有獨立的身份，公證員又是法律方面“專家”；且原承辦公證員對公證事項了然于胸，能夠準確把握爭議焦點，在矛盾激化前公證員本著“客觀、合法、自愿”的原則，通過引導、溝通、協商等手段主持調解，為當事人答疑解惑、擺明事理、分析利弊、尋找雙方平衡點，就能夠較好的化解矛盾。并且公證調解達成的協議可以再次申請公證，有的還可以依法賦予強制執行效力，以強化和固定調解結果，比如《還款協議》等。非訴訟糾紛解決方式中唯有公證是以強制執行效力作后盾，人民法院可依強制執行效力公證書優先執行，保障雙方權利義務的最終實現，從而完成訴訟與非訴訟糾紛方式之間的機制銜接。公證作為多元化解糾紛機制一種形式，公證調解以其方便、高效、專業、低成本等特點成為當事人愿意選擇解決糾紛的重要途徑。因此，公證要積極參與社會管理創新中，主動介入矛盾，促使當事人達到解紛息訴，只有公證能動調解，才能提升公證的社會價值。

公證作為法律服務的社會組織，滿足社會公眾日益增長的需要，促進社會和諧是公證機構責無旁貸的社會責任。公證活動不僅踐行對社會矛盾化解提供不可代替的服務，而且能夠代替政府履行社會公共服務功能。法者，國之重器；公信，民心所系。在社會管理創新中，要彰顯公證“預防糾紛”核心價值，就要堅持能動公證，有作為才有地位，有地位才有價值。只有堅持能動公證，積極參與社會創新管理，提升社會管理水平，才會有公證的廣闊空間。

[1] 何增科. 專家稱管理體制改革滯后致社會矛盾多發[N]. 法制日報, 2010-07-02.

[2] 江平. 社會權力與和諧社會[J].中國社會科學院研究生院學報, 2005（4）: 29-36.

[3] 石英. 社會管理是推動社會建設的基本手段[J]. 中國社會科學報, 2011-05-19.

[4] 葉自強. 現代公證制度應用研究[M]. 北京: 中國民主法制出版社，1996.

[5] 張福森. 建立完善有中國特色的公證制度[N]. 法制日報, 2004-09-29.

[6] 李方. 調解的優勢[EB/OL]. 中法網.