“三規合一”的調查研究

文/張奇林 肖立賓 馬樹周

“三規合一”的調查研究

文/張奇林 肖立賓 馬樹周

一、“三規合一”的源起

在互聯網上鍵入“三規合一”，即有117萬條相關內容。“三規合一”的“三規”有兩個規劃是比較確定的——城市規劃（更確切應該說“城鄉規劃”）和土地利用規劃。但是另外一個則有不同的論述：其一“國民經濟與社會發展規劃”，其二“區域規劃”， 其三“主體功能區規劃”。

2008年4月21日《中國建設報》所描述“城鄉規劃法的正式施行，標志著中國正在打破建立在城鄉二元結構上的規劃管理制度，進入城鄉一體的規劃時代，有必要關注其與國民經濟發展規劃、土地利用規劃之間的協調統一問題”，“三規合一”勢在必行。至此，“三規”有了明確的說法。

二、三個規劃的內容及發展情況

（一）國民經濟與社會發展規劃

二〇〇五年十月二十二日《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》明確提出：國民經濟和社會發展規劃是國家加強和改善宏觀調控的重要手段，也是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。按行政層級分為國家級規劃、省（區、市）級規劃、市縣級規劃；按對象和功能類別分為總體規劃、專項規劃、區域規劃。

國家總體規劃和省（區、市）級、市縣級總體規劃分別由同級人民政府組織編制，并由同級人民政府發展改革部門會同有關部門負責起草；專項規劃由各級人民政府有關部門組織編制；跨省（區、市）的區域規劃，由國務院發展改革部門組織國務院有關部門和區域內省（區、市）人民政府有關部門編制。

國家總體規劃、省（區、市）級總體規劃和區域規劃的規劃期一般為5年，可以展望到10年以上。市縣級總體規劃和各類專項規劃的規劃期可根據需要確定。

編制國家級專項規劃原則上限于關系國民經濟和社會發展大局、需要國務院審批和核準重大項目以及安排國家投資數額較大的領域。

國家對經濟社會發展聯系緊密的地區、有較強輻射能力和帶動作用的特大城市為依托的城市群地區、國家總體規劃確定的重點開發或保護區域等，編制跨省（區、市）的區域規劃。其主要內容包括：對人口、經濟增長、資源環境承載能力進行預測和分析，對區域內各類經濟社會發展功能區進行劃分，提出規劃實施的保障措施等。

編制跨省（區、市）區域規劃，還要充分考慮土地利用總體規劃、城市規劃等相關領域規劃的要求。

（二）城鄉規劃

城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。

制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。

國務院城鄉規劃主管部門會同國務院有關部門組織編制全國城鎮體系規劃，用于指導省域城鎮體系規劃、城市總體規劃的編制。全國城鎮體系規劃由國務院城鄉規劃主管部門報國務院審批。

省、自治區人民政府組織編制省域城鎮體系規劃，報國務院審批。省域城鎮體系規劃的內容應當包括：城鎮空間布局和規模控制，重大基礎設施的布局，為保護生態環境、資源等需要嚴格控制的區域。

城市人民政府組織編制城市總體規劃。縣人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮的總體規劃。其他鎮的總體規劃由鎮人民政府組織編制。

城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為二十年。城市總體規劃還應當對城市更長遠的發展作出預測性安排。

鄉規劃、村莊規劃應當從農村實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色。

城市、縣、鎮人民政府應當根據城市總體規劃、鎮總體規劃、土地利用總體規劃和年度計劃以及國民經濟和社會發展規劃，制定近期建設規劃，報總體規劃審批機關備案。

（三）土地利用總體規劃

國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。

省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。

土地利用總體規劃按照下列原則編制：1、嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；2、提高土地利用率；3、統籌安排各類、各區域用地；4、保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；5、占用耕地與開發復墾耕地相平衡。

各級人民政府應當加強土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制。土地利用年度計劃，根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制。土地利用年度計劃的編制審批程序與土地利用總體規劃的編制審批程序相同，一經審批下達，必須嚴格執行。

（四）三個規劃的發展情況

1、國民經濟與社會發展規劃由注重公共政策逐步轉向政策與空間的雙重控制

《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》進一步明確：要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。

通過編制全國主體功能區規劃，在空間綜合開發和統籌協調等方面進行一些積極探索。

2、土地利用總體規劃由單一的耕地指標控制邁向區域與城鄉協調、土地利用結構布局的優化

《土地利用現狀分類》G B/ T21010——2007的出臺，土地利用規劃有了一部國家標準來規范。

二○○九年二月四日國土資源部出臺的《土地利用規劃編制審查辦法》明確：土地利用總體規劃編制過程中，對涉及資源保護與可持續發展、區域和城鄉協調、土地節約集約利用、土地利用結構布局優化、土地生態環境保護與建設等重大問題，國土資源行政主管部門應當組織相關方面的專家進行專題研究和論證。由單一的耕地指標控制邁向區域與城鄉協調、土地利用結構布局優化的土地利用規劃思路。

3、城鄉規劃

《城鄉規劃法》將鄉規劃、村莊規劃納入了城鄉規劃體系中，把城市和鄉村的建設看作是系統化工程，不僅關注城市規劃，而且在條件允許的地區，要求對農村的長遠發展做出合理的布局，實現城鄉空間資源的統一安排，促進各種要素的優化配置和合理流動，避免基礎設施建設上的重復浪費，增加了農村獲得資源投入的機會，從而保證了城市和農村具有平等的發展機會，為實現城鄉空間協調發展提供了政策保障。

標志著城鄉規劃由原來的只注重城市、城鎮規劃，進入城鄉一體的規劃時代。

正如全國政協委員閻小培在全國政協十一屆一次會議提案所說：“城市（鄉）規劃已經過50多年發展，在規劃的技術及實施管理上都積累了一定經驗，形成了相對比較規范的管理體制。近年來，我國空間規劃工作出現兩個明顯特征：一是空間規劃越來越成為國家宏觀調控的重要手段，三個部門都在爭取各自國家層面空間規劃的龍頭地位，而三規龍頭之爭的背后則是職能之爭；二是三大空間規劃體系不斷從原有領域向外擴張，三規之間重疊、交叉、滲透的現象日益明顯。”

三、“三規合一”的探索與建議

（一）探索實例

重慶市于今年率先明確提出“區縣三規合一，市級三規協調”的規劃改革思路，并以此為目標開始進行規劃編制體系、體制和實施的改革探索：按一級政府一級事權的方式，建立“三層次、兩階段”的規劃編制體系：包括市域城鄉總體規劃、區縣城鄉總體規劃、鎮總體規劃三個層次，以及總體規劃和詳細規劃兩個階段，通過規劃編制和管理體系的完善，實現城鄉統籌規劃的目標。

重慶的改革是首先以區縣為單元，從編制區縣城鄉總體規劃入手，以此來統一認識和思路。規劃試圖以空間資源的優化配置為主線，以城鄉統籌的空間發展來落實和促進區域社會經濟發展目標的實現。規劃將耕地保護、環境、資源等作為發展的約束條件，試圖合理安排城鄉建設空間、農業發展空間、生態保育和特定功能的管制空間，并指導和約束空間發展的時序性和方向性。

（二）建議

閆小培委員認為：建設部主管的城市規劃最具有技術和管理實力，但建設部屬于專業管理部門，城市規劃在綜合作用的發揮上受到較大制約。國家發改委具有綜合協調發展職能，但其空間規劃技術力量與管理基礎相對薄弱，行使區域規劃職能力不從心。國土資源部也是一個專業管理部門，空間規劃的技術和管理基礎相對薄弱。土地利用總體規劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規劃體系，難以在快速工業化、城鎮化進程中發揮各項用地供需之間的綜合協調作用。

從空間層次、規劃內容和行政管理三個方面理順關系，是我國空間規劃協調發展和空間合理開發利用的關鍵所在。▲

張奇林，石家莊市規劃設計院副總工程師

肖立賓，石家莊市規劃設計院工程師

馬樹周，巨鹿縣城鄉規劃局