城鄉繼續教育統籌發展體制機制初探

蘇飛躍,向曉春,謝梟鵬

(1.重慶市教育委員會,重慶 400020;2.重慶科技學院,重慶 401331)

城鄉繼續教育統籌發展體制機制初探

蘇飛躍1,向曉春2,謝梟鵬2

(1.重慶市教育委員會,重慶 400020;2.重慶科技學院,重慶 401331)

文章根據國務院審議通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》關于“建立健全繼續教育體制機制”進行研究,分析目前城鄉繼續教育統籌發展的現狀,分析國外成人教育管理體制,提出推進城鄉繼續教育體制機制改革關鍵應在管理體制、辦學體制、幫扶機制、監察機制和學生入學制度、發展城鄉繼續教育的政策等方面創新。

繼續教育;統籌;體制;機制

百年大計,教育為本;國運興衰,系于人才。歷史和現實反復證明,發展離不開人才,而人才的培養關鍵靠教育。教育分為學前教育、學歷教育和繼續教育。國務院新近審議通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 (2010—2020年)》明確指出:繼續教育是面向學校教育之后,所有社會成員特別是成人的教育活動,是終身學習體系的重要組成部分。加快發展繼續教育,努力構建終身學習體系,到 2020年,力爭形成人人皆學、處處可學、時時能學的學習型社會,使我國從教育大國向教育強國轉變、從人力資源大國向人力資源強國轉變,為經濟社會的持續全面協調發展提供強大的人才和智力支持。

為了實現城鄉經濟社會發展的一體化均衡發展,實現中華民族的共同繁榮,必須加快推進城鄉繼續教育的統籌發展。城鄉繼續教育統籌發展的實質就是解決繼續教育辦學資源、繼續教育人才培養和繼續教育人才分布及流動在城鄉間的“二元結構”問題,真正實現以城帶鄉、以鄉促城、互動雙贏、共同繁榮的城鄉發展新格局,為全面建設小康社會打下堅實的人才基礎,而要實現城鄉繼續教育的統籌發展,其中的關鍵是體制機制改革。

一、中國繼續教育的發展概述及特點

中國繼續教育的發展歷程大致為四個階段:第一階段,新中國成立至 20世紀 70年代末,針對廣大人民群眾開展的掃盲教育、夜校教育,可認為是繼續教育的雛形;第二階段,1980年始至 20世紀 90年代初,繼續教育開始起步,并得到了較快的發展,主要形式在于函授教育、廣播電視教育,以獲得學歷為主,是真正意義上的高等教育的補償教育;第三階段,20世紀90年代,全社會對發展繼續教育達成基本共識,大力發展成人教育,開辦了脫產、函授等專科、專升本科教育,并開始試點網絡遠程教育,這個階段著重彌補高等教育的不足,滿足廣大學員對高等教育的需要;第四階段,21世紀始,中國已經開始從國家戰略的高度開展繼續教育。主要表現為繼續規范發展學歷教育,重視各類培訓等繼續教育形式。概括上述中國繼續教育的發展歷程,表現出如下特點。

之一,繼續教育的興衰榮辱和政治經濟形勢的發展變化休戚相關。當國家政治清明、經濟快速發展,則繼續教育發展迅猛;當國家政治動蕩、經濟衰退,則繼續教育發展緩慢,甚至于停滯、倒退。

之二,總觀全局,繼續教育從局部工作上升到全局工作需要,從各行各業、各地方經濟發展上升到國家的意志、國家教育總體戰略需要。面臨新的發展形勢,黨和國家注重從體制機制的層面來解決繼續教育發展中遇到的各種難題。

之三,繼續教育為國家經濟社會發展做出了突出的貢獻,面對新形勢下人才競爭加劇的挑戰,國家對繼續教育工作充滿著更多的期待,繼續教育工作任務極為艱巨,使命也極其光榮,從這個意義上說,我們從事的繼續教育工作前景也極其美好。

之四,在肯定成績的基礎上,我們也應看到繼續教育發展過程中存在的弊端。目前看來,人們普遍欠缺終身學習的理念,國家對于繼續教育的法律法規極不健全,繼續教育的體制機制還不能適應經濟社會發展的需要,不能適應人民群眾日益增長的個性化學習需求。國家對繼續教育發展的具體措施及力度也不夠大、職責不夠明確、激勵約束機制亟待建立健全。繼續教育配合國家經濟結構的調整、區域經濟的發展、產業布局的調整、城鎮化建設、新農村建設等工作還顯得滯后。推進城鄉繼續教育統籌發展,實現經濟社會和人才培養良性互動的空間大有可為,與此同時也為繼續教育工作者指明了努力的方向。

二、中國繼續教育體制機制現狀及存在的問題

近年來,盡管繼續教育發展很快,在適應城鄉居民更新知識、提升素質、改善生活品質、促進終身學習等方面發揮了重要作用,但社會對繼續教育的認識仍然不足,繼續教育仍然是中國教育體系中最薄弱的環節,現行的繼續教育領導體制、管理體制、監察機制和保障機制,極不適應中國繼續教育發展的需要。繼續教育發展最大的體制、機制性障礙,集中地反映在全國和各個地區缺乏全局性的統籌、協調機構以及有效的推進機制。由于培訓和繼續教育涉及各個部門、各個領域和所有社會成員,繼續教育在管理上存在部門分割、資源分散、重復建設等浪費和低效現象。繼續教育的制度和法制建設嚴重落后于繼續教育發展的要求。

(一)政府尚未建立統籌管理的體制

截至目前,各級政府還沒有建立起繼續教育宏觀管理體制和統籌協調機制,用人單位及社會各界也沒有形成良好的繼續教育認知環境。由于政府職能對繼續教育的宏觀管理及統籌的缺失,中國繼續教育主辦者主要是所在行業、各部門、各普通高等院校及一些專門的培訓機構,繼續教育沒有構建統一的體制,沒有系統的規劃及建設,沒有制定相應的政策作為保障,沒有專門的經費投入,各行業、各部門、各高校各自為政,資源分散,沒能形成政府統籌管理繼續教育的機制。

(二)沒有健全繼續教育的監察和評價機制

中央和地方各級教育管理部門對繼續教育缺乏統籌安排和有效的監管,沒有形成監察機制,沒有建立系統的質量評價體系,缺乏準入與退出等機制。各類教育機構在利益驅動下展開無序競爭,資源浪費現象極為嚴重。盡管繼續教育經過幾十年的發展形成了一定的特色和規模,但全局看來,由于繼續教育準入機制和監管嚴重缺失,各教育機構品質良莠不齊,教學質量標準不一,特別是部分非公辦機構舉辦的繼續教育重經濟利益輕質量管理,繼續教育與普通教育相比較,在質量和社會認同度上存在著明顯的差距。

(三)沒有建立起繼續教育成本分擔機制

繼續教育雖然是社會公益性事業,受益者主要是國家和地方政府,其教育成本理應以政府投入為主。但截至目前,各級政府財政除負責有農民工短期技能培訓外,無論是成人學歷教育,還是非學歷繼續教育,政府投入都比較少,教育經費主要由所培訓企事業單位和接受學習者自行承擔。雖然國家對企事業單位有按職工工資總額的 1.5%提取職工教育培訓經費的相關規定,但因各種潛在因素導致在較多數單位很難得到落實。國家沒有真正建立起社會化投入和以財政投入為主的繼續教育成本分擔機制。

(四)沒有形成繼續教育城鄉發展的聯動機制

中國城鄉二元結構特征突出,城市和農村經濟、社會、教育、文化發展差異很大,繼續教育在城鄉的發展也不例外。繼續教育的辦學規模、辦學層次、辦學水平、辦學場地和師資隊伍,在城鄉之間都存在著極大的差距。繼續教育的優質資源,主要集中在城市,地區分布極不平衡。由于繼續教育統籌缺失,繼續教育發展的城鄉聯動機制、城市反哺農村機制、優質教育資源共享機制等遠未形成。

三、國外繼續教育管理模式分析

在城鄉繼續教育統籌課題研究中,充分了解國外繼續教育的辦學、教學及學習等形式,對新形勢下中國舉辦繼續教育是極有借鑒意義的。

(一)經費籌集模式

美國的成人教育機構大多為社區學院,學生支付的學費只占社區學院經費的一半,其余部分由州政府的稅收統籌支付。除此之外,一些慈善機構和企業也會提供一定的財政支持。而英國的繼續教育經費由國家立法解決,為了籌集教育經費,英國國會在 1970年就頒布了《教育稅法》,法律規定每年向納稅者征收個人稅額 10%的教育特別稅,而且所收學費也極其低廉,讓每一個人都上得起大學。同處亞洲的韓國,政府用于成人繼續教育的經費,除大部分是政府撥款外,還建立了“成人教育發展基金”,政府規定企業主必須為月薪較低 (低于1 000韓元)的員工,向政府交納工薪 5%的金額作為項目基金,用于資助工薪低、只具備初級技術水平的員工參加政府組織的成人教育和培訓。后來韓國政府更加大對成人教育的投入,進而確保成人教育更好地滿足經濟發展的需要。

(二)課程設置方式

國外繼續教育的人才培養模式大多是一種知識加技能的培養模式,即專業的學科知識大約占 3/5, 2/5為專業技能訓練。不論什么專業,其課程都能與市場的需求接軌,尤其是技能訓練課程或項目。例如英國、美國、德國的成人繼續教育人才培養,都是與當地的企業、行業的發展需求緊密結合進行課程開發。同時,還聘請有實踐經驗的工程技術人員進行教學,保證了技能課程與實踐的有效連接。為充分利用教學軟硬件資源,美國、英國、德國和日本等國家先后通過了地方立法,強制要求地方企業和學校提供學生學習所需的實習場地和實驗室,實現教學軟硬件資源的共享。

(三)繼續教育辦學模式

各國教育制度、經濟發展存在差異,因此存在各自不同的辦學模式。如日本的成人教育以提高員工技能為主,繼續教育形式多樣,主要有:放送大學 (廣播電視大學)的遠程教育;企業員工的技術培訓;中小學教師的在職培訓等形式。韓國的成人教育除繼續教育培訓外,還有兩種成人學歷教育制度,學士學位自學考試制度及學分庫制。美國的成人教育和正規教育的界限也趨于模糊,人們為了生存,就必須不斷學習,終身教育的觀念日益深入人心,學習型社會正在形成,一些大型企業自辦高等教育,它們重視員工的培訓,也重視工人轉崗培訓。德國成人教育的口號是:讓成人教育為每一個德國人創造終身受教育的機會,并按國際性、創造性和終身學習三大原則構建德國成人教育體系。德國每年有 160萬青年在50多萬個企業接受 360種職業培訓,每年接受成人教育的在職人員達 130萬人之多。

四、創新繼續教育體制機制的思考

(一)明確統籌城鄉繼續教育的目的,正確認識公平與均衡問題

推進城鄉繼續教育統籌發展的直接目的是為了培養造就數以億計的高素質勞動者、數以千萬計的專門人才和一大批拔尖人才,其根本目的是為了改變城鄉發展的“二元結構”現狀,促進全面建設小康社會目標的早日實現。城鄉繼續教育的統籌發展主要是解決城鄉教育的公平問題。統籌城鄉繼續教育的發展,就要大力發展農村教育,特別是貧困地區的農村教育,實現地區教育公平和城鄉教育的公平發展。把農村繼續教育和城市繼續教育通盤考慮,規范并協調發展農村和城市的繼續教育。這要求對中國不平衡的城鄉繼續教育進行資源整合,在教育經費投入,城鄉教育布局,城鄉教育發展戰略等諸多方面協調發展,使兩者在結構上更加合理,在發展上相對平衡,使城鄉教育比翼齊飛。因此,在統籌兩者的發展過程中,要盡量推進城鄉教育的平衡發展,特別是要大力發展農村教育,提高農村教育的發展水平。

(二)明確管理主體,建立強有力的跨部門、跨地區協作機構

明確繼續教育的管理主體,可以避免政出多門,相互推諉的現象發生,避免誰都在管,誰都管不了、管不好的現象發生。政府主管部門應當建立強有力的跨部門、跨地區協作機構,專門負責統籌城鄉繼續教育工作,繼續教育所涉及的面寬,統籌困難大,不是每單個部門能夠處理好的,在資源調配方面就必須由權威部門統一協調。

(三)明確管理主體和主辦機構的責權利關系,建立強有力的投融資機制

主體與主辦機構,亦即教育行政主管部門與各級各類高校(含民辦高校,培訓學校)之間的關系,其中的責權利關系比較復雜,將繼續教育納入各行業、各地區總體發展規劃,各部門企業每年度制訂切實可行的培訓計劃,保證相應的培訓經費,資金優先保障,資源優先滿足。這也必須在政府主導下,引導相關企業或社會團體投資教育,建立強有力的投融資機制,保證充足的繼續教育資金支持。認真做好培訓工作,相關培訓機構一定要保證培訓質量,要建立科學多樣的評價標準,制訂繼續教育的質量保證體系,加強對繼續教育的監管和評估工作。

(四)建立有利于調動主辦機構辦學積極性的激勵約束機制,充分發揮民辦教育的作用

從政策角度支持用人單位為從業人員提供繼續教育。要牢固樹立全面發展、人人成才、多樣化人才、終身學習、系統培養等人才培養觀念。要按照學思結合、知行統一、因材施教等原則改革教學內容、改進教學方法、提升教學手段,不斷創新人才培養模式。統籌城鄉繼續教育資源既是社會集約化和健康發展的需要,也是中國全面實現小康社會的要求。社會的教育資源也應該包括民辦教育的資源,近年來,中國民辦教育有了很大的發展,為社會主義事業做出了巨大的貢獻,既保證了義務教育的實現,又為高等教育的大眾化做出了很大的貢獻。在統籌城鄉繼續教育發展過程中,應充分發揮民辦教育機制靈活、資源廣闊的作用,鼓勵民辦教育上山下鄉,制定優惠政策吸引民辦教育扎根農村。

(五)建立信息共享平臺,為學習者提供方便、靈活、個性化的學習條件

建立管理信息系統,可以把前期調查研究工作共享,合理配置教師資源,建立有利于引導師資合理流動的強有力機制,不僅局限于一所高校,局限于一個地區的資源,局限于一個地區的學員,通過管理平臺,“學分銀行”等形式擴大繼續教育的規模,保證繼續教育的質量。建立社會責任感強、反應敏捷的調查研究機構,政府部門應本著統籌的原則,建立一批社會責任感強、反應敏捷的調查研究機構。在經濟社會,人才流動快,專業水平高,專業知識更新快,需要有人專門從事這些調查研究工作,并把信息及時反饋給管理平臺,以便及時合理配置教育資源,提高繼續教育的有效性和目標性。

此外,應建立有利于引導學員熱衷繼續教育的激勵機制。從政策角度鼓勵個人多種形式接受繼續教育,可以考慮與年休假、個人所得稅、獎金等方面掛鉤,提高學員的積極性和主動性,真正形成全民學習的學習型社會。加快繼續教育法制建設,搭建終身學習“立交橋”,促使各級各類教育縱向銜接、橫向溝通,學員提供多次選擇機會并滿足個人多樣化的學習和發展需要。健全寬進嚴出學習制度,建立繼續教育學分積累與轉換制度,實現不同類型學習成果的互認和銜接。

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The Probe on the Development and Comprehensive Arrangement System of Continuing Education in C ities and Countries

SU Fei-yue1,X IANG Xiao-chun2,XIE Xiao-peng2
(1.Chongqing Education Comm ission,Chongqing 400020,P.R.China; 2.Chongqing University of Science and Technology,Chongqing 401331,P.R.China)

The paper researches and analyzes the situation in which continuing education makes comprehensive arrangements and develops in cities and countries according to Setting up and improving continuing education system in outlines on medium-and-long-ter m education refor mation and development in China.And it also analyzes overseas continuing education system and suggests that the reformation on continuing education system in cities and countries should put for ward creative approaches on management,regimes of running school,assistance system,supervision system,registration system,policies on continuing education development in cities and countries and so forth.

continuing education;comprehensive arrangement;system;reg ime

G724

A

1008-5831(2011)01-0157-04

(責任編輯 彭建國)

2010-09-28

重慶市教育委員會重大軟科學課題“推進城鄉教育統籌發展的體制機制研究”(渝教科[2009] 21號 KJ09CA12)

蘇飛躍(1962-),男,重慶奉節人,重慶市教育委員會統籌辦副主任,主要從事教育理論研究工作;向曉春(1966-),男,四川宣漢人,重慶科技學院學工部部長,主要從事高等教育、思想政治教育研究;謝梟鵬(1975-),男,四川蓬安人,重慶科技學院繼續教育學院教學科科長,主要從事繼續教育研究。